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摘 要：基建考古是我国考古工作的主要内容，如何实现城市建设和文物保护的双赢一直是广州考古人必须面对且必须解答的难题。自党的十八大以来，广州考古工作者在考古前置、地下文物埋藏区、区域评估、分级确定考古面积、免于收费、建立协作机制等方面不断探索与创新，形成了基建考古工作中的“广州模式”，取得了较好的效果。
关键词：基建考古;广州模式;考古前置;考古经费
基建考古是配合城市基本建设和国有土地出让而开展的配合性或抢救性的考古调查、勘探和发掘工作。随着改革开放的不断深入，经济建设的步伐逐渐加快，特别是近年来三旧改造、新城扩容、开发区建设如火如荼，不管是过去、现在还是未来的一段时间内，基建考古一直都是我国考古工作的主要内容。
自党的十八大以来，党和国家对考古工作十分重视，考古被提到了前所未有的高度。2015年以来，国家文物局出台了多个基建考古工作程序和规范要求，特别是2020年9月28日，习近平总书记在主持中央政治局第二十三次集体学习时，提出要“努力建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学”，使中国考古学迎来了黄金时期。在这一背景下，笔者以广州为例，结合近些年的工作实践，剖析工作中的经验得失，希望能够对推进基建考古管理制度改革、实现城市建设和文物保护统一协调发展有所裨益，不当之处，敬请指教。
1 广州基建考古工作的实践与探索
广州是全国首批24座历史文化名城之一，文化遗产资源丰富。同时，作为国家中心城市和综合性门户城市，广州的城市建设也随着发展的提速而日新月异。近十年来，广州考古工作者在基建考古管理等领域不断探索和创新，虽然遇到了不少困难，但总体效果明显，取得了可喜成果，特别是“十三五”期间，我们完成了1400多宗基建考古项目，发现、抢救和保护了一大批地下文物资源。
1.1 率先通过地方立法实行“考古前置”制度
自2018年中共中央办公厅、国务院办公厅提出“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”的改革意见后，“考古前置”成为业内热议的话题。其实早在2013年，广州就已经把考古前置纳入地方性法规中。2013年5月1日，《广州市文物保护规定》（以下简称《保护规定》）正式实施，其中创造性地将考古调查、勘探作为国有建设用地出让、划拨的前置条件，明确“属于出让国有建设用地使用權的，在出让该地块前，应当进行考古调查、勘探，所需经费在文物保护专项资金中安排;属于划拨国有建设用地使用权的，应当在工程项目建议书或者可行性研究阶段进行考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担;本规定生效之前已经取得土地使用权，但尚未进行考古调查、勘探的，建设单位应当依法申请考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担”，特别强调未经考古调查、勘探的用地，不得出让、划拨或开工建设。
同时，也对大型建设工程进行定义，广州市越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区5区1万平方米以上，郊区黄埔、花都、番禺、南沙、增城、从化6区3万平方米以上，新建或扩建的线形工程均为大型建设工程。此外，还要求市、区、县级市人民政府设立文物保护专项资金，用于本级国有建设用地出让前的考古工作等用途。为进一步明确考古前置的要求和程序，2015年3月，经广州市人民政府批准，广州市文物部门发布了《广州市国有建设用地供应前考古调查勘探程序暂行规定》，并于2018年进行修订，明确了考古工作的实施步骤、申请要求、工作时间等事项，推动了考古前置工作的顺利开展。
在《保护规定》实施以前，大多数建设工程在办理报批时未被要求依法在建设施工前开展考古工作，除一些由政府主导的大型市政建设工程外，绝大多数建设工程都只能依靠考古工作者在巡查中发现，之后再与建设单位联系、谈判，取得建设单位的理解和配合后，开展抢救性考古工作，甚至还出现了拒绝考古人员进场，或公然损毁古代文化遗存的恶性事件。可以说自《保护规定》施行以来，在国土、规划等部门的配合下，广州的考古工作迈入了新的台阶，杜绝了未经考古擅自施工建设的违法现象，有效保护了地下文物，缓解了经济建设与考古之间的矛盾。
1.2 多部门联动，划定“地下文物埋藏区”，推进“区域评估”机制
建立地下文物埋藏区是保护未定级地下文物的具体措施。①1997年，广州考古工作者在古城区及近郊划出23片地下文物埋藏区，但相关资料一直未公布，仅作城建时内部控制。2013年《保护规定》的施行，为划定埋藏区工作提供了政策支持，并明确规定了什么是地下文物埋藏区、由谁划定、谁公布等关键问题。2014年，广州市人民政府公布了广州市第一批共16片地下文物埋藏区，其范围基本上是以现在的越秀区为中心，向外辐射，主要涵盖越秀区、荔湾区、海珠区3区全部和天河区、白云区两区各一部分，涉及面积约200平方千米。各埋藏区范围的划定主要参考本区域历史沿革、地貌特征，以及过往在本区域开展的考古调查、勘探和发掘工作情况。按照规定，凡在地下文物埋藏区内的工程建设，市规划部门、国土部门在审批前都要求建设单位征求文物部门的意见。从目前的实施效果来看，地下文物埋藏区的划定作为一种预防性策略，不仅有利于文物保护，更有利于建设单位减少企业成本，减轻企业负担。
2018年，为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，由广州市国土规划委联合广州市发展改革委员会、广州市环保局、广州市水务局、广州市文广新局、广州市地震局六部门联合制订了广州市区域评估工作的实施细则，把文物考古调查等工作纳入评估事项，由园区管委会直接向考古发掘单位申请开展文物考古调查评估，评估结果由园区建设主体共享，并上传“多规合一”平台，进一步简化工作程序，提高审批效率。
1.3 因地制宜，建立考古面积分级制度
考古工作面积决定了考古经费和工作时间，而经费和时间又是考古机构和建设单位最大的矛盾冲突点。目前国内大部分地区均按项目红线面积来计算考古勘探面积，而广州则较早地实施了分级制度。按照《中华人民共和国文物保护法》的要求，在进行大型基本建设工程前，考古发掘单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方需要进行考古调查、勘探。 经过几代考古人的接续奋斗，我们对广州地区“有可能埋藏文物的地方”有了深刻的认识：首先，广州各区县的文物埋藏分布极不均衡;其次，古代文化遗存多分布在丘陵岗地。具体来说，在广州的11个区县中，以越秀区为中心的广州古城及近郊文物埋藏最为集中，在白云区中部和东北部、天河区北部、黄埔区中部和北部、番禺区北部和中西部、南沙区北部和增城区内的丘陵山地地带，以及从化流溪河流域两岸的河谷、台地及盆地边缘地带，也都发现了较为丰富的文化遗存，而其他区域则较少有文物发现。
在实际工作中，分级制度的基础是详尽的考古调查，考古调查是决定考古项目后续工作开展最为关键的一步，我们采用实地踏查和查阅文献相结合的办法，并通过试来划定下一步勘探工作的范围。在近些年的考古工作中，凡在考古调查工作中未发现文物的项目，在考古勘探工作中也未发现文化遗存。少数项目在考古调查中发现文物，但在勘探中并未发现文化层堆积及遗迹现象，但绝无调查未发现文物，却在勘探时发现古代文化遗存的情况发生。
故此，在考古调查阶段，我们按照项目红线面积进行100%踏查。在考古勘探阶段，则分为4级：位于地下文物埋藏区的项目，原则上100%勘探;在埋藏区以外的项目，以丘陵岗地为主的，如果调查发现文物，则按照项目红线面积的30%来安排勘探工作，如果调查未发现文物，则按照红线面积的10%进行勘探，以确定调查成果;在埋藏区以外，以平地为主的项目，如果调查发现文物，按照项目红线面积的10%进行勘探，如果調查未发现文物，则无须再进行勘探工作;在发掘阶段，采用布设探方的方法，按照古代文化遗存的分布范围进行发掘，因各种原因无法布设探方的（主要指墓葬群），则以墓口面积进行发掘。这样既可以节省考古工作时间，也不会造成资金的浪费，还能有助于专业技术人员把更多的时间和精力投入到更加重要的项目中，可谓一举三得。
1.4 明确考古收费性质，逐步实现考古经费全部由财政承担
广州实行考古前置后，土地出让项目的考古经费分别由市、区两级财政承担，但对于划拨项目、已出让未建设项目的考古经费仍由建设单位承担。故此，长期以来，考古经费的收缴一直是考古专业人员最大的困扰。一方面对考古单位而言，考古收费的性质和政策不断变化。广州在20世纪90年代，就已经实行了考古经费收支两条线的财务制度。在1996年以前，考古收费属于行政事业性收费。1997年，根据国家部委相关规定，取消了考古行政事业收费，将文物勘探发掘收入纳入事业单位收入中，即由考古单位将收取的考古经费上缴财政指定专户，财政按照年度预算批复下拨考古调查勘探发掘经费，考古单位将收到的考古调查勘探发掘经费纳入预算外资金，作为日常考古项目的开支。
自2012年起，政策又有所变化，考古单位要通过广州市非税系统开具非税缴款通知书，由建设单位将考古经费直接上缴到财政专户，考古经费支出由广州市财政按照年度预算批复下拨，再按照年度考古工作量申请调整。到2016年，广州市财政部门将考古调查勘探发掘经费纳入预算内资金管理，取消考古经费专户，实行统一管理①，即考古单位与建设单位签订工作合同，按照合同约定的分期支付形式开具非税缴款通知书，建设单位通过代收银行分期将考古经费上缴国库。考古单位所需考古工作经费则纳入广州市文物部门年度预算，由广州市财政部门统筹安排。
另一方面，对于建设单位来说，将考古经费列入建设工程预算后，一般都将考古项目纳入工程项目管理，在工作开始之前，对于超出一定金额的项目，要求考古单位要参加建设单位组织的招标工作，而公益一类事业单位不能参与承接政府购买服务，不具备投标资格，这就使一些大型建设项目的考古工作无法如期开展，严重影响了项目的建设进度，这一问题直到2018年广州市政府明确“建设单位可直接委托广州市文物考古研究院开展考古调查、勘探工作”后才得以缓解。在项目结算阶段，有的单位将考古工作视为整个建设工程的一部分，需要等到工程整体竣工后再进行结算，个别地铁、机场等大型项目甚至在考古工作完成8年后因整体项目未竣工而无法结算。有的单位需要套用工程项目的结算形式，生搬硬套各类结算资料，由考古专业人员反复填报，甚至需要工程监理单位签字。有的财政投资项目，结算时需要进行财政评审，财评单位往往会要求对项目经费进行核减，而考古单位又无权对非税收入进行核减。这些问题不仅需要考古人员花费大量时间和精力用于非专业领域的结算等行政工作，更严重的是可能导致建设单位未履行缴纳义务，造成了考古单位作为执收单位未按相关规定履行职责的严重后果。
可喜的是，2020年8月，广州市人大常委会对《保护规定》进行了修订，今后属于出让国有建设用地使用权的项目，所需考古经费按财政分级的原则，分别在市文物保护专项资金中安排，或者由区财政承担。属于划拨国有建设用地使用权的项目，所需考古经费由市财政承担;《保护规定》生效前已出让未建设的项目，所需考古经费也由市财政承担。这一改变体现了广州政府保护文物的主体责任，进一步优化了营商环境，把考古专业人员从繁复的合同谈判和工程结算中解放出来，也杜绝了人情关系，减少了廉政风险，提高了文物部门的社会形象。
1.5 建立考古协作机制，加强协作管理
实施考古前置后，大量的考古任务接踵而来，工作人员不足的问题尤为凸显，一位工作人员同时负责多个项目的情况已成为常态。面对繁重的工作任务，我们逐步建立了考古协作机制。自2014年起，我们通过公开招标形式选择专业公司为考古调查、勘探和发掘工作提供协作服务。2014年，我们选择了两家有考古勘探资质的单位提供考古勘探协作服务;2015年，又选择一家单位提供考古发掘劳务服务;2016年年底，我们选择三家单位提供考古勘探协作和考古发掘劳务服务;2018年，将考古发掘技术纳入协作范围;2020年，又将考古调查纳入协作范围。协作机制的建立，有效地解决了技术力量不足的问题，同时减少了直接管理劳务人员的压力和风险。但是，必须要注意的是考古工作有较强的专业性和地域性，外省、市的技术人员到达本地后，必须要经过再学习才能达到工作要求，而且企业逐利的本质，使商业公司必然会高度重视成本和支出，所以一直以来，我们要求协作单位提供的只是劳务和技术上的协助，而不是项目的外包。在整个工作过程中，我们的工作人员要牢牢把握主动权和主导权，把控项目进度，规范技术要求，确保协作质量，甚至全程跟进项目的开展，为此，我们制定了一系列的协作工作管理办法、验收办法、检查办法和资料归档要求，建立了评分机制、退出机制和重要项目的每日汇报机制。 2 广州基建考古工作中存在的问题与困难
尽管广州在抢救和保护古代文化遗存上的力度不断加强，但是问题依然突出，主要表现在以下三个方面。
2.1 考古经费的支出难以准确预估
目前，广州考古经费支出已纳入部门预算，一般每年6月左右要编制下一年的预算，经过有关部门审核并通过人大审议后，于下一年年初下拨。经费在使用过程中，在6月、9月、11月可以进行调减，而进行调增时则需要财政部门批准，一般一年可能有一次调增的机会。在当前审计制度愈加完善、问责机制愈加严格的情况下，这就要求考古经费预算编制要尽量准确，申请的经费太多，又没有及时调减，资金执行率不达标，会严重影响单位的绩效考核;若申请的经费过少，则又无法开展基建考古工作，也会阻碍土地出让和市政项目的建设。但考古项目的立项和支出则有很大的不可预见性和不确定性，项目的立项取决于国土部门和建设部门的出让和建设计划，而项目的支出则取决于已经立项的项目是否具備考古工作的条件。在实际工作中，一些区县往往会临时增加一批项目，并要求尽快完成考古工作，而已经立项的项目则会因为拆迁、补偿等问题迟迟无法开展工作，进而影响经费支出。
2.2 基建考古任务繁重，资料整理和研究滞后
当前在国家经济发展大局下，基建考古任务更加繁重。考古工作人员不得不把主要时间和精力放在考古现场，无暇顾及发掘后的资料整理和开展有学术目的主动性考古工作。只发掘不整理、重视现场、轻视研究等现象，不仅不利于田野技术的提升，更重要的是不利于文化遗产的保护，甚至可以说是对文化遗产的破坏。
2.3 考古成果呈现碎片化特征，缺乏系统性和课题意识
近年来，广州的考古工作绝大部分是基建考古，这种被动的工作形式导致考古发现的遗存呈碎片化特征。而且同一区域、同一文化面貌的不同项目，可能是由不同的工作人员负责，相应的考古资料也由不同的人员进行整理。考古资料和研究人员的分散，较大程度地影响了对广州地区的考古研究和探索工作。
3 解决当前基建考古工作问题的思考与对策
笔者认为，在城市发展过程中，必须要正确处理城市建设和考古工作的关系，针对当前基建考古工作中存在的问题，可以采取以下对策。
3.1 继续加强政府各职能部门的联动
文物保护法律法规的落实不能单靠文物部门，还需要国土、规划、建设等各部门的通力协作，一方面在项目开展前，需要各职能部门继续严把审批关;另一方面，国土、建设等部门应当摸清家底，做好下一年的土地出让计划与大型项目建设计划，掌握各项目的具体情况，定期与文物部门沟通，以便文物部门尽可能准确地编制和及时调整考古经费预算。
3.2 加强对协作单位的管理
在基建考古任务繁重、人员编制不可能大规模增加的情况下，要改变考古专业人员在各工地间疲于奔命的局面，较为可行的办法就是对协作单位提高要求，加强对协作单位的管理，用科技的手段督导项目的运行，考古单位与协作公司共同寻找利益的平衡点，从而形成良性的循环，把考古专业人员从部分简单的基建项目中解脱出来，有更多的时间和精力从事资料整理和研究工作。此外，对考古资料整理，也可以通过招标的形式寻找有能力的公司，提供绘图、拍照、修复、拓片等技术服务，以便及时向社会公布考古发现和研究的成果。
3.3 带着课题意识开展基建考古工作
一方面，考古专业人员要练好内功，自己有明确的研究方向，了解国内本研究领域的最新进展和研究方法，对本地区该领域内的问题和成果有基本的认识，这样才能够抓住机遇，取得成绩;另一方面，考古单位也要转变思想，不再机械地配合建设施工，应该根据本地情况设立研究课题，并将课题贯穿考古工作的始终，将配合基建发掘视为解决学术课题的机会，根据工作人员的研究方向培养和安排工作任务。
4 结语
总之，基建考古是我国文物事业的重要组成部分，与经济社会发展具有密不可分的联系。经过近70年的探索和实践，特别是自党的十八大以来，广州考古人在考古前置、地下文物埋藏区、区域评估、分级制定考古面积、免于收费、考古项目协作等方面不断地规范、创新，使广州基建考古工作从无序走向和谐发展，对其他地方而言，也有着重要的借鉴和启发意义。
关键词：基建考古;广州模式;考古前置;考古经费
基建考古是配合城市基本建设和国有土地出让而开展的配合性或抢救性的考古调查、勘探和发掘工作。随着改革开放的不断深入，经济建设的步伐逐渐加快，特别是近年来三旧改造、新城扩容、开发区建设如火如荼，不管是过去、现在还是未来的一段时间内，基建考古一直都是我国考古工作的主要内容。
自党的十八大以来，党和国家对考古工作十分重视，考古被提到了前所未有的高度。2015年以来，国家文物局出台了多个基建考古工作程序和规范要求，特别是2020年9月28日，习近平总书记在主持中央政治局第二十三次集体学习时，提出要“努力建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学”，使中国考古学迎来了黄金时期。在这一背景下，笔者以广州为例，结合近些年的工作实践，剖析工作中的经验得失，希望能够对推进基建考古管理制度改革、实现城市建设和文物保护统一协调发展有所裨益，不当之处，敬请指教。
1 广州基建考古工作的实践与探索
广州是全国首批24座历史文化名城之一，文化遗产资源丰富。同时，作为国家中心城市和综合性门户城市，广州的城市建设也随着发展的提速而日新月异。近十年来，广州考古工作者在基建考古管理等领域不断探索和创新，虽然遇到了不少困难，但总体效果明显，取得了可喜成果，特别是“十三五”期间，我们完成了1400多宗基建考古项目，发现、抢救和保护了一大批地下文物资源。
1.1 率先通过地方立法实行“考古前置”制度
自2018年中共中央办公厅、国务院办公厅提出“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”的改革意见后，“考古前置”成为业内热议的话题。其实早在2013年，广州就已经把考古前置纳入地方性法规中。2013年5月1日，《广州市文物保护规定》（以下简称《保护规定》）正式实施，其中创造性地将考古调查、勘探作为国有建设用地出让、划拨的前置条件，明确“属于出让国有建设用地使用權的，在出让该地块前，应当进行考古调查、勘探，所需经费在文物保护专项资金中安排;属于划拨国有建设用地使用权的，应当在工程项目建议书或者可行性研究阶段进行考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担;本规定生效之前已经取得土地使用权，但尚未进行考古调查、勘探的，建设单位应当依法申请考古调查、勘探，所需经费由建设单位承担”，特别强调未经考古调查、勘探的用地，不得出让、划拨或开工建设。
同时，也对大型建设工程进行定义，广州市越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区5区1万平方米以上，郊区黄埔、花都、番禺、南沙、增城、从化6区3万平方米以上，新建或扩建的线形工程均为大型建设工程。此外，还要求市、区、县级市人民政府设立文物保护专项资金，用于本级国有建设用地出让前的考古工作等用途。为进一步明确考古前置的要求和程序，2015年3月，经广州市人民政府批准，广州市文物部门发布了《广州市国有建设用地供应前考古调查勘探程序暂行规定》，并于2018年进行修订，明确了考古工作的实施步骤、申请要求、工作时间等事项，推动了考古前置工作的顺利开展。
在《保护规定》实施以前，大多数建设工程在办理报批时未被要求依法在建设施工前开展考古工作，除一些由政府主导的大型市政建设工程外，绝大多数建设工程都只能依靠考古工作者在巡查中发现，之后再与建设单位联系、谈判，取得建设单位的理解和配合后，开展抢救性考古工作，甚至还出现了拒绝考古人员进场，或公然损毁古代文化遗存的恶性事件。可以说自《保护规定》施行以来，在国土、规划等部门的配合下，广州的考古工作迈入了新的台阶，杜绝了未经考古擅自施工建设的违法现象，有效保护了地下文物，缓解了经济建设与考古之间的矛盾。
1.2 多部门联动，划定“地下文物埋藏区”，推进“区域评估”机制
建立地下文物埋藏区是保护未定级地下文物的具体措施。①1997年，广州考古工作者在古城区及近郊划出23片地下文物埋藏区，但相关资料一直未公布，仅作城建时内部控制。2013年《保护规定》的施行，为划定埋藏区工作提供了政策支持，并明确规定了什么是地下文物埋藏区、由谁划定、谁公布等关键问题。2014年，广州市人民政府公布了广州市第一批共16片地下文物埋藏区，其范围基本上是以现在的越秀区为中心，向外辐射，主要涵盖越秀区、荔湾区、海珠区3区全部和天河区、白云区两区各一部分，涉及面积约200平方千米。各埋藏区范围的划定主要参考本区域历史沿革、地貌特征，以及过往在本区域开展的考古调查、勘探和发掘工作情况。按照规定，凡在地下文物埋藏区内的工程建设，市规划部门、国土部门在审批前都要求建设单位征求文物部门的意见。从目前的实施效果来看，地下文物埋藏区的划定作为一种预防性策略，不仅有利于文物保护，更有利于建设单位减少企业成本，减轻企业负担。
2018年，为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，由广州市国土规划委联合广州市发展改革委员会、广州市环保局、广州市水务局、广州市文广新局、广州市地震局六部门联合制订了广州市区域评估工作的实施细则，把文物考古调查等工作纳入评估事项，由园区管委会直接向考古发掘单位申请开展文物考古调查评估，评估结果由园区建设主体共享，并上传“多规合一”平台，进一步简化工作程序，提高审批效率。
1.3 因地制宜，建立考古面积分级制度
考古工作面积决定了考古经费和工作时间，而经费和时间又是考古机构和建设单位最大的矛盾冲突点。目前国内大部分地区均按项目红线面积来计算考古勘探面积，而广州则较早地实施了分级制度。按照《中华人民共和国文物保护法》的要求，在进行大型基本建设工程前，考古发掘单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方需要进行考古调查、勘探。 经过几代考古人的接续奋斗，我们对广州地区“有可能埋藏文物的地方”有了深刻的认识：首先，广州各区县的文物埋藏分布极不均衡;其次，古代文化遗存多分布在丘陵岗地。具体来说，在广州的11个区县中，以越秀区为中心的广州古城及近郊文物埋藏最为集中，在白云区中部和东北部、天河区北部、黄埔区中部和北部、番禺区北部和中西部、南沙区北部和增城区内的丘陵山地地带，以及从化流溪河流域两岸的河谷、台地及盆地边缘地带，也都发现了较为丰富的文化遗存，而其他区域则较少有文物发现。
在实际工作中，分级制度的基础是详尽的考古调查，考古调查是决定考古项目后续工作开展最为关键的一步，我们采用实地踏查和查阅文献相结合的办法，并通过试来划定下一步勘探工作的范围。在近些年的考古工作中，凡在考古调查工作中未发现文物的项目，在考古勘探工作中也未发现文化遗存。少数项目在考古调查中发现文物，但在勘探中并未发现文化层堆积及遗迹现象，但绝无调查未发现文物，却在勘探时发现古代文化遗存的情况发生。
故此，在考古调查阶段，我们按照项目红线面积进行100%踏查。在考古勘探阶段，则分为4级：位于地下文物埋藏区的项目，原则上100%勘探;在埋藏区以外的项目，以丘陵岗地为主的，如果调查发现文物，则按照项目红线面积的30%来安排勘探工作，如果调查未发现文物，则按照红线面积的10%进行勘探，以确定调查成果;在埋藏区以外，以平地为主的项目，如果调查发现文物，按照项目红线面积的10%进行勘探，如果調查未发现文物，则无须再进行勘探工作;在发掘阶段，采用布设探方的方法，按照古代文化遗存的分布范围进行发掘，因各种原因无法布设探方的（主要指墓葬群），则以墓口面积进行发掘。这样既可以节省考古工作时间，也不会造成资金的浪费，还能有助于专业技术人员把更多的时间和精力投入到更加重要的项目中，可谓一举三得。
1.4 明确考古收费性质，逐步实现考古经费全部由财政承担
广州实行考古前置后，土地出让项目的考古经费分别由市、区两级财政承担，但对于划拨项目、已出让未建设项目的考古经费仍由建设单位承担。故此，长期以来，考古经费的收缴一直是考古专业人员最大的困扰。一方面对考古单位而言，考古收费的性质和政策不断变化。广州在20世纪90年代，就已经实行了考古经费收支两条线的财务制度。在1996年以前，考古收费属于行政事业性收费。1997年，根据国家部委相关规定，取消了考古行政事业收费，将文物勘探发掘收入纳入事业单位收入中，即由考古单位将收取的考古经费上缴财政指定专户，财政按照年度预算批复下拨考古调查勘探发掘经费，考古单位将收到的考古调查勘探发掘经费纳入预算外资金，作为日常考古项目的开支。
自2012年起，政策又有所变化，考古单位要通过广州市非税系统开具非税缴款通知书，由建设单位将考古经费直接上缴到财政专户，考古经费支出由广州市财政按照年度预算批复下拨，再按照年度考古工作量申请调整。到2016年，广州市财政部门将考古调查勘探发掘经费纳入预算内资金管理，取消考古经费专户，实行统一管理①，即考古单位与建设单位签订工作合同，按照合同约定的分期支付形式开具非税缴款通知书，建设单位通过代收银行分期将考古经费上缴国库。考古单位所需考古工作经费则纳入广州市文物部门年度预算，由广州市财政部门统筹安排。
另一方面，对于建设单位来说，将考古经费列入建设工程预算后，一般都将考古项目纳入工程项目管理，在工作开始之前，对于超出一定金额的项目，要求考古单位要参加建设单位组织的招标工作，而公益一类事业单位不能参与承接政府购买服务，不具备投标资格，这就使一些大型建设项目的考古工作无法如期开展，严重影响了项目的建设进度，这一问题直到2018年广州市政府明确“建设单位可直接委托广州市文物考古研究院开展考古调查、勘探工作”后才得以缓解。在项目结算阶段，有的单位将考古工作视为整个建设工程的一部分，需要等到工程整体竣工后再进行结算，个别地铁、机场等大型项目甚至在考古工作完成8年后因整体项目未竣工而无法结算。有的单位需要套用工程项目的结算形式，生搬硬套各类结算资料，由考古专业人员反复填报，甚至需要工程监理单位签字。有的财政投资项目，结算时需要进行财政评审，财评单位往往会要求对项目经费进行核减，而考古单位又无权对非税收入进行核减。这些问题不仅需要考古人员花费大量时间和精力用于非专业领域的结算等行政工作，更严重的是可能导致建设单位未履行缴纳义务，造成了考古单位作为执收单位未按相关规定履行职责的严重后果。
可喜的是，2020年8月，广州市人大常委会对《保护规定》进行了修订，今后属于出让国有建设用地使用权的项目，所需考古经费按财政分级的原则，分别在市文物保护专项资金中安排，或者由区财政承担。属于划拨国有建设用地使用权的项目，所需考古经费由市财政承担;《保护规定》生效前已出让未建设的项目，所需考古经费也由市财政承担。这一改变体现了广州政府保护文物的主体责任，进一步优化了营商环境，把考古专业人员从繁复的合同谈判和工程结算中解放出来，也杜绝了人情关系，减少了廉政风险，提高了文物部门的社会形象。
1.5 建立考古协作机制，加强协作管理
实施考古前置后，大量的考古任务接踵而来，工作人员不足的问题尤为凸显，一位工作人员同时负责多个项目的情况已成为常态。面对繁重的工作任务，我们逐步建立了考古协作机制。自2014年起，我们通过公开招标形式选择专业公司为考古调查、勘探和发掘工作提供协作服务。2014年，我们选择了两家有考古勘探资质的单位提供考古勘探协作服务;2015年，又选择一家单位提供考古发掘劳务服务;2016年年底，我们选择三家单位提供考古勘探协作和考古发掘劳务服务;2018年，将考古发掘技术纳入协作范围;2020年，又将考古调查纳入协作范围。协作机制的建立，有效地解决了技术力量不足的问题，同时减少了直接管理劳务人员的压力和风险。但是，必须要注意的是考古工作有较强的专业性和地域性，外省、市的技术人员到达本地后，必须要经过再学习才能达到工作要求，而且企业逐利的本质，使商业公司必然会高度重视成本和支出，所以一直以来，我们要求协作单位提供的只是劳务和技术上的协助，而不是项目的外包。在整个工作过程中，我们的工作人员要牢牢把握主动权和主导权，把控项目进度，规范技术要求，确保协作质量，甚至全程跟进项目的开展，为此，我们制定了一系列的协作工作管理办法、验收办法、检查办法和资料归档要求，建立了评分机制、退出机制和重要项目的每日汇报机制。 2 广州基建考古工作中存在的问题与困难
尽管广州在抢救和保护古代文化遗存上的力度不断加强，但是问题依然突出，主要表现在以下三个方面。
2.1 考古经费的支出难以准确预估
目前，广州考古经费支出已纳入部门预算，一般每年6月左右要编制下一年的预算，经过有关部门审核并通过人大审议后，于下一年年初下拨。经费在使用过程中，在6月、9月、11月可以进行调减，而进行调增时则需要财政部门批准，一般一年可能有一次调增的机会。在当前审计制度愈加完善、问责机制愈加严格的情况下，这就要求考古经费预算编制要尽量准确，申请的经费太多，又没有及时调减，资金执行率不达标，会严重影响单位的绩效考核;若申请的经费过少，则又无法开展基建考古工作，也会阻碍土地出让和市政项目的建设。但考古项目的立项和支出则有很大的不可预见性和不确定性，项目的立项取决于国土部门和建设部门的出让和建设计划，而项目的支出则取决于已经立项的项目是否具備考古工作的条件。在实际工作中，一些区县往往会临时增加一批项目，并要求尽快完成考古工作，而已经立项的项目则会因为拆迁、补偿等问题迟迟无法开展工作，进而影响经费支出。
2.2 基建考古任务繁重，资料整理和研究滞后
当前在国家经济发展大局下，基建考古任务更加繁重。考古工作人员不得不把主要时间和精力放在考古现场，无暇顾及发掘后的资料整理和开展有学术目的主动性考古工作。只发掘不整理、重视现场、轻视研究等现象，不仅不利于田野技术的提升，更重要的是不利于文化遗产的保护，甚至可以说是对文化遗产的破坏。
2.3 考古成果呈现碎片化特征，缺乏系统性和课题意识
近年来，广州的考古工作绝大部分是基建考古，这种被动的工作形式导致考古发现的遗存呈碎片化特征。而且同一区域、同一文化面貌的不同项目，可能是由不同的工作人员负责，相应的考古资料也由不同的人员进行整理。考古资料和研究人员的分散，较大程度地影响了对广州地区的考古研究和探索工作。
3 解决当前基建考古工作问题的思考与对策
笔者认为，在城市发展过程中，必须要正确处理城市建设和考古工作的关系，针对当前基建考古工作中存在的问题，可以采取以下对策。
3.1 继续加强政府各职能部门的联动
文物保护法律法规的落实不能单靠文物部门，还需要国土、规划、建设等各部门的通力协作，一方面在项目开展前，需要各职能部门继续严把审批关;另一方面，国土、建设等部门应当摸清家底，做好下一年的土地出让计划与大型项目建设计划，掌握各项目的具体情况，定期与文物部门沟通，以便文物部门尽可能准确地编制和及时调整考古经费预算。
3.2 加强对协作单位的管理
在基建考古任务繁重、人员编制不可能大规模增加的情况下，要改变考古专业人员在各工地间疲于奔命的局面，较为可行的办法就是对协作单位提高要求，加强对协作单位的管理，用科技的手段督导项目的运行，考古单位与协作公司共同寻找利益的平衡点，从而形成良性的循环，把考古专业人员从部分简单的基建项目中解脱出来，有更多的时间和精力从事资料整理和研究工作。此外，对考古资料整理，也可以通过招标的形式寻找有能力的公司，提供绘图、拍照、修复、拓片等技术服务，以便及时向社会公布考古发现和研究的成果。
3.3 带着课题意识开展基建考古工作
一方面，考古专业人员要练好内功，自己有明确的研究方向，了解国内本研究领域的最新进展和研究方法，对本地区该领域内的问题和成果有基本的认识，这样才能够抓住机遇，取得成绩;另一方面，考古单位也要转变思想，不再机械地配合建设施工，应该根据本地情况设立研究课题，并将课题贯穿考古工作的始终，将配合基建发掘视为解决学术课题的机会，根据工作人员的研究方向培养和安排工作任务。
4 结语
总之，基建考古是我国文物事业的重要组成部分，与经济社会发展具有密不可分的联系。经过近70年的探索和实践，特别是自党的十八大以来，广州考古人在考古前置、地下文物埋藏区、区域评估、分级制定考古面积、免于收费、考古项目协作等方面不断地规范、创新，使广州基建考古工作从无序走向和谐发展，对其他地方而言，也有着重要的借鉴和启发意义。