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摘 要：行政处罚法和行政许可法分别设立了相对集中行政处罚权制度和相对集中行政许可权制度。各地进行各项改革，但是遇到很多问题，特别是相对集中行政处罚权改革。我们认为处罚权和许可权不绝对分离是相对集中行政处罚权改革失败的根结所在，故试图通过处罚权和许可权绝对分离理论的分析理清行政体制改革的思路。
关键词：行政處罚权；行政许可权；相对集中；绝对分离
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0020-01
一、相对集中行政处罚权与行政许可权的情况介绍
（一）相对集中处罚权和许可权的法律依据。《行政处罚法》第十六规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求深化行政执法体制改革，继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。
（二）相对集中处罚权和许可权改革的目的。相对集中行政处罚权与相对集中行政许可权的目的都是解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题的重要举措，也都是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容。两者在基础理论、目的、原则等方面都基本相同，但两者的设立模式存在一定的区别。同时，在具体的体制构建上，由于整合的是两种不同性质的行政权力，因而相应实施机关的设置和权力适用的领域也有一定的区别。
（三）相对集中处罚权和许可权改革遇到的根结问题。处罚权改革在实践中受挫的根结就在于处罚权和许可权不分或分的不彻底。处罚权与许可权不分的主要弊端是处罚权和许可权缺乏相互制约和导致行政不作为。1、处罚权和许可权缺乏相互制约。行政处罚权和行政许可权存在于一个部门，在法律主体上两项权利之间缺乏不要独立制约能力，很难充分发挥行政处罚权和行政许可权本有的各项权能。2、导致行政不作为。行政许可法实施以来，施行需行政许可的行为的应当先办理行政许可，然而在实际的许可工作，大量需要实施行政许可的执法部门为了工作的便捷不愿意过多开展行政许可工作，一贯的按照行政许可法的当事人主动申请制度，对无办理许可的行为，往往疏于行使行政处罚权来推动行政许可工作，因为行政处罚作为必然会呈现行政许可的不作为。
二、处罚权和许可权绝对分离的理论分析
（一）处罚权和许可权的绝对分离，在法理上是可行的。行政处罚权和行政许可权是行政管理权中最重要的二项权利，也是行政管理事务中部门联系最密切、群众联系最密切的权利。处罚权和许可权在法律意义上是相对独立的，在行政管理上是相互协调相互监督的。1、处罚权和许可权在法律属性上的区别便于绝对分离。处罚权和许可权划分非常清晰，法律属性差异非常明显，便于区别。处罚权与许可权的相互独立性，也便于绝对分离。在现行体制下，同一系统的处罚权与许可权归属于同一个机构，但在具体执行中，具体执行的内部机构是分离的，具体执行的人也是分离的，这为“绝对分离”提供了客观基础。不同属性的处罚权之间及不同属性的许可权之间都是相容的，没有排斥性，利于分离后的相对集中。2、处罚权和许可权绝对分离利于合理行政。行政合理性是行政法的基本原则。行政合理性原则要求行政行为应当符合立法目的，在正当考虑的基础上不得考虑不相关因素。处罚权和许可权在一个部门行使，往往会基于本部门利益，考虑本不应当考虑的因素，从而违背立法目的，违背行政合理性原则。
（二）处罚权和许可权绝对分离是相对集中处罚权和许可权改革的必然趋势。行政处罚法和行政许可法规定，可以将处罚权和许可权分别集中到一个行政机构行使。处罚权、许可权分别集中到一个机构后，不应该会出现相对处罚权机构中保留许可权，相对许可权机构中保留处罚权。如果相互保留的话，那么相对集中处罚权和许可权就失去原有的意义，也会使行政职权越来越不明，行政体制越来越乱，从根本上违背机构改革的最终目的。
（三）处罚权、许可权绝对分离及处罚权、许可权的相对集中在法律制度上是相辅相成的。处罚权、许可权绝对分离离开处罚权、许可权的相对集中就等于将行政机构一拆为二。处罚权、许可权的相对集中离开了处罚权、许可权的绝对分离就等于“换汤不换药”，解决旧问题又产生新问题，这其实就是相对集中处罚权改革在实践中受阻的根结所在。“绝对分离”是“相对集中”的基础，“相对集中”是“绝对分离”的最终目的。处罚权和许可权的分离及相对集中，形成政府行使处罚权的纯执法系统及行使许可权的纯审批系统，能够整合行政资源，精简行政机构，明确权责、统一处理、高效便民。
三、行政处罚权和行政许可权绝对分离的优势
（一）行政处罚权和行政许可权的绝对分离，使得处罚权部门和许可权部门成为两个独立的机构，在法律上具有独立主体资格。可以实现行政处罚与行政许可的良性互动。
（二）处罚权和许可权绝对分离后，新设立的处罚权部门就独立的从事行政处罚工作，不受许可部门的约束和影响，同时也可以严格按照法律法规的规定查处违法行为，杜绝因许可不作为乱作为造成的违法行为无法查处的情况。
（三）形成执法合力，加大执法力度。实现“一队多能、一人多能“，执法力量更为集中、精干，显示了行政执法职能合理配置的积极效果。
（四）权责一致，强化执法责任意识，全面推动依法行政工作。将行政处罚权、行政许可权分别集中到一个纯执法部门，将所涉及职能的权责进行统一，势必将行政处罚权或行政许可权工作作为核心工作开展，全面履行行政执法职能。
由于集中行政处罚权已经开展近十五年，而集中行政许可权工作还不到八年，希望两项行政权的改革，能够按照精简、高效、统一的原则能够共同走到一个和谐、法治的道路上，开创当代中国的行政执法体制。
作者单位：苏州大学
作者简介：胡利刚(1983— ),浙江嘉善人,苏州法学王健法学院在读研究生，曾任郑州科技学院教师，现工作单位为浙江省嘉善县行政执法局。
关键词：行政處罚权；行政许可权；相对集中；绝对分离
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）09-0020-01
一、相对集中行政处罚权与行政许可权的情况介绍
（一）相对集中处罚权和许可权的法律依据。《行政处罚法》第十六规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求深化行政执法体制改革，继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。
（二）相对集中处罚权和许可权改革的目的。相对集中行政处罚权与相对集中行政许可权的目的都是解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题的重要举措，也都是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容。两者在基础理论、目的、原则等方面都基本相同，但两者的设立模式存在一定的区别。同时，在具体的体制构建上，由于整合的是两种不同性质的行政权力，因而相应实施机关的设置和权力适用的领域也有一定的区别。
（三）相对集中处罚权和许可权改革遇到的根结问题。处罚权改革在实践中受挫的根结就在于处罚权和许可权不分或分的不彻底。处罚权与许可权不分的主要弊端是处罚权和许可权缺乏相互制约和导致行政不作为。1、处罚权和许可权缺乏相互制约。行政处罚权和行政许可权存在于一个部门，在法律主体上两项权利之间缺乏不要独立制约能力，很难充分发挥行政处罚权和行政许可权本有的各项权能。2、导致行政不作为。行政许可法实施以来，施行需行政许可的行为的应当先办理行政许可，然而在实际的许可工作，大量需要实施行政许可的执法部门为了工作的便捷不愿意过多开展行政许可工作，一贯的按照行政许可法的当事人主动申请制度，对无办理许可的行为，往往疏于行使行政处罚权来推动行政许可工作，因为行政处罚作为必然会呈现行政许可的不作为。
二、处罚权和许可权绝对分离的理论分析
（一）处罚权和许可权的绝对分离，在法理上是可行的。行政处罚权和行政许可权是行政管理权中最重要的二项权利，也是行政管理事务中部门联系最密切、群众联系最密切的权利。处罚权和许可权在法律意义上是相对独立的，在行政管理上是相互协调相互监督的。1、处罚权和许可权在法律属性上的区别便于绝对分离。处罚权和许可权划分非常清晰，法律属性差异非常明显，便于区别。处罚权与许可权的相互独立性，也便于绝对分离。在现行体制下，同一系统的处罚权与许可权归属于同一个机构，但在具体执行中，具体执行的内部机构是分离的，具体执行的人也是分离的，这为“绝对分离”提供了客观基础。不同属性的处罚权之间及不同属性的许可权之间都是相容的，没有排斥性，利于分离后的相对集中。2、处罚权和许可权绝对分离利于合理行政。行政合理性是行政法的基本原则。行政合理性原则要求行政行为应当符合立法目的，在正当考虑的基础上不得考虑不相关因素。处罚权和许可权在一个部门行使，往往会基于本部门利益，考虑本不应当考虑的因素，从而违背立法目的，违背行政合理性原则。
（二）处罚权和许可权绝对分离是相对集中处罚权和许可权改革的必然趋势。行政处罚法和行政许可法规定，可以将处罚权和许可权分别集中到一个行政机构行使。处罚权、许可权分别集中到一个机构后，不应该会出现相对处罚权机构中保留许可权，相对许可权机构中保留处罚权。如果相互保留的话，那么相对集中处罚权和许可权就失去原有的意义，也会使行政职权越来越不明，行政体制越来越乱，从根本上违背机构改革的最终目的。
（三）处罚权、许可权绝对分离及处罚权、许可权的相对集中在法律制度上是相辅相成的。处罚权、许可权绝对分离离开处罚权、许可权的相对集中就等于将行政机构一拆为二。处罚权、许可权的相对集中离开了处罚权、许可权的绝对分离就等于“换汤不换药”，解决旧问题又产生新问题，这其实就是相对集中处罚权改革在实践中受阻的根结所在。“绝对分离”是“相对集中”的基础，“相对集中”是“绝对分离”的最终目的。处罚权和许可权的分离及相对集中，形成政府行使处罚权的纯执法系统及行使许可权的纯审批系统，能够整合行政资源，精简行政机构，明确权责、统一处理、高效便民。
三、行政处罚权和行政许可权绝对分离的优势
（一）行政处罚权和行政许可权的绝对分离，使得处罚权部门和许可权部门成为两个独立的机构，在法律上具有独立主体资格。可以实现行政处罚与行政许可的良性互动。
（二）处罚权和许可权绝对分离后，新设立的处罚权部门就独立的从事行政处罚工作，不受许可部门的约束和影响，同时也可以严格按照法律法规的规定查处违法行为，杜绝因许可不作为乱作为造成的违法行为无法查处的情况。
（三）形成执法合力，加大执法力度。实现“一队多能、一人多能“，执法力量更为集中、精干，显示了行政执法职能合理配置的积极效果。
（四）权责一致，强化执法责任意识，全面推动依法行政工作。将行政处罚权、行政许可权分别集中到一个纯执法部门，将所涉及职能的权责进行统一，势必将行政处罚权或行政许可权工作作为核心工作开展，全面履行行政执法职能。
由于集中行政处罚权已经开展近十五年，而集中行政许可权工作还不到八年，希望两项行政权的改革，能够按照精简、高效、统一的原则能够共同走到一个和谐、法治的道路上，开创当代中国的行政执法体制。
作者单位：苏州大学
作者简介：胡利刚(1983— ),浙江嘉善人,苏州法学王健法学院在读研究生，曾任郑州科技学院教师，现工作单位为浙江省嘉善县行政执法局。