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【摘 要】本文从广东省土地整治实施的制度体系的制度健全性、管理统一规范性、投资主体单一性、管理信息化以及观念等方面，对广东省1997-2010年间土地整治工作中农用地和建设用地整治、废弃土地复垦等方面实施的管理机制所存在的问题进行了深入剖析论述。以期待其为未来全省土地整治工作更加完善和科学而提供重要参考。
【关键词】广东省；土地整治；实施；问题
广东省从1997年正式开始对土地进行整治，其通过一系列行政、经济、工程、技术、法律等手段，对省内开发整理区的田、水、路、林、村等进行了综合整治。这项工作通过调整农地结构和复垦废弃土地增加了有效的耕地面积和土地的利用率[1]。由于当前全省及各市县“十二五”期間土地整治规划编制工作的进行，调查全省以往土地整治工作的实施所存在的问题尤为重要，将对本次乃至今后的土地整治规划编制起到极为重要的指导意义。本文详细调查了1997至2010年间广东省土地整治工作的实施中所存在的问题，并对其进行了全面的剖析，以期为全省未来土地整治工作顺利进行提供更详实的科学参考。
在“十二五”期间之前，广东省土地整治工作取得显著成效，但同时也出现了一些新情况和新问题，值得我们在新一轮土地整治过程中加以足够的重视。其中日益突出的问题矛盾主要表现在以下几个方面：
1.相关制度有待健全，思想观念有待更新和提高
土地开发整理成为贯彻土地用途管制制度和耕地总量动态平衡政策的最重要、最直接、最有效的途径和手段，得到了国家的高度重视和广大农民的欢迎。近年来，广东省出台了土地整治工作的一系列的规范性文件，建立了较为完善的管理制度体系，但是部分行业文件对相关部门缺乏约束，而县区对国家和省市有关政策的配套措施和具体方案研究不够。随着当前经济社会发展形势对土地整治工作不断提出新要求，国家、省、市县等各层面均迫切需要对土地整治项目筹资、农村土地流转、新农村建设、城乡建设用地指标折抵、挂钩和置换等新情况、新问题开展研究并及时出台配套政策和具体方案。同时，在土地整治项目实施过程中，由于对土地整治的认识较浅，缺乏工作经验，少数地方存在重申报而轻实施，重增加耕地的数量而轻质量管理，重项目资金的争取、而轻项目监管的倾向，这些问题的出现在很大程度上影响了土地整治工作的整体效果，制约了整治工作上台阶、上档次。
2.项目管理分散，各部门缺乏协调，监督机制有待进一步规范
目前，广东省的土地整治工作涉及面广，需要国土、农业、财政、水利、林业、建设、交通、发改委、扶贫开发、宣传和监察等多个部门和单位紧密合作、发挥其各部门的优势，齐抓共管，才能事半功倍。但是，目前各部门管理过程中缺乏协调，对项目管理标准也未进行统一的要求，因此，个别项目的衔接难度很大。同时，由于过去缺乏统一的土地整治工程质量评定标准和验收规程，各地区都是按照自定模式进行土地开发整理工作，因此部分项目已出现管理不规范、施工时偷工减料、擅自降低工程设计标准等一系列问题，严重影响了项目实施效益。
3.投资主体单一，影响土地开发整理效果
由于土地开发整理工程量大、持续时间长，加上项目区往往地形复杂、植被破坏而导致地质灾害频繁发生，投资回收期长，土地开发整理往往存在投资风险大，资金的筹集难度大[2]。但迄今为止，在土地开发整理项目资金来源中，国家和省级新增建设用地有偿使用费和土地出让金是土地开发整理项目农业开发部分和耕地开垦费投入的主体，总体资金量十分有限；再加上其他资金筹集渠道尚未及时开通，因此，导致土地开发整理所需资金严重不足，从而直接影响项目实施的效果。投资、审批等变化较频繁，直接影响规划的设计和项目的实施进度以及效果。同时，外来资金投入欠缺，造成国家花大力气整理好的土地未得到充分利用，造成巨大浪费。另外，由于受到项目预算的限制，目前的项目经费主要用于耕地基本设施的建设，如：道路及排灌系统等，相对而言，地力建设及提升方面的经费不足，这一客观条件的限制使得开发整理后耕地地力的提升无法实现，甚至由于地力低下而使农户不愿意耕种，使新增耕地丢荒。
4.项目行业管理有待规范
（1）项目前期调查力度缺乏，统筹兼顾经济、社会和生态的综合效益还有待加强。1997至2010年土地整治项目前期调研时间普遍较短，对项目区所在地的实际情况了解不充分，如开发整理区域的小气候环境、土壤、水文环境和植被种植状况，周边交通道路、灌溉水源、排灌设施的衔接状况等考虑不足；对项目区自然情况、生产生活条件、农业发展需要、生态环境变化等相关因素未进行深入的调查，特别是生态效益评价体系分析有待加强。因此，项目选址及规划工作过程中缺乏统筹计划安排，在一定程度上存在盲目和随意的现象，影响了土地开发整理经济、社会和生态等综合功能和效益的充分发挥。
（2）新增耕地重数量而轻质量，质量监督机制不够完善。由于广东省一些建设占用耕地集中在城镇周边较肥沃的耕地上，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，而所选择的新增耕地地段则处于未利用土地（主要为荒山、荒坡、荒草地等），这些地区受立地条件，如坡度、土壤质地、灌溉水源等自然资源条件的严重限制，新增耕地质量明显低于被占用耕地质量，不能实现真正意义上的“耕地占补平衡”，使耕地占补平衡中需要实现的“数量相等，质量不降低”的基本目标大打折扣。
（3）后期管护有待加强。补充耕地的质量维护乃至提升是一个长期的过程，需要多部门的协作加强工程后期管护，和农民的精心耕作培肥。但是由于当前工程实施后期管护责任不明确，资金无法落实等问题，再加上农业比较收益低下，当地农民不愿意继续耕种，因此部分现有优质耕地和新开垦出来的耕地均有抛荒现象。
5.土地整治强度管理区域差距明显，空间结构不合理 广东省土地开发利用整体分配实施不协调、区域差异十分明显。珠三角平原区经济发达土地资源过度消耗，而东、西两翼和粤西北山区的土地未能得到充分开发利用。然而，由于土地开发造成的空间发展失衡凸显了全省城乡统筹发展的尖锐矛盾。以 1996 年每平方公里土地国内生产总值计算，沿海平原地區平均为 569.0 万元， 粤北山区仅 106.4 万元，珠江三角洲经济区 1090.7 万元， 粤东沿海地区和粤西沿海地区分别为 403.2 万元和 213.1 万元。最高和最低比值在 10 倍以上，山区单位面积土地国内生产总值更低。因此，只有在全省进行全面的土地整治，才是充分发挥各区域的资金和后备土地资源潜力优势，进行优势互补、长期合作、统筹发展的必要手段。
6.建设用地供需管理矛盾突出
广东省建设用地供需管理矛盾突出。据1996年调查数据显示，我省建设用地（包括居民点、工矿、交通及水利水工用地等）为143.82万公顷，占全省土地总面积的8.00%。1996-2005年建设用地管理中年均增量为3.22万公顷。但是，依照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》要求，广东省年均建设用地增量限制为1.94万公顷。因此，与历史用地情况相比，本阶段管理建设用地增量规模明显存在较大缺口。由于后备土地资源有限，广东省可开垦的耕地后备资源仅5.33万公顷，远低于规划期内需补充耕地13万公顷。面对如此尖锐的人地矛盾，科学管理建设用地供需，提高节约集约水平，引导农业结构调整向不减少耕地的方向发展，有效的进行农用地土地整治，成为实现耕地保有量目标和我省耕地“占补平衡”的重要途径。
7.信息化管理尚有欠缺
随着土地整治工作的深入，项目原始及各年度统计信息数据越来越多。但近年来，这些庞大的数据均比较零散的分布在各部门各项目自己的资料中，没有进行统一的录入。因此在整治工作进行实际调查时，工作人员花费了大量的时间和精力查阅资料和核对数据，严重影响了工作进度。全省土地整治情况“一张图”的模式还需要花大力气对其补充、完善和管理，尤其是对以往进行的土地整治项目统一信息化时，其相关的信息准确性任需要进一步的核实，使全省土地整治情况能够真正的归入“一张图”管理，使其更加规范和科学化。
【参考文献】
[1]苏少青，林碧珊.广东土地开发整理的实践与思考[J].广东农业科学，2011，8：205-207.
[2]梁友强，汤建东，张满红，等.关于提高广东耕地质量的思考[J].广东农业科学，2009（3）：69-72.
【关键词】广东省；土地整治；实施；问题
广东省从1997年正式开始对土地进行整治，其通过一系列行政、经济、工程、技术、法律等手段，对省内开发整理区的田、水、路、林、村等进行了综合整治。这项工作通过调整农地结构和复垦废弃土地增加了有效的耕地面积和土地的利用率[1]。由于当前全省及各市县“十二五”期間土地整治规划编制工作的进行，调查全省以往土地整治工作的实施所存在的问题尤为重要，将对本次乃至今后的土地整治规划编制起到极为重要的指导意义。本文详细调查了1997至2010年间广东省土地整治工作的实施中所存在的问题，并对其进行了全面的剖析，以期为全省未来土地整治工作顺利进行提供更详实的科学参考。
在“十二五”期间之前，广东省土地整治工作取得显著成效，但同时也出现了一些新情况和新问题，值得我们在新一轮土地整治过程中加以足够的重视。其中日益突出的问题矛盾主要表现在以下几个方面：
1.相关制度有待健全，思想观念有待更新和提高
土地开发整理成为贯彻土地用途管制制度和耕地总量动态平衡政策的最重要、最直接、最有效的途径和手段，得到了国家的高度重视和广大农民的欢迎。近年来，广东省出台了土地整治工作的一系列的规范性文件，建立了较为完善的管理制度体系，但是部分行业文件对相关部门缺乏约束，而县区对国家和省市有关政策的配套措施和具体方案研究不够。随着当前经济社会发展形势对土地整治工作不断提出新要求，国家、省、市县等各层面均迫切需要对土地整治项目筹资、农村土地流转、新农村建设、城乡建设用地指标折抵、挂钩和置换等新情况、新问题开展研究并及时出台配套政策和具体方案。同时，在土地整治项目实施过程中，由于对土地整治的认识较浅，缺乏工作经验，少数地方存在重申报而轻实施，重增加耕地的数量而轻质量管理，重项目资金的争取、而轻项目监管的倾向，这些问题的出现在很大程度上影响了土地整治工作的整体效果，制约了整治工作上台阶、上档次。
2.项目管理分散，各部门缺乏协调，监督机制有待进一步规范
目前，广东省的土地整治工作涉及面广，需要国土、农业、财政、水利、林业、建设、交通、发改委、扶贫开发、宣传和监察等多个部门和单位紧密合作、发挥其各部门的优势，齐抓共管，才能事半功倍。但是，目前各部门管理过程中缺乏协调，对项目管理标准也未进行统一的要求，因此，个别项目的衔接难度很大。同时，由于过去缺乏统一的土地整治工程质量评定标准和验收规程，各地区都是按照自定模式进行土地开发整理工作，因此部分项目已出现管理不规范、施工时偷工减料、擅自降低工程设计标准等一系列问题，严重影响了项目实施效益。
3.投资主体单一，影响土地开发整理效果
由于土地开发整理工程量大、持续时间长，加上项目区往往地形复杂、植被破坏而导致地质灾害频繁发生，投资回收期长，土地开发整理往往存在投资风险大，资金的筹集难度大[2]。但迄今为止，在土地开发整理项目资金来源中，国家和省级新增建设用地有偿使用费和土地出让金是土地开发整理项目农业开发部分和耕地开垦费投入的主体，总体资金量十分有限；再加上其他资金筹集渠道尚未及时开通，因此，导致土地开发整理所需资金严重不足，从而直接影响项目实施的效果。投资、审批等变化较频繁，直接影响规划的设计和项目的实施进度以及效果。同时，外来资金投入欠缺，造成国家花大力气整理好的土地未得到充分利用，造成巨大浪费。另外，由于受到项目预算的限制，目前的项目经费主要用于耕地基本设施的建设，如：道路及排灌系统等，相对而言，地力建设及提升方面的经费不足，这一客观条件的限制使得开发整理后耕地地力的提升无法实现，甚至由于地力低下而使农户不愿意耕种，使新增耕地丢荒。
4.项目行业管理有待规范
（1）项目前期调查力度缺乏，统筹兼顾经济、社会和生态的综合效益还有待加强。1997至2010年土地整治项目前期调研时间普遍较短，对项目区所在地的实际情况了解不充分，如开发整理区域的小气候环境、土壤、水文环境和植被种植状况，周边交通道路、灌溉水源、排灌设施的衔接状况等考虑不足；对项目区自然情况、生产生活条件、农业发展需要、生态环境变化等相关因素未进行深入的调查，特别是生态效益评价体系分析有待加强。因此，项目选址及规划工作过程中缺乏统筹计划安排，在一定程度上存在盲目和随意的现象，影响了土地开发整理经济、社会和生态等综合功能和效益的充分发挥。
（2）新增耕地重数量而轻质量，质量监督机制不够完善。由于广东省一些建设占用耕地集中在城镇周边较肥沃的耕地上，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，而所选择的新增耕地地段则处于未利用土地（主要为荒山、荒坡、荒草地等），这些地区受立地条件，如坡度、土壤质地、灌溉水源等自然资源条件的严重限制，新增耕地质量明显低于被占用耕地质量，不能实现真正意义上的“耕地占补平衡”，使耕地占补平衡中需要实现的“数量相等，质量不降低”的基本目标大打折扣。
（3）后期管护有待加强。补充耕地的质量维护乃至提升是一个长期的过程，需要多部门的协作加强工程后期管护，和农民的精心耕作培肥。但是由于当前工程实施后期管护责任不明确，资金无法落实等问题，再加上农业比较收益低下，当地农民不愿意继续耕种，因此部分现有优质耕地和新开垦出来的耕地均有抛荒现象。
5.土地整治强度管理区域差距明显，空间结构不合理 广东省土地开发利用整体分配实施不协调、区域差异十分明显。珠三角平原区经济发达土地资源过度消耗，而东、西两翼和粤西北山区的土地未能得到充分开发利用。然而，由于土地开发造成的空间发展失衡凸显了全省城乡统筹发展的尖锐矛盾。以 1996 年每平方公里土地国内生产总值计算，沿海平原地區平均为 569.0 万元， 粤北山区仅 106.4 万元，珠江三角洲经济区 1090.7 万元， 粤东沿海地区和粤西沿海地区分别为 403.2 万元和 213.1 万元。最高和最低比值在 10 倍以上，山区单位面积土地国内生产总值更低。因此，只有在全省进行全面的土地整治，才是充分发挥各区域的资金和后备土地资源潜力优势，进行优势互补、长期合作、统筹发展的必要手段。
6.建设用地供需管理矛盾突出
广东省建设用地供需管理矛盾突出。据1996年调查数据显示，我省建设用地（包括居民点、工矿、交通及水利水工用地等）为143.82万公顷，占全省土地总面积的8.00%。1996-2005年建设用地管理中年均增量为3.22万公顷。但是，依照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》要求，广东省年均建设用地增量限制为1.94万公顷。因此，与历史用地情况相比，本阶段管理建设用地增量规模明显存在较大缺口。由于后备土地资源有限，广东省可开垦的耕地后备资源仅5.33万公顷，远低于规划期内需补充耕地13万公顷。面对如此尖锐的人地矛盾，科学管理建设用地供需，提高节约集约水平，引导农业结构调整向不减少耕地的方向发展，有效的进行农用地土地整治，成为实现耕地保有量目标和我省耕地“占补平衡”的重要途径。
7.信息化管理尚有欠缺
随着土地整治工作的深入，项目原始及各年度统计信息数据越来越多。但近年来，这些庞大的数据均比较零散的分布在各部门各项目自己的资料中，没有进行统一的录入。因此在整治工作进行实际调查时，工作人员花费了大量的时间和精力查阅资料和核对数据，严重影响了工作进度。全省土地整治情况“一张图”的模式还需要花大力气对其补充、完善和管理，尤其是对以往进行的土地整治项目统一信息化时，其相关的信息准确性任需要进一步的核实，使全省土地整治情况能够真正的归入“一张图”管理，使其更加规范和科学化。
【参考文献】
[1]苏少青，林碧珊.广东土地开发整理的实践与思考[J].广东农业科学，2011，8：205-207.
[2]梁友强，汤建东，张满红，等.关于提高广东耕地质量的思考[J].广东农业科学，2009（3）：69-72.