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摘 要：生态旅游在中国作为"舶来品"，其起初"引进"的本意应是在不破坏生态环境的前提下开展旅游业，促进国内的经济发展。但在实践中，生态旅游还是引发了一系列环境污染、历史景观价值破坏等问题。生态旅游在制度建设与法制管理上还存在诸多的不健全：立法不健全，广大群众有法不依，执法者执法不严等问题。为此必须加强国内的立法建设，建立生态旅游法律体系，保证我国生态旅游的可持续发展。
关键词：生态旅游；法律制度；环境教育；管理
一、生态旅游的概念
"生态旅游"概念最先是由墨西哥专家豪·谢贝罗斯拉斯科瑞（H. Ceballos Lascurain）在1983年首次提出来的，即指"（生态旅游）是指在未被开发的自然区域内进行的有责任的参观与旅行行为，为了享受、敬畏及学习自然（景物、野生植物与动物）及当地文化（历史与现今），这种行为应该在不干扰自然环境和当地文化以及为当地人口提供有益的社会和经济活动的情况下进行。"[1]全国科学技术名词审定委员会（China National Committee for Terms in Sciences and Technologies）对生态旅游的汉语定义是："以吸收自然和文化知识为取向，尽量减少对生态环境的不利影响，确保旅游资源的可持续利用，将生态环境保护与公众教育同促进地方经济社会发展有机结合的旅游活动。"[2]在2011年1月14日发布的《国家生态旅游示范区建设与运营规范（GB/T26362-2010）》将生态旅游定义为："以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐为准则，并依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，开展的生态体验、生态教育、生态认知并获得心身愉悦的旅游方式"。[3]
二、我国生态旅游立法及存在的问题
（一）我国生态旅游立法现状
宪法是我国的根本大法。宪法中一些关于环境保护的规定为生态旅游的立法活动提供了指导思想与立法依据。宪法第二十六条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害"。这为生态旅游立法奠定了指导思想，是旅游资源和旅游环境保护的根本原则。宪法第二十六条第二款："国家组织和鼓励植树造林，保护林木"；宪法第九条第二款规定："国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"；第二十二条第2款规定："国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。"
我国1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境法》）是关于我国环境保护的综合性法律。这部法律部分法条是针对旅游业环境保护的。《环境法》第十七条："各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名的确溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。"；十九条："开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境"；第二十三和第二十四条分别规定了城市规划与城乡建设应结合当地环境特点，尽最大可能控制环境破坏的程度。
我国生态旅游法律规定原则性过强、可操作性差，但大量的行政法规、规章、政策及地方政府制定的各类规范性文件某一程度上缓解了这些缺陷。如2006年我国颁布的《风景名胜区条例》，规定了风景名胜区建设的一系列问题，有关设立、规划、保护、利用和管理等，具体到申请时的相关材料内容、在景区内允许和禁止进行的活动、明确的处罚措施等。此外还有相关的《条例》、《暂行条例》等。
（二）我国生态旅游法律制度问题
截至目前，中国的生态旅游依据的是非专门性法律法规，是传统旅游中的相关规定。没有专门的一部生态旅游法律法规，导致生态旅游的管理与执行具有人为性与随意性.实施中更是经济利益至上。一些关于生态旅游的规范性文件，除上述提到的《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》外，大多是国家有关部门针对特定区域的生态旅游规划的批复而形成的规范性文件，比如《国家林业局关于辽宁白石砬子国家级自然保护区生态旅游总体规划的批复》，这类文件均不具有普遍性。此外，我国《森林法》、《草原法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等是根据资源类型分别进行的立法，因此关于生态旅游的法律也较为分散并且内容过于原则化、可操作性差。比如《自然保护区条例》第二十三条规定："管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。" 立法者在这意图各地人民政府因地制宜，将法条与实际情况相结合，实际上种种实际原因可能导致政府象征性的支出，补助无法真正解决实际问题，这样的自由裁量权还是使各部门处于无法可依的状态。
除了实体性法律法规，生态旅游也缺乏相应的程序性立法，程序法的缺失是导致实体法难以操作的重要原因，那么执法过程中出现诸多的问题也在所难免。比如一些生态景观遭到破坏只进行修复而未严格规定和执行惩处措施，这没法从根本上有效控制某些违法违纪行为。
由生态旅游含义可知，生态旅游的主要功能与目的是为了提高环境保护的意识。而这意识又与旅游者所掌握的生态知识相关联。因此生态旅游相关法律应该给予环境教育更多彰显。但现实中，大多生态旅游区仅仅履行法律的最根本的环境保护职责，比如对于环境卫生，只要求垃圾及时清扫、污水排放得当、不得毁坏文物等等。个人认为，环境教育仅仅停留在表面这样口号宣传的阶段，那么生态旅游也只能是停留在传统旅游阶段，这和其当初引进的初衷相违背。若将生态旅游的教育功能法律化，才能充分发挥它的功能。
如今的生态旅游相关文件也未对执法和监管人员的素质、培训和行为进行规定。有的只是泛泛的表示"落实培训制度、机构、人员及经费"。任何的政策都是下落到基层人员，由其执行的，他们的素质得不到保证，生态旅游恐难顺利进行。由于生态旅游是门新兴事物，因此在各级教育中，关于生态旅游的知识简直就是空白。若管理人员再不了解生态旅游，把握其发展规律，系统学习该方面知识技能，那么生态旅游这一构想只能是纸上谈兵。试想，一个连生态旅游的存在目的都不了解的管理人员，如何在别人违法的时候即使指出，或者是以身作则，率领其他工作人员。 三、完善我国生态旅游法律制度的建议
（一）完善生态旅游立法建设
由上可知，我国生态旅游相关立法杂且多，系统性、可操作性皆差。因此我国急切需要进行生态旅游上的专门立法，即生态旅游基本法，此法应树立正确的生态旅游环境保护立法指导思想，确立生态旅游环境保护的基本原则以及有关的基本制度。如今我国已制定了全国性的生态旅游发展规划指导性文件，即《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》，从长期上，这可以保障生态旅游健康和持续的发展。但只有用基本法将生态旅游错综复杂的多项法律法规及规章进行整合，才能为生态旅游的发展起到统领作用，同时也能将"生态旅游"这一概念更好的深入大众心里。
此外可以借鉴一些相对成熟国家的经验，例如澳大利亚，由于澳大利亚的地势环境与气候的优势以及对生态旅游深刻的理解与规范的操作，澳大利亚在生态旅游方面成就显著，《生态旅游经营者行为规范》与《生态旅游者规范》涉及环境保护、尊重当地文化、自然资源利用效率、废弃物的管理和导游解说等内容。
（二）加强中国生态环境教育法律制度
环境教育这个部分是生态旅游的特点，这也是区分传统旅游与生态旅游的基本因素之一。《中国环境保护21世纪议程》指出："中国环境教育尚未形成一套完整的管理制度。在条件成熟时应制定环境教育法和环境教育管理条例，使中国环境教育工作有章可循，有法可依。"在我国生态旅游标准体系构建时，我们也可以借鉴国外相关法律来完善我国生态旅游环境教育制度，比如2003年日本政府颁布的《增进环保热情及推进环境教育法》。
我国制定环境教育法的条件已经成熟，我国学术界对环境教育法的深入研究以及越来越新颖的环境概念的引入，使得环境教育法制化刻不容缓。环境教育法应包括环境教育的意义、原则、内容和目的等；环境教育的计划及培训工作；人才管理及经费问题；明确经费的管理与使用；经费的使用应当以环境教育为目的等等。个人认为首先要尽快制定《中华人民共和国环境教育法》。中国地域广阔，各民族各地区差异巨大，宜先制定国家的环境教育法，确定总方针总思想，起到统领的作用，然后各地区才能根据自己实际情况制定贯彻条例，以此推动我国环境教育法律制度的发展。
（三）健全生态旅游管理法律制度
建立合乎市场需求的管理法律制度也是必不可少的。我国国务院办公厅发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》中规定："风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。"学界多数认为景区经营管理权的转让是这规定的擦边球。而关于景区所有权、管理权与经营权这三权的分离问题，几年来学界争论不断。在1994年，湖南省张家界市武陵源区就以租赁经营方式，将宝峰湖转让给马来西亚保利（湖南）实业贸易有限公司经营60年，就首开我国景区经营权转让的先河。[4]
本人认为，景区所有权应与其他两权利应为分离的，否则政企不分的体制会导致生态旅游区无法顺利的经营下去。生态旅游区作为景区的一种，也是国有资产的组成部分，它能够带来利润，那么就应该按照商品经营的观点进行认识与对待。因此生态旅游管理法律制度中可以将生态旅游区所有权和经营管理权明确分离，经营者可以是管理者，经营者也可以将管理部分外包给合法正当有经验的管理者。
明确生态旅游专门的管理部门，还要有生态旅游管理的专门法律法规。比如生态旅游管理者的权利和义务、员工管理、游客规范、当地居民管理、生态旅游资源的保护等方方面面等。我国目前只有《国家生态旅游示范区建设与运营规范》对生态旅游管理方面有专门的规定，比如规定了管理者在实施物资采购时要采取环保政策，采购具有绿色认证、安全认证标识的产品，区内使用生物可降解化学清洁剂，宜采购大包装的耗用品，不采购过度包装的商品，不采购不可降解塑料袋和餐盒，不采购废弃物处理困难的物资等。但即便有了法律规制，大部分还是问题重重，比如《规范》中规定："实施物资采购的环保政策，从源头上进行控制，选择对有社会责任感的供商，优先利用可再生资源"。但是对于"对社会责任感的供商"这一概念的理解，无法统一，各经营管理者可能会以此为漏洞，无所不用其极选择对自己有利的供商来增加生态旅游带来的利润。因此本人认为，日后应该尽可能完善目前的管理法律，将一些模糊的语言，细节化、可度量化，用政策和法律填补现有规范的漏洞。
参考文献：
[1] Terms and definitions-Ecotourism. Ecotourism in Amercia. http：//www.ecotourisminamerica.com/tools/definitions/，2013-05-01.
[2]生态旅游.全国科学技术名词审定委员会. http：//www.cnctst.gov.cn/pages/homepage/result.jsp#，2013-05-01.
[3] 《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》.国家旅游局提出.国家旅游局规划发展与财务司、环保部生态司等起草.中国标准出版社.
[4]曹娴、易博文：《景区所有权与经营权分离，利耶？弊耶？》，人民网。http：//www.people.com.cn/h/2011/1021/c25408-2696385192.html，2013-04-20.
作者简介：杨栋（1989-），男，山东滨州人，上海交通大学凯原法学院2012级诉讼法学专业硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。
关键词：生态旅游；法律制度；环境教育；管理
一、生态旅游的概念
"生态旅游"概念最先是由墨西哥专家豪·谢贝罗斯拉斯科瑞（H. Ceballos Lascurain）在1983年首次提出来的，即指"（生态旅游）是指在未被开发的自然区域内进行的有责任的参观与旅行行为，为了享受、敬畏及学习自然（景物、野生植物与动物）及当地文化（历史与现今），这种行为应该在不干扰自然环境和当地文化以及为当地人口提供有益的社会和经济活动的情况下进行。"[1]全国科学技术名词审定委员会（China National Committee for Terms in Sciences and Technologies）对生态旅游的汉语定义是："以吸收自然和文化知识为取向，尽量减少对生态环境的不利影响，确保旅游资源的可持续利用，将生态环境保护与公众教育同促进地方经济社会发展有机结合的旅游活动。"[2]在2011年1月14日发布的《国家生态旅游示范区建设与运营规范（GB/T26362-2010）》将生态旅游定义为："以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐为准则，并依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，开展的生态体验、生态教育、生态认知并获得心身愉悦的旅游方式"。[3]
二、我国生态旅游立法及存在的问题
（一）我国生态旅游立法现状
宪法是我国的根本大法。宪法中一些关于环境保护的规定为生态旅游的立法活动提供了指导思想与立法依据。宪法第二十六条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害"。这为生态旅游立法奠定了指导思想，是旅游资源和旅游环境保护的根本原则。宪法第二十六条第二款："国家组织和鼓励植树造林，保护林木"；宪法第九条第二款规定："国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"；第二十二条第2款规定："国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。"
我国1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境法》）是关于我国环境保护的综合性法律。这部法律部分法条是针对旅游业环境保护的。《环境法》第十七条："各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名的确溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。"；十九条："开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境"；第二十三和第二十四条分别规定了城市规划与城乡建设应结合当地环境特点，尽最大可能控制环境破坏的程度。
我国生态旅游法律规定原则性过强、可操作性差，但大量的行政法规、规章、政策及地方政府制定的各类规范性文件某一程度上缓解了这些缺陷。如2006年我国颁布的《风景名胜区条例》，规定了风景名胜区建设的一系列问题，有关设立、规划、保护、利用和管理等，具体到申请时的相关材料内容、在景区内允许和禁止进行的活动、明确的处罚措施等。此外还有相关的《条例》、《暂行条例》等。
（二）我国生态旅游法律制度问题
截至目前，中国的生态旅游依据的是非专门性法律法规，是传统旅游中的相关规定。没有专门的一部生态旅游法律法规，导致生态旅游的管理与执行具有人为性与随意性.实施中更是经济利益至上。一些关于生态旅游的规范性文件，除上述提到的《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》外，大多是国家有关部门针对特定区域的生态旅游规划的批复而形成的规范性文件，比如《国家林业局关于辽宁白石砬子国家级自然保护区生态旅游总体规划的批复》，这类文件均不具有普遍性。此外，我国《森林法》、《草原法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等是根据资源类型分别进行的立法，因此关于生态旅游的法律也较为分散并且内容过于原则化、可操作性差。比如《自然保护区条例》第二十三条规定："管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。" 立法者在这意图各地人民政府因地制宜，将法条与实际情况相结合，实际上种种实际原因可能导致政府象征性的支出，补助无法真正解决实际问题，这样的自由裁量权还是使各部门处于无法可依的状态。
除了实体性法律法规，生态旅游也缺乏相应的程序性立法，程序法的缺失是导致实体法难以操作的重要原因，那么执法过程中出现诸多的问题也在所难免。比如一些生态景观遭到破坏只进行修复而未严格规定和执行惩处措施，这没法从根本上有效控制某些违法违纪行为。
由生态旅游含义可知，生态旅游的主要功能与目的是为了提高环境保护的意识。而这意识又与旅游者所掌握的生态知识相关联。因此生态旅游相关法律应该给予环境教育更多彰显。但现实中，大多生态旅游区仅仅履行法律的最根本的环境保护职责，比如对于环境卫生，只要求垃圾及时清扫、污水排放得当、不得毁坏文物等等。个人认为，环境教育仅仅停留在表面这样口号宣传的阶段，那么生态旅游也只能是停留在传统旅游阶段，这和其当初引进的初衷相违背。若将生态旅游的教育功能法律化，才能充分发挥它的功能。
如今的生态旅游相关文件也未对执法和监管人员的素质、培训和行为进行规定。有的只是泛泛的表示"落实培训制度、机构、人员及经费"。任何的政策都是下落到基层人员，由其执行的，他们的素质得不到保证，生态旅游恐难顺利进行。由于生态旅游是门新兴事物，因此在各级教育中，关于生态旅游的知识简直就是空白。若管理人员再不了解生态旅游，把握其发展规律，系统学习该方面知识技能，那么生态旅游这一构想只能是纸上谈兵。试想，一个连生态旅游的存在目的都不了解的管理人员，如何在别人违法的时候即使指出，或者是以身作则，率领其他工作人员。 三、完善我国生态旅游法律制度的建议
（一）完善生态旅游立法建设
由上可知，我国生态旅游相关立法杂且多，系统性、可操作性皆差。因此我国急切需要进行生态旅游上的专门立法，即生态旅游基本法，此法应树立正确的生态旅游环境保护立法指导思想，确立生态旅游环境保护的基本原则以及有关的基本制度。如今我国已制定了全国性的生态旅游发展规划指导性文件，即《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》，从长期上，这可以保障生态旅游健康和持续的发展。但只有用基本法将生态旅游错综复杂的多项法律法规及规章进行整合，才能为生态旅游的发展起到统领作用，同时也能将"生态旅游"这一概念更好的深入大众心里。
此外可以借鉴一些相对成熟国家的经验，例如澳大利亚，由于澳大利亚的地势环境与气候的优势以及对生态旅游深刻的理解与规范的操作，澳大利亚在生态旅游方面成就显著，《生态旅游经营者行为规范》与《生态旅游者规范》涉及环境保护、尊重当地文化、自然资源利用效率、废弃物的管理和导游解说等内容。
（二）加强中国生态环境教育法律制度
环境教育这个部分是生态旅游的特点，这也是区分传统旅游与生态旅游的基本因素之一。《中国环境保护21世纪议程》指出："中国环境教育尚未形成一套完整的管理制度。在条件成熟时应制定环境教育法和环境教育管理条例，使中国环境教育工作有章可循，有法可依。"在我国生态旅游标准体系构建时，我们也可以借鉴国外相关法律来完善我国生态旅游环境教育制度，比如2003年日本政府颁布的《增进环保热情及推进环境教育法》。
我国制定环境教育法的条件已经成熟，我国学术界对环境教育法的深入研究以及越来越新颖的环境概念的引入，使得环境教育法制化刻不容缓。环境教育法应包括环境教育的意义、原则、内容和目的等；环境教育的计划及培训工作；人才管理及经费问题；明确经费的管理与使用；经费的使用应当以环境教育为目的等等。个人认为首先要尽快制定《中华人民共和国环境教育法》。中国地域广阔，各民族各地区差异巨大，宜先制定国家的环境教育法，确定总方针总思想，起到统领的作用，然后各地区才能根据自己实际情况制定贯彻条例，以此推动我国环境教育法律制度的发展。
（三）健全生态旅游管理法律制度
建立合乎市场需求的管理法律制度也是必不可少的。我国国务院办公厅发布的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》中规定："风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。"学界多数认为景区经营管理权的转让是这规定的擦边球。而关于景区所有权、管理权与经营权这三权的分离问题，几年来学界争论不断。在1994年，湖南省张家界市武陵源区就以租赁经营方式，将宝峰湖转让给马来西亚保利（湖南）实业贸易有限公司经营60年，就首开我国景区经营权转让的先河。[4]
本人认为，景区所有权应与其他两权利应为分离的，否则政企不分的体制会导致生态旅游区无法顺利的经营下去。生态旅游区作为景区的一种，也是国有资产的组成部分，它能够带来利润，那么就应该按照商品经营的观点进行认识与对待。因此生态旅游管理法律制度中可以将生态旅游区所有权和经营管理权明确分离，经营者可以是管理者，经营者也可以将管理部分外包给合法正当有经验的管理者。
明确生态旅游专门的管理部门，还要有生态旅游管理的专门法律法规。比如生态旅游管理者的权利和义务、员工管理、游客规范、当地居民管理、生态旅游资源的保护等方方面面等。我国目前只有《国家生态旅游示范区建设与运营规范》对生态旅游管理方面有专门的规定，比如规定了管理者在实施物资采购时要采取环保政策，采购具有绿色认证、安全认证标识的产品，区内使用生物可降解化学清洁剂，宜采购大包装的耗用品，不采购过度包装的商品，不采购不可降解塑料袋和餐盒，不采购废弃物处理困难的物资等。但即便有了法律规制，大部分还是问题重重，比如《规范》中规定："实施物资采购的环保政策，从源头上进行控制，选择对有社会责任感的供商，优先利用可再生资源"。但是对于"对社会责任感的供商"这一概念的理解，无法统一，各经营管理者可能会以此为漏洞，无所不用其极选择对自己有利的供商来增加生态旅游带来的利润。因此本人认为，日后应该尽可能完善目前的管理法律，将一些模糊的语言，细节化、可度量化，用政策和法律填补现有规范的漏洞。
参考文献：
[1] Terms and definitions-Ecotourism. Ecotourism in Amercia. http：//www.ecotourisminamerica.com/tools/definitions/，2013-05-01.
[2]生态旅游.全国科学技术名词审定委员会. http：//www.cnctst.gov.cn/pages/homepage/result.jsp#，2013-05-01.
[3] 《国家生态旅游示范区建设与运营规范GB/T26362-2010》.国家旅游局提出.国家旅游局规划发展与财务司、环保部生态司等起草.中国标准出版社.
[4]曹娴、易博文：《景区所有权与经营权分离，利耶？弊耶？》，人民网。http：//www.people.com.cn/h/2011/1021/c25408-2696385192.html，2013-04-20.
作者简介：杨栋（1989-），男，山东滨州人，上海交通大学凯原法学院2012级诉讼法学专业硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。