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在中国古代社会，改朝换代，分分合合的事情经常发生，行政管理体制亦随之出现过诸多变化，但县一级的行政区划与经济单元等建制一直相对比较稳定。历史地理学家葛剑雄先生曾经做过专门的考证，自秦始皇统一中国全面推广县制以来，历朝历代所设置的县数均在1000个以上2000个以内，就连县级行政区划设置最多最滥的南北朝时期，县数也没有超过1800个。据他统计，西汉末年就曾经有1587个县，至清嘉庆二十年时还是1549个县，数量上几乎没有增减。延续数百年至上千年的县比比皆是，有二千多年历史的县不在少数，其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。由此可见，县一级行政区划与管理体制在中国长达2000多年的历史进程中，始终处于基本稳定的状态。
为什么会出现“县域”及其管理的体制，而且历经2000多年的各种社会变迁竟然比较稳定地保持下来？我在下面县市区搞调研时发现，很多人特别是在县域第一线工作的领导人，为现实存在的一些矛盾问题所困扰，希望能够对县治的历史知识有所了解，并从其演化过程中得到某些启迪。
秦始皇“废封建、兴郡县”
从现有的资料看来，夏、商、周三朝对地方行政管理普遍采取的办法是“分封”。所谓“分封”，就是将“天下”的全部版土分成若干个小块，按照血缘和宗法的远近，通过“封邦建国”或“分土封侯”的形式，交给自己宗子宗孙、亲戚和功臣去管理。《墨子》一书记载：“古者天子之始封诸侯也万有余”。《吕氏春秋·吕览》中说，到了商汤尚有三千余国，迄至周朝，亦“服国八百余”，春秋之初，诸侯国只剩下170个了。如同奖赏有轻有重一样，分封也是有等级的。一般情况下，君王的嫡亲子孙所受封的土地面积与人口数量当然要大要多一些，谓之“国”。外戚次之，谓之“都”。功臣者最小，谓之“邑”。如果非要简单地从所分封区域范围的大小来进行类比的话，那么，“国”一级相当于现在的省；“都”一级相当于现在的市州；“邑”一级则相当于现在的县。但是，国、都、邑虽有大小之分，而且他们之间很少有领导和被领导的关系，不像我们现在省管市州，市州管县这样有序的三级行政管理层次，那时候的国、都、邑是相互平行、相互独立的行政区划。到了春秋战国时期，当年大大小小数不清的诸侯国，经过血与火的残酷洗礼，大部分被鲸吞灭亡，最后只剩下楚、齐、燕、秦、魏、赵、韩几个大国了。
公元前221年，秦始皇统一中国之后，对采取何种行政管理体制，曾经在群臣中展开过一次大讨论。丞相王绾提出要继续沿用周朝传统的分封制度，廷尉李斯在朝堂上高呼此论误国“不可为也”！他对秦始皇说:周王朝为什么会崩溃亡国，祸根就在于传统的分封制度。诸侯国的诸侯们都是血肉相连的宗族子弟,然而，为了土地与人口等财富的占有，相互攻打视为仇敌。周天子既无经济实力卡住诸侯的“脖子”，又无军事实力抑止诸侯的“手脚”，最后只有听之任之。如果您不改革旧的行政管理体制，还继续搞分封的话，今后的天下肯定是难以太平的。秦始皇十分赞赏，认为“天下共苦战斗不休”，“又复立国，是树兵也”，“分封”制度必须改革。
于是，朝廷在人、财、物等重要方面对地方保持高度集权的前提下，“废封建、兴郡县”。“县”便作为行政管理体制改革的新生产物，逐步地浮出历史的水面。
封建社会县级政府的管理功能
新兴的县制与传统的分封制相比较，最大的不同之处有三点：一是所有权清晰。无论大县、小县，穷县、富县，还是京郊的县和边远地区的县，均是由朝廷直接掌控的地方行政区划，区划内一切社会公共财产，直接归朝廷所有或者说是归皇帝所有。体现这种所有权的主要形式，一般是由各县按照本地方人口、田亩等要素上缴朝廷税赋；二是人事权明确。作为一县之长的县尹、县令、县守、知县（历史上县官的名称或叫法很多）等县级地方行政“一把手”的职务，均由朝廷调派甚至由皇帝亲自任命，既不得私相授受，一般也不得世袭，并随时根据情况需要予以撤换。三是行政职权齐整。县一级行政管理机构的设置、管理人员的编制和俸禄待遇、各种重要的规章制度、甚至包括具体行政执法的行为准则，一般都由中央政府即朝廷统一规定，地方必须坚决执行，即使出现特殊情况，也要报经皇帝批准，县官无权更改朝廷规定的各项制度。
县制的创想，在后来的实践中不断地得以发挥、扩展和完善。当时，县的建设途径和方式主要有五种：一是把被武力消灭了的诸侯国变成建制县；二是通过相对和平的外交手段把从邻国割让得来的领土改成建制县；三是把一些大官僚、大贵族所占有的土地和人口连片划分成建制县；四是把原来自己所分封的那些版土面积和人口规模比较小的“都”、“邑”合并成新的建制县；五是随着大片荒芜土地的不断拓垦，人丁的逐步繁盛，国家便直接将这些新的开发区设置成新县。
古代设定一个县的区域范围大概有三大基本原则：一是县级政府能够及时了解和处理本县域内每天所发生的社会事务；二是必须考虑山川地势特别是水系等自然地理因素和居民的语言体系与文化生活习俗；三是根据人口户数的多少和经济水平的高低。如果县域的版土面积太大，户数人口也太多，社会事务太繁，在当时交通、通讯条件十分落后，经济发展水平不高，财政收入不足以供养很多官员的情况下，政府是很难对地方实施及时有效的行政管理的。当时一种比较普遍的作法是，以县城为中心，官员们早晨出发，傍晚能够达及之地，以及周边山川水系与民俗风情的异同，决定一县之境址。因此，南方依靠步行，故县域面积要相对小一些，而北方多平原草地，适合骑马，故县域面积便相对大一些。如秦制就规定“大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。银雀山出土的竹简《库法》里也讲过：“大县百里，中县七十里，小县五十里。大县两万家，中县万五千家，小县万家”。这都说明县域范围的大小基本上是按照上述三大原则来确定的。
当然，县一级的各项制度建设从春秋战国起，呈现出一个逐渐完善和不断发展的历史过程。刘邦建立汉朝，基本上是沿用了秦朝的郡县行政管理体制，但同时也实行了分封制。刘邦将自己的儿子分封成诸侯王，并让他们世袭传承。后来的文帝、景帝、武帝等，也照此祖制分封过自己的子弟。在这些诸侯国里，各种行政管理权包括财政税收权基本上都是由诸侯王说了算。只要不造反，中央政府一般不管不问。一旦发现诸侯王的势力威胁到朝廷的安全，皇帝就会果断地“大义灭亲”，废其诸侯国而改为郡县。如景帝时代的“七国之乱”，武帝时代的“削藩燕齐”，就是明显例证。这种郡县制度与分封制度并行的办法，一直伴随着西汉王朝走向终点。
在东汉、两晋、南北朝、隋、唐时期，县官主要由朝廷的职能部门或皇帝直接任命，但有些地方特别是边远地区的县官也实行过父任子继的制度。
从东汉后期开始，出现了州一级行政区划。一般情况下，州辖郡、郡辖县。州置刺史，郡置太守，县置县令，形成州、郡、县三级地方政府建制。魏、晋、南北朝之时，州和郡的数量不断增加，地盘也越来越小。有的1州只辖1、2个郡，1郡只辖2、3个县，行政管理成本也随之水涨船高，官多民少，人们批评为“十羊九牧”。隋文帝于开皇三年干脆取消了郡一级行政建制，在全国实行州、县两级行政建制。隋炀帝大业三年，又改州为郡，全国共设置190个郡，1255个县。唐代又废郡为州，并在州之上设置“道”一级建制，原本是为了监察各州，后来却成为实际政府。宋代取消道而设“路”，路之下为府、州、军、监，再下面是县。元代开始设置省一级政府，但行政建制比较乱，既有省、路、府、州、县五级制的地方，也有省、府、州、县四级制的地方，还有省、府（州）、县三级制的地方。明代的行政建制比较规范，一般以省、府、县三级为主。清代基本上沿袭明制，到光绪33年即公元1907年，全国共有23个省，185个府，直隶厅34个，直隶州73个（直隶厅和直隶州的级别与府相同），散厅87个，散州145个（散厅和散州的级别与县相同），县1314个，其中不包括台湾的3府、1州、11县。如果加上散厅、散州和台湾地区的县，全国共有1547个县级单位。
纵观秦代以来整个封建社会，县一级政府的管理职能大致上有五项：
一是“劝民农桑”。几千年来，农业始终是国民经济的“台柱子”，也是国家财政税收的主要源泉，依靠广阔的农村和广大的农民来支撑着整个社会政治文化、艺术、军事等各个领域生活秩序的正常运转，所以，历朝历代都把开垦荒地，兴修水利，种粮植桑，发展农业，作为处在经济建设第一线的县级政府最为主要的工作职能，也是考核县级官员们政绩优劣的主要内容。
二是“课赋派徭”。课赋就是征收皇粮国税，派徭即为调用劳力。劝民农桑、发展经济的目的是为了多征税赋。没有税赋，国家的财政收入就无从谈起；没有派徭，政府就无法进行公共工程建设。这两项事务，关系到封建统治阶级维持生存和巩固政权的物质基础。
三是“教化百姓”。在整个封建时代，县级政府虽然处于“亲民”的最前沿，却一般不直接承担兴办学校，从事基础教育的责任。凡断文识字和文学艺术之类狭义上的文化教育事业，基本上都是按照市场的需求由社会力量来投资经办和管理。如世世代代为中国人所尊奉的“圣人”孔子，他所兴办的学校从招生、教学到就业，一切都是民有民营性质，与政府的人、财、物没有任何关系。政府“兴教化，砺风俗”的职责，主要是通过行政的、法律的、道德的手段，来宣传忠、义、仁、信、孝等封建主义的世界观、价值观、人生观，以追求“正人心，不妄为”的风化目标。
四是“听讼断案”。在整个封建社会，行政与司法两大系统一直是高度合一的。县长既要负责全县的行政事务，同时又要负责全县的司法事务，相当于我们现在的公安局长、检察院长、法院院长的职权，都集中在县长一个人的身上。凡本县域范围内所发生的民事和刑事案件，县政府都必须受理并进行查办处置。普通老百姓觉得受了委屈和遭到欺压，均可到县衙鸣冤告状，从县官那里对是非曲直讨个“公道”。朝廷规定只有县长才有权断案。特别是涉及重大案件，侦察取证、勘验现场、检查尸伤、缉捕审讯等各个环节一般都由县长亲自动手，判决更是别人无法替代的事情。不过，县官办案历来都有规定的权限范围，多是一些民事纠纷与轻量刑事，涉及重大案件必须及时上交。
五是“养恤赈济”。在封建社会里，县政府的民政主要是设置养济院，专门供养那些孤寡老人和弃婴。对于那些退职回籍的官员，生活困难的，地方政府有义务发放补助；死亡的则安排葬费。遇到自然灾害，地方不仅要发放赈济钱粮，还要组织社会力量对灾民捐款捐物，帮助他们度过困难。
由于县制的不断稳固与不断完善，使得县不仅成为了我们这个泱泱大国的政权基础，也成了传承中华民族文明的地域阵地。
“小政府、大社会”的管理机制
封建社会县级政府机构设置小，人数编制少，管理成本低，职能履行比较到位，在某种程度上真有点像亚当·斯密所追求的“小政府、大社会”模式。县制有效地顺应当时的生产力发展水平，与小农经济制度和村社宗法自治制度紧密结合，维护了中国封建社会的长期稳定。
县级政府的机构设置与人员编制的情况比较复杂，历朝历代均有所不同，但总的看来是比较少的。虽说魏、晋、南北朝之时官多民少，主要指的是地方行政管理层次多，州和郡所辖的县数少，而由于战祸频仍，生灵涂炭，县域人口越来越稀，从整个国家的官与民的比例上形容为“十羊九牧”，并不完全是讲县一级政府的机构臃肿和官吏太多。
根据《光绪会典》记载，在清王朝的县一级政府里，除“知县”主持全面工作之外，副职只设置“县丞”、“主簿”两个职数，而且限于那些面积比较大，人口比较多，在政治、经济地位上比较重要的大县，一般中、小级别的县还没有资格设置副职。如当时全国有1314个县，只有345个县设有县丞一职。主簿一职则更少，全国仅有55个县设置了主簿。这就是说，全国绝大多数县只有“知县”一个领导职位，不像我们现在每个县都配备有党委、人大、政府、政协4套“领导班子”，正职、副职还有正县级、副县级调研员等等。
《光绪会典》规定，县一级政府官员的编制数一般为5至7人，吏员12至14人。以宛平县为例：由于在顺天府属下，得皇城根之利，宛平县行政级别高于一般县。据《顺天府志》记载，宛平县设知县1人，秩正六品。县丞1人，秩正七品。典吏1人，秩未入流。另设巡检司巡检4人，秩从九品。这些人用现在的称谓叫做“国家干部”。吏员14人，分别是：吏房2人，户房2人，礼房2人，兵房2人，刑房1人，工房2人，仓房1 人，库房1人，典吏1人。这些人没有“入流”，职务也明确为“吏员”，国家虽然承认其编制，但相当于我们今天的事业单位性质。如此算来，在清朝，县一级政府的“国家机关干部”和“事业单位职工”统统加在一起，共为21人。当然，县级政府的正常运转，靠这21个人恐怕是太少了一点。一些野史中讲，县衙门有时也因工作需要临时聘请社会上的人员办事，包括那些文案人员，但多数属于劳务用工性质，或者叫做“花钱买服务”的办法，公事一完，便是一边给钱，一边走人。
有人会问，作为一个县域，再怎么小，也有成百上千甚至是数千平方公里版土面积，加之交通、通讯手段十分原始落后，如此小规模的政府机构和如此少量的“干部队伍”，如何能够管理得了幅员广大的山乡农村呢？又怎么有效履行政府的职责，去维持地方的政治、经济生活秩序的呢？
据我的考察与分析，封建时代县政府履行职责，维持统治秩序,进行治理,主要是依靠以下几个方面的办法：
一是推行以“男耕女织”为特征的自然经济模式。中国的封建社会是一个传统的农业社会，经济基础是农业，社会基础是农村，政治基础是农民。主要是以家庭为单位，日出而作，日落而息，进行自给自足的农业生产。为什么中国历代封建王朝都要坚持以农业生产为“本”，以工商活动为“末”的基本国策，并且始终注意“重本抑末”，原因就在于这种小农经济的制度安排。封建统治阶级看到了小农经济制度带给农民的这种安土重迁、囿于过“小日子”的局限性，只要能够维持简单的再生产，不出现重大的天灾人祸，农民能正常生存下去，一般就不用担心农民会聚众造反。
二是依靠传统的封建道德观念的劝谕教化作用，引导农民从精神上进行自我约束。自春秋以来，“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”和“忠、仁、义、孝”等为主要内容的封建道德观念，通过历代统治阶级的不断灌输，就像树根一样深深地植入了广大人民的思想意识之中，成为了牢牢地束缚住他们手脚的世界观、价值观和人生观。封建伦理在很大程度上对广大人民群众起到了一种“正人心，不妄为”的风化作用，让老百姓自己约束自己，自己管理自己，从而有效地维护了社会生活秩序的稳定。
三是在执行国家的法律法规之外，主要依靠传统的宗族和宗法的力量，调解矛盾，实施惩罚，以强制农民循规蹈矩。过去，我们常说中国是一个“人治”的国家，主要是针对封建专制主义而言的，说的是皇帝享有一切权力包括对官员们的生杀予夺，不需要寻找什么法律依据，也不需要通过什么法律程序，全凭皇帝老儿“金口玉言”就搞定了。实际上，在日常的社会政治和经济生活中，并不是没有法治，即使是至高至尊的皇帝，也是不能随意滥杀无辜的。在县一级，老百姓犯法，该杀该罚，自春秋到民国，便一直是有法可依的。当然，有法不依，执法不严，甚至出现严重司法腐败的现象也是经常存在的。重要的是，在县以下基层的现实生活中，绝大多数社会矛盾问题甚至包括那些违法犯罪的行为，主要是通过传统的宗族和宗法的手段解决的。中国的封建社会是一个以血缘和地缘为纽带，以宗族和家庭为基本单元营建起来的社会，家族中的成员如果超越了传统的道德轨道，包括违反了国家的法律，家族的长老或家庭的家长有权按照俗定约成的规矩进行处置，轻则体罚、放逐，重则可以公开杀头、活埋、沉水，官府对此往往认为合情合理合法而不加干预。直到新中国成立之初，这种由家族长老对“不肖子孙”执行所谓“家法”的现象还时有发生。
四是充分发挥乡村自治的作用。秦汉时期，皇权曾经延伸到了农村。县以下设有“乡”，乡以下设有“亭”，亭以下设有“里”，成为基层社会的一种行政区划建制和行政管理层次。当时，“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老”。汉高祖刘邦在秦始皇时代就当过泗水亭长。到了隋唐时代，乡一级作为政府机构被裁撤，管理职能也逐步被取消，代之以乡村自治制度。所谓“乡村自治”即由地方推举“头面人物”来管理本地的社会事务。这些人物多是当地名门望族的长老和乡绅，在本地具有很高的威信。通过他们来协调民众内部矛盾，宣传朝廷政策，维持地方社会秩序，比起政府直接管理来说，效率要高得多而几乎不用花费什么行政成本。如明代实行的“里老制”就是这种办法。《洪武实录》中讲：“里老”为民所选，不食官饷，任务是理词讼，立公道。“若户、婚、田宅、斗殴者则会里胥决之。事涉重者，始白于官”。顾炎武在《日知录》中也曾描述过这种情况，说当时老百姓如果出现民事纠纷，首先找的不是政府官员，而是乡绅里老，以致于广大农民“但闻啬夫，不知郡县”。一旦遇到战乱，广大农村往往以县域为范围或以宗族为单位自发形成自治自保的组织体系。
封建社会里，朝廷对于县级政府的效绩考核一般比较简单，虽然也强调“为官一任，造福一方”，但多在兴修水利、建桥筑路、赈灾济困和维护社会治安方面，并且很少有量化的考评，更不搞那种跨地域的横向评比验收活动，作为知县的工作压力和精神压力都不是很大。同时，官场中长期有一种以“不扰民”为“好官”的价值观念，使得县官们的思维模式和行为方式比较保守，忌讳惹事，不求有功，但求无过。虽然这种“干部”管理体制明显地不利于充分调动和发挥县官的工作积极性和创造性，但它却也使得县级政府权力扩张的内在动力得到了明显的压抑，从而为“小政府、大社会”管理机制的形成提供了现实的可行性。
客观地评价，封建社会里的县级政府的行政管理效率不一定很高，但它的行政管理成本却也非常之低。它在很大程度上符合封建时代的基本国情，所以才能够长期维持基本不变的格局。从行政管理学的角度上看，虽然这些东西已经成为了历史，我们仍然可以从其经验中思考出一些值得今天借鉴的东西。
（作者:中共湖北省委政策研究室副主任。)
为什么会出现“县域”及其管理的体制，而且历经2000多年的各种社会变迁竟然比较稳定地保持下来？我在下面县市区搞调研时发现，很多人特别是在县域第一线工作的领导人，为现实存在的一些矛盾问题所困扰，希望能够对县治的历史知识有所了解，并从其演化过程中得到某些启迪。
秦始皇“废封建、兴郡县”
从现有的资料看来，夏、商、周三朝对地方行政管理普遍采取的办法是“分封”。所谓“分封”，就是将“天下”的全部版土分成若干个小块，按照血缘和宗法的远近，通过“封邦建国”或“分土封侯”的形式，交给自己宗子宗孙、亲戚和功臣去管理。《墨子》一书记载：“古者天子之始封诸侯也万有余”。《吕氏春秋·吕览》中说，到了商汤尚有三千余国，迄至周朝，亦“服国八百余”，春秋之初，诸侯国只剩下170个了。如同奖赏有轻有重一样，分封也是有等级的。一般情况下，君王的嫡亲子孙所受封的土地面积与人口数量当然要大要多一些，谓之“国”。外戚次之，谓之“都”。功臣者最小，谓之“邑”。如果非要简单地从所分封区域范围的大小来进行类比的话，那么，“国”一级相当于现在的省；“都”一级相当于现在的市州；“邑”一级则相当于现在的县。但是，国、都、邑虽有大小之分，而且他们之间很少有领导和被领导的关系，不像我们现在省管市州，市州管县这样有序的三级行政管理层次，那时候的国、都、邑是相互平行、相互独立的行政区划。到了春秋战国时期，当年大大小小数不清的诸侯国，经过血与火的残酷洗礼，大部分被鲸吞灭亡，最后只剩下楚、齐、燕、秦、魏、赵、韩几个大国了。
公元前221年，秦始皇统一中国之后，对采取何种行政管理体制，曾经在群臣中展开过一次大讨论。丞相王绾提出要继续沿用周朝传统的分封制度，廷尉李斯在朝堂上高呼此论误国“不可为也”！他对秦始皇说:周王朝为什么会崩溃亡国，祸根就在于传统的分封制度。诸侯国的诸侯们都是血肉相连的宗族子弟,然而，为了土地与人口等财富的占有，相互攻打视为仇敌。周天子既无经济实力卡住诸侯的“脖子”，又无军事实力抑止诸侯的“手脚”，最后只有听之任之。如果您不改革旧的行政管理体制，还继续搞分封的话，今后的天下肯定是难以太平的。秦始皇十分赞赏，认为“天下共苦战斗不休”，“又复立国，是树兵也”，“分封”制度必须改革。
于是，朝廷在人、财、物等重要方面对地方保持高度集权的前提下，“废封建、兴郡县”。“县”便作为行政管理体制改革的新生产物，逐步地浮出历史的水面。
封建社会县级政府的管理功能
新兴的县制与传统的分封制相比较，最大的不同之处有三点：一是所有权清晰。无论大县、小县，穷县、富县，还是京郊的县和边远地区的县，均是由朝廷直接掌控的地方行政区划，区划内一切社会公共财产，直接归朝廷所有或者说是归皇帝所有。体现这种所有权的主要形式，一般是由各县按照本地方人口、田亩等要素上缴朝廷税赋；二是人事权明确。作为一县之长的县尹、县令、县守、知县（历史上县官的名称或叫法很多）等县级地方行政“一把手”的职务，均由朝廷调派甚至由皇帝亲自任命，既不得私相授受，一般也不得世袭，并随时根据情况需要予以撤换。三是行政职权齐整。县一级行政管理机构的设置、管理人员的编制和俸禄待遇、各种重要的规章制度、甚至包括具体行政执法的行为准则，一般都由中央政府即朝廷统一规定，地方必须坚决执行，即使出现特殊情况，也要报经皇帝批准，县官无权更改朝廷规定的各项制度。
县制的创想，在后来的实践中不断地得以发挥、扩展和完善。当时，县的建设途径和方式主要有五种：一是把被武力消灭了的诸侯国变成建制县；二是通过相对和平的外交手段把从邻国割让得来的领土改成建制县；三是把一些大官僚、大贵族所占有的土地和人口连片划分成建制县；四是把原来自己所分封的那些版土面积和人口规模比较小的“都”、“邑”合并成新的建制县；五是随着大片荒芜土地的不断拓垦，人丁的逐步繁盛，国家便直接将这些新的开发区设置成新县。
古代设定一个县的区域范围大概有三大基本原则：一是县级政府能够及时了解和处理本县域内每天所发生的社会事务；二是必须考虑山川地势特别是水系等自然地理因素和居民的语言体系与文化生活习俗；三是根据人口户数的多少和经济水平的高低。如果县域的版土面积太大，户数人口也太多，社会事务太繁，在当时交通、通讯条件十分落后，经济发展水平不高，财政收入不足以供养很多官员的情况下，政府是很难对地方实施及时有效的行政管理的。当时一种比较普遍的作法是，以县城为中心，官员们早晨出发，傍晚能够达及之地，以及周边山川水系与民俗风情的异同，决定一县之境址。因此，南方依靠步行，故县域面积要相对小一些，而北方多平原草地，适合骑马，故县域面积便相对大一些。如秦制就规定“大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。银雀山出土的竹简《库法》里也讲过：“大县百里，中县七十里，小县五十里。大县两万家，中县万五千家，小县万家”。这都说明县域范围的大小基本上是按照上述三大原则来确定的。
当然，县一级的各项制度建设从春秋战国起，呈现出一个逐渐完善和不断发展的历史过程。刘邦建立汉朝，基本上是沿用了秦朝的郡县行政管理体制，但同时也实行了分封制。刘邦将自己的儿子分封成诸侯王，并让他们世袭传承。后来的文帝、景帝、武帝等，也照此祖制分封过自己的子弟。在这些诸侯国里，各种行政管理权包括财政税收权基本上都是由诸侯王说了算。只要不造反，中央政府一般不管不问。一旦发现诸侯王的势力威胁到朝廷的安全，皇帝就会果断地“大义灭亲”，废其诸侯国而改为郡县。如景帝时代的“七国之乱”，武帝时代的“削藩燕齐”，就是明显例证。这种郡县制度与分封制度并行的办法，一直伴随着西汉王朝走向终点。
在东汉、两晋、南北朝、隋、唐时期，县官主要由朝廷的职能部门或皇帝直接任命，但有些地方特别是边远地区的县官也实行过父任子继的制度。
从东汉后期开始，出现了州一级行政区划。一般情况下，州辖郡、郡辖县。州置刺史，郡置太守，县置县令，形成州、郡、县三级地方政府建制。魏、晋、南北朝之时，州和郡的数量不断增加，地盘也越来越小。有的1州只辖1、2个郡，1郡只辖2、3个县，行政管理成本也随之水涨船高，官多民少，人们批评为“十羊九牧”。隋文帝于开皇三年干脆取消了郡一级行政建制，在全国实行州、县两级行政建制。隋炀帝大业三年，又改州为郡，全国共设置190个郡，1255个县。唐代又废郡为州，并在州之上设置“道”一级建制，原本是为了监察各州，后来却成为实际政府。宋代取消道而设“路”，路之下为府、州、军、监，再下面是县。元代开始设置省一级政府，但行政建制比较乱，既有省、路、府、州、县五级制的地方，也有省、府、州、县四级制的地方，还有省、府（州）、县三级制的地方。明代的行政建制比较规范，一般以省、府、县三级为主。清代基本上沿袭明制，到光绪33年即公元1907年，全国共有23个省，185个府，直隶厅34个，直隶州73个（直隶厅和直隶州的级别与府相同），散厅87个，散州145个（散厅和散州的级别与县相同），县1314个，其中不包括台湾的3府、1州、11县。如果加上散厅、散州和台湾地区的县，全国共有1547个县级单位。
纵观秦代以来整个封建社会，县一级政府的管理职能大致上有五项：
一是“劝民农桑”。几千年来，农业始终是国民经济的“台柱子”，也是国家财政税收的主要源泉，依靠广阔的农村和广大的农民来支撑着整个社会政治文化、艺术、军事等各个领域生活秩序的正常运转，所以，历朝历代都把开垦荒地，兴修水利，种粮植桑，发展农业，作为处在经济建设第一线的县级政府最为主要的工作职能，也是考核县级官员们政绩优劣的主要内容。
二是“课赋派徭”。课赋就是征收皇粮国税，派徭即为调用劳力。劝民农桑、发展经济的目的是为了多征税赋。没有税赋，国家的财政收入就无从谈起；没有派徭，政府就无法进行公共工程建设。这两项事务，关系到封建统治阶级维持生存和巩固政权的物质基础。
三是“教化百姓”。在整个封建时代，县级政府虽然处于“亲民”的最前沿，却一般不直接承担兴办学校，从事基础教育的责任。凡断文识字和文学艺术之类狭义上的文化教育事业，基本上都是按照市场的需求由社会力量来投资经办和管理。如世世代代为中国人所尊奉的“圣人”孔子，他所兴办的学校从招生、教学到就业，一切都是民有民营性质，与政府的人、财、物没有任何关系。政府“兴教化，砺风俗”的职责，主要是通过行政的、法律的、道德的手段，来宣传忠、义、仁、信、孝等封建主义的世界观、价值观、人生观，以追求“正人心，不妄为”的风化目标。
四是“听讼断案”。在整个封建社会，行政与司法两大系统一直是高度合一的。县长既要负责全县的行政事务，同时又要负责全县的司法事务，相当于我们现在的公安局长、检察院长、法院院长的职权，都集中在县长一个人的身上。凡本县域范围内所发生的民事和刑事案件，县政府都必须受理并进行查办处置。普通老百姓觉得受了委屈和遭到欺压，均可到县衙鸣冤告状，从县官那里对是非曲直讨个“公道”。朝廷规定只有县长才有权断案。特别是涉及重大案件，侦察取证、勘验现场、检查尸伤、缉捕审讯等各个环节一般都由县长亲自动手，判决更是别人无法替代的事情。不过，县官办案历来都有规定的权限范围，多是一些民事纠纷与轻量刑事，涉及重大案件必须及时上交。
五是“养恤赈济”。在封建社会里，县政府的民政主要是设置养济院，专门供养那些孤寡老人和弃婴。对于那些退职回籍的官员，生活困难的，地方政府有义务发放补助；死亡的则安排葬费。遇到自然灾害，地方不仅要发放赈济钱粮，还要组织社会力量对灾民捐款捐物，帮助他们度过困难。
由于县制的不断稳固与不断完善，使得县不仅成为了我们这个泱泱大国的政权基础，也成了传承中华民族文明的地域阵地。
“小政府、大社会”的管理机制
封建社会县级政府机构设置小，人数编制少，管理成本低，职能履行比较到位，在某种程度上真有点像亚当·斯密所追求的“小政府、大社会”模式。县制有效地顺应当时的生产力发展水平，与小农经济制度和村社宗法自治制度紧密结合，维护了中国封建社会的长期稳定。
县级政府的机构设置与人员编制的情况比较复杂，历朝历代均有所不同，但总的看来是比较少的。虽说魏、晋、南北朝之时官多民少，主要指的是地方行政管理层次多，州和郡所辖的县数少，而由于战祸频仍，生灵涂炭，县域人口越来越稀，从整个国家的官与民的比例上形容为“十羊九牧”，并不完全是讲县一级政府的机构臃肿和官吏太多。
根据《光绪会典》记载，在清王朝的县一级政府里，除“知县”主持全面工作之外，副职只设置“县丞”、“主簿”两个职数，而且限于那些面积比较大，人口比较多，在政治、经济地位上比较重要的大县，一般中、小级别的县还没有资格设置副职。如当时全国有1314个县，只有345个县设有县丞一职。主簿一职则更少，全国仅有55个县设置了主簿。这就是说，全国绝大多数县只有“知县”一个领导职位，不像我们现在每个县都配备有党委、人大、政府、政协4套“领导班子”，正职、副职还有正县级、副县级调研员等等。
《光绪会典》规定，县一级政府官员的编制数一般为5至7人，吏员12至14人。以宛平县为例：由于在顺天府属下，得皇城根之利，宛平县行政级别高于一般县。据《顺天府志》记载，宛平县设知县1人，秩正六品。县丞1人，秩正七品。典吏1人，秩未入流。另设巡检司巡检4人，秩从九品。这些人用现在的称谓叫做“国家干部”。吏员14人，分别是：吏房2人，户房2人，礼房2人，兵房2人，刑房1人，工房2人，仓房1 人，库房1人，典吏1人。这些人没有“入流”，职务也明确为“吏员”，国家虽然承认其编制，但相当于我们今天的事业单位性质。如此算来，在清朝，县一级政府的“国家机关干部”和“事业单位职工”统统加在一起，共为21人。当然，县级政府的正常运转，靠这21个人恐怕是太少了一点。一些野史中讲，县衙门有时也因工作需要临时聘请社会上的人员办事，包括那些文案人员，但多数属于劳务用工性质，或者叫做“花钱买服务”的办法，公事一完，便是一边给钱，一边走人。
有人会问，作为一个县域，再怎么小，也有成百上千甚至是数千平方公里版土面积，加之交通、通讯手段十分原始落后，如此小规模的政府机构和如此少量的“干部队伍”，如何能够管理得了幅员广大的山乡农村呢？又怎么有效履行政府的职责，去维持地方的政治、经济生活秩序的呢？
据我的考察与分析，封建时代县政府履行职责，维持统治秩序,进行治理,主要是依靠以下几个方面的办法：
一是推行以“男耕女织”为特征的自然经济模式。中国的封建社会是一个传统的农业社会，经济基础是农业，社会基础是农村，政治基础是农民。主要是以家庭为单位，日出而作，日落而息，进行自给自足的农业生产。为什么中国历代封建王朝都要坚持以农业生产为“本”，以工商活动为“末”的基本国策，并且始终注意“重本抑末”，原因就在于这种小农经济的制度安排。封建统治阶级看到了小农经济制度带给农民的这种安土重迁、囿于过“小日子”的局限性，只要能够维持简单的再生产，不出现重大的天灾人祸，农民能正常生存下去，一般就不用担心农民会聚众造反。
二是依靠传统的封建道德观念的劝谕教化作用，引导农民从精神上进行自我约束。自春秋以来，“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”和“忠、仁、义、孝”等为主要内容的封建道德观念，通过历代统治阶级的不断灌输，就像树根一样深深地植入了广大人民的思想意识之中，成为了牢牢地束缚住他们手脚的世界观、价值观和人生观。封建伦理在很大程度上对广大人民群众起到了一种“正人心，不妄为”的风化作用，让老百姓自己约束自己，自己管理自己，从而有效地维护了社会生活秩序的稳定。
三是在执行国家的法律法规之外，主要依靠传统的宗族和宗法的力量，调解矛盾，实施惩罚，以强制农民循规蹈矩。过去，我们常说中国是一个“人治”的国家，主要是针对封建专制主义而言的，说的是皇帝享有一切权力包括对官员们的生杀予夺，不需要寻找什么法律依据，也不需要通过什么法律程序，全凭皇帝老儿“金口玉言”就搞定了。实际上，在日常的社会政治和经济生活中，并不是没有法治，即使是至高至尊的皇帝，也是不能随意滥杀无辜的。在县一级，老百姓犯法，该杀该罚，自春秋到民国，便一直是有法可依的。当然，有法不依，执法不严，甚至出现严重司法腐败的现象也是经常存在的。重要的是，在县以下基层的现实生活中，绝大多数社会矛盾问题甚至包括那些违法犯罪的行为，主要是通过传统的宗族和宗法的手段解决的。中国的封建社会是一个以血缘和地缘为纽带，以宗族和家庭为基本单元营建起来的社会，家族中的成员如果超越了传统的道德轨道，包括违反了国家的法律，家族的长老或家庭的家长有权按照俗定约成的规矩进行处置，轻则体罚、放逐，重则可以公开杀头、活埋、沉水，官府对此往往认为合情合理合法而不加干预。直到新中国成立之初，这种由家族长老对“不肖子孙”执行所谓“家法”的现象还时有发生。
四是充分发挥乡村自治的作用。秦汉时期，皇权曾经延伸到了农村。县以下设有“乡”，乡以下设有“亭”，亭以下设有“里”，成为基层社会的一种行政区划建制和行政管理层次。当时，“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老”。汉高祖刘邦在秦始皇时代就当过泗水亭长。到了隋唐时代，乡一级作为政府机构被裁撤，管理职能也逐步被取消，代之以乡村自治制度。所谓“乡村自治”即由地方推举“头面人物”来管理本地的社会事务。这些人物多是当地名门望族的长老和乡绅，在本地具有很高的威信。通过他们来协调民众内部矛盾，宣传朝廷政策，维持地方社会秩序，比起政府直接管理来说，效率要高得多而几乎不用花费什么行政成本。如明代实行的“里老制”就是这种办法。《洪武实录》中讲：“里老”为民所选，不食官饷，任务是理词讼，立公道。“若户、婚、田宅、斗殴者则会里胥决之。事涉重者，始白于官”。顾炎武在《日知录》中也曾描述过这种情况，说当时老百姓如果出现民事纠纷，首先找的不是政府官员，而是乡绅里老，以致于广大农民“但闻啬夫，不知郡县”。一旦遇到战乱，广大农村往往以县域为范围或以宗族为单位自发形成自治自保的组织体系。
封建社会里，朝廷对于县级政府的效绩考核一般比较简单，虽然也强调“为官一任，造福一方”，但多在兴修水利、建桥筑路、赈灾济困和维护社会治安方面，并且很少有量化的考评，更不搞那种跨地域的横向评比验收活动，作为知县的工作压力和精神压力都不是很大。同时，官场中长期有一种以“不扰民”为“好官”的价值观念，使得县官们的思维模式和行为方式比较保守，忌讳惹事，不求有功，但求无过。虽然这种“干部”管理体制明显地不利于充分调动和发挥县官的工作积极性和创造性，但它却也使得县级政府权力扩张的内在动力得到了明显的压抑，从而为“小政府、大社会”管理机制的形成提供了现实的可行性。
客观地评价，封建社会里的县级政府的行政管理效率不一定很高，但它的行政管理成本却也非常之低。它在很大程度上符合封建时代的基本国情，所以才能够长期维持基本不变的格局。从行政管理学的角度上看，虽然这些东西已经成为了历史，我们仍然可以从其经验中思考出一些值得今天借鉴的东西。
（作者:中共湖北省委政策研究室副主任。)