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“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。八十年代后期以来，随着企业管理理论的研究深入，这一概念又被西方学者广泛运用于工商企业管理领域。企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中，执行企业战略计划的能力及技术体系。近年来，我国已有学者将“执行力”这一概念引入政府行政管理领域，如莫勇波发表了《政府执行力：当前公共行政研究的新课题》一文，史耀疆发表了《科层组织中执行力弱化的原因及其强化对策》一文，胡昌升发表了《执行力是一个组织的生命力》一文。在这几篇文章中，政府执行力一是指政府组织执行政策决策方面的执行力，二是指政府组织执行日常事务方面的执行力。笔者认为，由于办事拖拉推诿、行政效率低下、政策执行不力或“上有政策，下有对策”已成为我国政府的一个通弊，因而前期关于政府执行力方面的研究大都偏重于从执行的角度去理解执行力。然而，从公共管理的角度来看，判断政府是否有执行力的标准应该是政府在单位时间内为人民增进福利的程度。如果没有正确合理的战略决策和高效的职能结构，执行也将成为一纸空谈。战略、结构与执行一道构成了政府执行力的三个环节。所以我们认为：所谓政府执行力，是指各级行政组织为了增进公民的福祉，通过对形势的把握与判断，制定正确的战略与政策，通过合理的组织、职能结构，从而有效地贯彻实施战略与政策和有效地执行政府日常事务。在本文中，我们正是从大的“政府执行力”的维度，即：战略，职能结构，执行，去理解海峡西岸经济区（以下简称“海西”）建设的。
围绕“四个基本”，积极稳妥地转变政府职能，是建设“海西”的基础
钱德勒在他的《战略与结构》一书中首开战略与组织结构关系研究之先河，论述了二者之间的依存关系。他认为：“环境决定战略，战略决定组织结构，组织结构要适配、服从于战略；战略的改变会导致组织结构的改变。”这里的组织结构是指领导结构、组织层次结构、组织职能结构和组织形态结构。战略规划了一个组织的未来，因此，它对组织结构具有举足轻重的影响。组织必须将战略与结构相联系。要有效地实施战略管理，必须建立适合于所选择战略的组织结构。因为不适合的组织结构会妨碍所选战略的实施，使战略达不到预期的目标，影响组织的绩效。而合理的组织结构则是有效实施战略管理的重要手段。
相对于组织外部环境变化而言，战略与组织职能结构都会对环境变化作出反应，但是最先作出反应的是战略，而不是组织职能结构，尤其在政府组织里，组织内的各种层级关系更加复杂，政府职能结构受政治因素的影响更大，因此，政府职能结构很难对环境的变化作出迅速的变化，即存在着战略的前导性和职能结构的滞后性。在进行政府职能转变时应该将战略作为指导政府职能转变的旗帜和评价政府职能转变的尺度。战略对资源配置提出了明确的要求，这将对政府职能结构变革的方向产生巨大的影响。“战略与组织职能结构的匹配属于战略与公共组织内部要素匹配关系中的一个重要方面。” “结构应该追随战略，随着战略的变更，组织结构也应该改变，以更好地实现战略目标。”也就是说，政府战略与政府职能结构必须形成一种匹配和平衡的关系，既能够使政府部门的职能结构比较有效地支持所选择的战略，也能使战略在富有弹性的组织框架中，不断寻求对环境制约的突破和自身的发展。
福建省提出了“建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”的战略构想。现在，围绕这个基本战略构想，福建省正在形成“四个三、四个二、六项举措、九大支撑、一项根本建设”的基本战略思路，正在形成“延伸两翼、对接两洲，拓展一线、两岸三地，纵深推进、连片发展，对外开放、服务全局”的基本发展态势，正在形成“准确定位、主动融入，整合优势、合理布局，外延拓展、内涵深化，互动联动、统筹协调”的基本发展格局。实践充分证明，这“四个基本”在明确目标、统一思想，凝聚人心、鼓舞士气，推动工作、加快发展上产生了重要效应和积极作用。毋庸置疑，“海西”的战略定位也将对政府职能结构产生重大的影响。
我们认为：“海西”政府职能应以政府治理理念、政府机构改革与政府技术手段三个方面的转变为切入点。首先，政府治理理念向“服务型政府”转变。所谓服务型政府是指：“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来。以公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。”笔者认为，服务型政府并不是一个孤立的概念，而是一个具有多目标综合作用的全新的政府治理理念，建设海峡西岸经济区，政府理念要从服务“四个基本”的大局出发，至少有着有限、高效、法治、责任的内涵。也就是说，在公民社会兴起和我国正与WTO规则逐步接轨的大背景下，“海西”政府的职能、权力、规模都应该是有限的，政府的职能应该严格限定的公共领域，主要是维护社会公正、市场秩序和提供科教导向，实现“小政府”治理“大社会”；政府机构的设立、变更、运作都应该是合法化、规范化的，政府决策与政府的具体行政行为具有合法性、规范性；政府的机构与人员都应该是精干的，政府行为是有效率的和具有高效能的；政府能够积极回应社会公众的需要，积极采取行动满足公众要求，并对行政行为担负道德与法律后果。
第二、推进符合“四个基本”要求的政府机构改革。机构是组织构成要素以及要素之间所确定的关系模式。要建设“海西”，要构建“服务型政府”，就必须让政府机构的设置能够与之相适应。当前的重点是要进行政府行政单位的机构改革。早在20世纪八十年代初，邓小平同志就提出，在本世纪末以前的二十年内要抓紧四件工作，头一件就是进行机构改革，并作出“机构改革是一场革命”的著名论断。而二十多年来我国已经进行了五次大规模的机构改革。尽管每一次改革目标都各有侧重，每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是，每次机构改革的成果很难持久巩固，总是摆脱不了“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环轨迹。这些，都给“海西”的政府机构改革提供了有益的经验和警示。总的来说，在“海西”内进行行政机构改革既要符合中央的有关精神又要能够促进海峡西岸经济区建设。我们认为：进行政府机构改革一要选择好目标定位。服务于“四个基本”已经为我们提供了明确的目标，建设“服务型政府”也给我们提供了准确的定位。该精简的机构要做好人员的分流工作，该增设的机构，如：专门负责“海西”内所有行政组织的协调机构、高层次的政策咨询机构，要做好人员的招录工作。二要理顺公共权力与部门利益关系。政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系，其外部与社会、经济、文化等各方面存在着错综复杂的关系。这样的关系构成了掌握着公共权力的部门间复杂的权力与利益关系。这些也往往是机构改革的难点和绊脚石。只有明确职责范围、理顺权力与利益关系才能将机构改革顺利推行下去。
第三、推进“电子政府”建设。政府职能转变要靠一定的手段才可能实现，电子化政府恰好为它提供了技术层面上的可能。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确指出：“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措”。“政府行政管理、社会公共服务、企业生产经营要运用数字化、网络化技术，加快信息化步伐”，积极推进中国“电子政府”的建设。福建省自2001年起就倡导推动“数字福建”建设，至今已经取得了巨大的成效。“海西”的“电子政府”建设应结合“数字福建”的建设进程，将政府信息有效、及时、完整、准确地公开。相对而言，我国政府的信息公开更欠缺的是政府机构自身运转过程中有关信息的公开。这样既不利于提高行政管理的公众参与度也不利于发挥信息公开制度的反腐败作用。笔者认为，要将政府信息公开落到实处，就必须通过法律将政府信息公开作为政府部门的工作原则确定下来，应在“海西”内建立不同行政区域信息公开的联动机制，从而保证政府职能在一个清晰透明的环境中健康有序的运作。
提高政府执行能力是落实政府职能转变，推进海峡西岸经济区建设的关键所在
3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。“施政如果出问题，显然是执行的差错，造成媒体所指陈的‘政策空转、无商不艰、民心涣散’”政府执行能力的低下，是造成政策无法落实，人民艰困、民心涣散的主要原因。“正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行” “组织目标能否完成往往不是因为采取了错误的战略，而是由于好的战略没有能够被准确地执行，执行不力才是组织目标未能实现的真正原因。”可见，“执行”是衔接目标与结果的关键环节。组织的战略和计划固然重要，但是只有正确执行才能使其发挥出潜在的效用。也就是说，强大的执行能力才是保证组织的战略设想真正落地的决定性因素。执行能力要求下级政府和官员真正吃透法律政策精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性地而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。不断强化政府执行能力是提高政府执行效率乃至管理水平的重要内容。我们认为，落实“海西”的政府职能转变，从而推进“海西”建设的关键所在就是要提高政府执行能力。提高“海西”政府执行力，应结合政府职能转变扎扎实实做好以下几项工作：
首先，提高公务员素质。在政府基本职能正确界定的前提下，政府的每一项具体职能都是公务员直接承担落实的。高素质的公务员队伍是行政体系高效运转的基础和保障。因而提高公务员的素质状况是推进政府职能转变和建设“海西”的重要环节。提高公务员素质一要严把“进人关”：要进一步提高公务员考试的透明度，增招急需专业的高层次人才，尤其是公共管理类专业的高级人才。二要再造公务员群体的行政理念。在福建省公务员队伍中，仍有不少人由于长期受到封建思想和计划经济的影响，权力欲望强，“官本位”意识深厚，服务观念、法治观念和绩效观念淡薄，很难适应由人治行政向法治行政、由管制行政向服务行政转变的需要。“服务型政府”所蕴含的责任、法治、有限、民主的理念应深深地植根于公务员的心里，成为他们行政行为的先导。三要严把“培训关”。对于海峡西岸经济区的公务员个体来说，政治鉴别能力、专业化行政管理能力和创新能力是他们当前应该设法提高的重点方面。然而目前很多关于公务员的培训只是走过场，变相成为某些人“拉关系”的场合。只有通过针对性强、内容丰富、形式多样的培训活动，才能切实提高公务员的能力。
其次，打造有利于执行的政府执行力文化。“执行力文化”一词来源于企业管理。是国际企业界较为流行的一种企业文化。通俗一点说，企业的执行力文化就是把“执行力”作为所有行为的最高准则和终极目标的文化。政府的执行力文化与企业的执行力文化有所区别，它的核心是：坚持立党为公、执政为民，把发展好、维护好、实现好人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和归宿点；弘扬求真务实的精神，提高政府效率，全心全意为人民服务，建设务实、清廉、高效的执行力组织。要想提升政府的执行力，把政府塑造成一个执行力组织，就必须在政府内形成一种执行力文化。形成执行力文化的关键在于透过文化塑造和影响政府所有人员的行为，进而提升政府的执行力。一般而言，在崇尚质量、纪律和责任的文化氛围下，政府执行主体往往会以高度的执行责任感和坚决的执行态度，以注重执行效益的精神，认真负责地完成执行任务。在这样的执行环境中，政策决策会较容易得到彻底的贯彻执行，执行力也比较高。
最后，完善有利于执行的制度体系。“制度常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。”如果政府的制度科学合理、执行机制协调，不仅可以使执行力量得以畅通无阻的传递，还能增加执行力的强度。反之则相反。建设“海西”，要完善有利于执行的制度体系，首先要建立清晰的、易落实执行责任的协调机制。这个协调机制既包括福建省区域内行政组织的协调机制，也包括福建与省外其他行政组织的协调机制。要充分理解人性内涵，每个人都是理性人，人都有懒惰的一面。所以协调制度的设计上必须防止推诿扯皮、职责不清。其次要建立以能力和业绩为导向的执行制度。从实践上看，政府部门有什么样的业绩导向，政府官员就有什么样的执行动力。建立以能力和业绩为导向的执行制度，就是使那些实践证明能力强、工作业绩突出、善于打开工作新局面的人员得到重用或奖励的用人制度，用这种制度选人引导人，真正做到能者上庸者让劣者下。最后要切实完善执行监督奖惩制度。新的执行制度必须加大监督和奖惩力度，做到以监督促执行，以奖惩激励促行政效率，以实际工作效果为检验各种监督奖惩制度的落脚点。
（林修果福建师范大学公共管理学院教授；赵 熠福建师范大学硕士研究生）
围绕“四个基本”，积极稳妥地转变政府职能，是建设“海西”的基础
钱德勒在他的《战略与结构》一书中首开战略与组织结构关系研究之先河，论述了二者之间的依存关系。他认为：“环境决定战略，战略决定组织结构，组织结构要适配、服从于战略；战略的改变会导致组织结构的改变。”这里的组织结构是指领导结构、组织层次结构、组织职能结构和组织形态结构。战略规划了一个组织的未来，因此，它对组织结构具有举足轻重的影响。组织必须将战略与结构相联系。要有效地实施战略管理，必须建立适合于所选择战略的组织结构。因为不适合的组织结构会妨碍所选战略的实施，使战略达不到预期的目标，影响组织的绩效。而合理的组织结构则是有效实施战略管理的重要手段。
相对于组织外部环境变化而言，战略与组织职能结构都会对环境变化作出反应，但是最先作出反应的是战略，而不是组织职能结构，尤其在政府组织里，组织内的各种层级关系更加复杂，政府职能结构受政治因素的影响更大，因此，政府职能结构很难对环境的变化作出迅速的变化，即存在着战略的前导性和职能结构的滞后性。在进行政府职能转变时应该将战略作为指导政府职能转变的旗帜和评价政府职能转变的尺度。战略对资源配置提出了明确的要求，这将对政府职能结构变革的方向产生巨大的影响。“战略与组织职能结构的匹配属于战略与公共组织内部要素匹配关系中的一个重要方面。” “结构应该追随战略，随着战略的变更，组织结构也应该改变，以更好地实现战略目标。”也就是说，政府战略与政府职能结构必须形成一种匹配和平衡的关系，既能够使政府部门的职能结构比较有效地支持所选择的战略，也能使战略在富有弹性的组织框架中，不断寻求对环境制约的突破和自身的发展。
福建省提出了“建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”的战略构想。现在，围绕这个基本战略构想，福建省正在形成“四个三、四个二、六项举措、九大支撑、一项根本建设”的基本战略思路，正在形成“延伸两翼、对接两洲，拓展一线、两岸三地，纵深推进、连片发展，对外开放、服务全局”的基本发展态势，正在形成“准确定位、主动融入，整合优势、合理布局，外延拓展、内涵深化，互动联动、统筹协调”的基本发展格局。实践充分证明，这“四个基本”在明确目标、统一思想，凝聚人心、鼓舞士气，推动工作、加快发展上产生了重要效应和积极作用。毋庸置疑，“海西”的战略定位也将对政府职能结构产生重大的影响。
我们认为：“海西”政府职能应以政府治理理念、政府机构改革与政府技术手段三个方面的转变为切入点。首先，政府治理理念向“服务型政府”转变。所谓服务型政府是指：“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来。以公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。”笔者认为，服务型政府并不是一个孤立的概念，而是一个具有多目标综合作用的全新的政府治理理念，建设海峡西岸经济区，政府理念要从服务“四个基本”的大局出发，至少有着有限、高效、法治、责任的内涵。也就是说，在公民社会兴起和我国正与WTO规则逐步接轨的大背景下，“海西”政府的职能、权力、规模都应该是有限的，政府的职能应该严格限定的公共领域，主要是维护社会公正、市场秩序和提供科教导向，实现“小政府”治理“大社会”；政府机构的设立、变更、运作都应该是合法化、规范化的，政府决策与政府的具体行政行为具有合法性、规范性；政府的机构与人员都应该是精干的，政府行为是有效率的和具有高效能的；政府能够积极回应社会公众的需要，积极采取行动满足公众要求，并对行政行为担负道德与法律后果。
第二、推进符合“四个基本”要求的政府机构改革。机构是组织构成要素以及要素之间所确定的关系模式。要建设“海西”，要构建“服务型政府”，就必须让政府机构的设置能够与之相适应。当前的重点是要进行政府行政单位的机构改革。早在20世纪八十年代初，邓小平同志就提出，在本世纪末以前的二十年内要抓紧四件工作，头一件就是进行机构改革，并作出“机构改革是一场革命”的著名论断。而二十多年来我国已经进行了五次大规模的机构改革。尽管每一次改革目标都各有侧重，每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是，每次机构改革的成果很难持久巩固，总是摆脱不了“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环轨迹。这些，都给“海西”的政府机构改革提供了有益的经验和警示。总的来说，在“海西”内进行行政机构改革既要符合中央的有关精神又要能够促进海峡西岸经济区建设。我们认为：进行政府机构改革一要选择好目标定位。服务于“四个基本”已经为我们提供了明确的目标，建设“服务型政府”也给我们提供了准确的定位。该精简的机构要做好人员的分流工作，该增设的机构，如：专门负责“海西”内所有行政组织的协调机构、高层次的政策咨询机构，要做好人员的招录工作。二要理顺公共权力与部门利益关系。政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系，其外部与社会、经济、文化等各方面存在着错综复杂的关系。这样的关系构成了掌握着公共权力的部门间复杂的权力与利益关系。这些也往往是机构改革的难点和绊脚石。只有明确职责范围、理顺权力与利益关系才能将机构改革顺利推行下去。
第三、推进“电子政府”建设。政府职能转变要靠一定的手段才可能实现，电子化政府恰好为它提供了技术层面上的可能。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确指出：“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措”。“政府行政管理、社会公共服务、企业生产经营要运用数字化、网络化技术，加快信息化步伐”，积极推进中国“电子政府”的建设。福建省自2001年起就倡导推动“数字福建”建设，至今已经取得了巨大的成效。“海西”的“电子政府”建设应结合“数字福建”的建设进程，将政府信息有效、及时、完整、准确地公开。相对而言，我国政府的信息公开更欠缺的是政府机构自身运转过程中有关信息的公开。这样既不利于提高行政管理的公众参与度也不利于发挥信息公开制度的反腐败作用。笔者认为，要将政府信息公开落到实处，就必须通过法律将政府信息公开作为政府部门的工作原则确定下来，应在“海西”内建立不同行政区域信息公开的联动机制，从而保证政府职能在一个清晰透明的环境中健康有序的运作。
提高政府执行能力是落实政府职能转变，推进海峡西岸经济区建设的关键所在
3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。“施政如果出问题，显然是执行的差错，造成媒体所指陈的‘政策空转、无商不艰、民心涣散’”政府执行能力的低下，是造成政策无法落实，人民艰困、民心涣散的主要原因。“正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行” “组织目标能否完成往往不是因为采取了错误的战略，而是由于好的战略没有能够被准确地执行，执行不力才是组织目标未能实现的真正原因。”可见，“执行”是衔接目标与结果的关键环节。组织的战略和计划固然重要，但是只有正确执行才能使其发挥出潜在的效用。也就是说，强大的执行能力才是保证组织的战略设想真正落地的决定性因素。执行能力要求下级政府和官员真正吃透法律政策精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性地而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。不断强化政府执行能力是提高政府执行效率乃至管理水平的重要内容。我们认为，落实“海西”的政府职能转变，从而推进“海西”建设的关键所在就是要提高政府执行能力。提高“海西”政府执行力，应结合政府职能转变扎扎实实做好以下几项工作：
首先，提高公务员素质。在政府基本职能正确界定的前提下，政府的每一项具体职能都是公务员直接承担落实的。高素质的公务员队伍是行政体系高效运转的基础和保障。因而提高公务员的素质状况是推进政府职能转变和建设“海西”的重要环节。提高公务员素质一要严把“进人关”：要进一步提高公务员考试的透明度，增招急需专业的高层次人才，尤其是公共管理类专业的高级人才。二要再造公务员群体的行政理念。在福建省公务员队伍中，仍有不少人由于长期受到封建思想和计划经济的影响，权力欲望强，“官本位”意识深厚，服务观念、法治观念和绩效观念淡薄，很难适应由人治行政向法治行政、由管制行政向服务行政转变的需要。“服务型政府”所蕴含的责任、法治、有限、民主的理念应深深地植根于公务员的心里，成为他们行政行为的先导。三要严把“培训关”。对于海峡西岸经济区的公务员个体来说，政治鉴别能力、专业化行政管理能力和创新能力是他们当前应该设法提高的重点方面。然而目前很多关于公务员的培训只是走过场，变相成为某些人“拉关系”的场合。只有通过针对性强、内容丰富、形式多样的培训活动，才能切实提高公务员的能力。
其次，打造有利于执行的政府执行力文化。“执行力文化”一词来源于企业管理。是国际企业界较为流行的一种企业文化。通俗一点说，企业的执行力文化就是把“执行力”作为所有行为的最高准则和终极目标的文化。政府的执行力文化与企业的执行力文化有所区别，它的核心是：坚持立党为公、执政为民，把发展好、维护好、实现好人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和归宿点；弘扬求真务实的精神，提高政府效率，全心全意为人民服务，建设务实、清廉、高效的执行力组织。要想提升政府的执行力，把政府塑造成一个执行力组织，就必须在政府内形成一种执行力文化。形成执行力文化的关键在于透过文化塑造和影响政府所有人员的行为，进而提升政府的执行力。一般而言，在崇尚质量、纪律和责任的文化氛围下，政府执行主体往往会以高度的执行责任感和坚决的执行态度，以注重执行效益的精神，认真负责地完成执行任务。在这样的执行环境中，政策决策会较容易得到彻底的贯彻执行，执行力也比较高。
最后，完善有利于执行的制度体系。“制度常被定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。”如果政府的制度科学合理、执行机制协调，不仅可以使执行力量得以畅通无阻的传递，还能增加执行力的强度。反之则相反。建设“海西”，要完善有利于执行的制度体系，首先要建立清晰的、易落实执行责任的协调机制。这个协调机制既包括福建省区域内行政组织的协调机制，也包括福建与省外其他行政组织的协调机制。要充分理解人性内涵，每个人都是理性人，人都有懒惰的一面。所以协调制度的设计上必须防止推诿扯皮、职责不清。其次要建立以能力和业绩为导向的执行制度。从实践上看，政府部门有什么样的业绩导向，政府官员就有什么样的执行动力。建立以能力和业绩为导向的执行制度，就是使那些实践证明能力强、工作业绩突出、善于打开工作新局面的人员得到重用或奖励的用人制度，用这种制度选人引导人，真正做到能者上庸者让劣者下。最后要切实完善执行监督奖惩制度。新的执行制度必须加大监督和奖惩力度，做到以监督促执行，以奖惩激励促行政效率，以实际工作效果为检验各种监督奖惩制度的落脚点。
（林修果福建师范大学公共管理学院教授；赵 熠福建师范大学硕士研究生）