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编者按：反垄断问题关系到我国政治体制改革的一些核心问题，全国人大已将反垄断法列入立法议程。因立法涉及深层体制问题，反垄断立法的障碍很大。国家发展改革委经济所研究员林志远提出，要克服反垄断立法障碍，尽快制订有力措施，制约垄断势力的发展。我刊拟分两期刊发其研究报告。
企业暴利，产品价格飚升，消费者利益受损，是典型的市场垄断现象。开放市场经济的发展优势在于充分竞争和鼓励创新，而垄断是要抵制竞争和保护落后，导致不公平的利益分配和损害公众利益，因此发达国家普遍对之实行十分严格的限制。中国现在面对房地产、电力、铁路、电信、石油、石化等行业越来越多的企业垄断行为，反垄断的公众呼声已经很高，国家立法机关也在加紧讨论和准备出台专门的法律。但是反垄断的立法与以往的很多经济立法不同，不是调节企业与企业之间或者企业与政府之间的关系，而是保护社会公共利益阻止强势利益集团滥用权力地位的关系，立法的过程因此会有很多新的障碍需要我们提高认识去加以克服。
一、反垄断立法的宗旨不明确
对于反垄断立法要达到什么样的目的，各派专家有很大的分歧。一些专家观点着眼于反不正当竞争和保护消费者权益，而这方面我们已经有了比较现成的立法。一些专家的观点主要着眼于加入WTO的国际接轨需要。跨国机构的专家着眼于提高中国市场的透明度，期望获得更多进入中国市场的机会。媒体呼声比较高的诉求则是保护公众投资者和消费者的权益，矛头直指一些大的上市公司和一些从政府部门转型而来的大型国有企业。学术界的观点多为照抄国外的理论，不论大国小国的经验一概照搬，与中国的现实相隔较远，让人更加感到莫衷一是。
根据发达国家采取反垄断措施的分析，反垄断立法的宗旨大约有三个层次：第一是防止出现诸侯经济的局面，阻止过度集中的产业结构，例如美国的《谢尔曼法》和战后日本在美国占领下分割垄断财阀的做法。第二是反不正当竞争，对保护落后和阻碍技术进步的市场垄断实施有力的制裁，例如美国分割电信企业和英国分割电力公司的做法。第三是保护公众投资者和消费者权益，阻止滥用垄断支配地位和寡头协议定价。中国现在的反垄断立法讨论，主要还是属于第二和第三层面的，但是这些方面已经有了比较现成的立法，例如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的决定》、国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》等，剩下的问题应该是如何把这些现成的法律文本变成有效的执法行动，而不是让人大通过一个新的法律文本之后再次束之高阁。中国要防止出现诸侯经济的局面，现阶段的根本措施还是要推进财政体制的改革，切断中央的专业职能部门与垄断企业的人事关系和财产关系，提高中央政府的宏观决策能力，削弱地方政府的行政垄断，阻止地方政府与垄断企业的财产融合，但是目前全国人大的反垄断立法讨论，还基本上没有涉及这方面的内容。
二、发起调查和决定制裁的主体有争议
即使没有专门的反垄断法案，根据中国现有的法律框架，仍然可以对垄断阻碍技术进步和垄断造成市场损害发起调查和制裁，关键是要有一个充分负责的授权机构能够发起调查和决定处罚裁量。这个机构是谁、有没有足够的专家队伍承担起应尽的社会责任、面对强大垄断势力有没有足够的制裁权力、有没有防止这个权力被滥用的制度保障？这些都是落实反垄断措施需要首先明确的问题。解决发起调查和执法机构的问题，有一个观点是增加对现有机构的授权，国家工商管理局的各级机构都希望因此获得更强和更多的处罚权，来满足他们机构膨胀和获取更多经费的需要。另一个观点是设立新的执法机构专司反垄断案件的调查和制裁，国家商务部希望能够因此获得组织专门机构的授权和独揽反垄断的内外事务。他们的着眼点都不是如何采取有效措施达到反垄断的良好社会效果，因此很难防止他们滥用反垄断的权力追求部门利益。事实上，我们从商务部起草的《成品油批发企业管理技术规范》和发改委主持的电信价格听政会上，已经可以看到他们维护垄断集团利益的特殊作用。
垄断调查和决定制裁是一项专业技术要求很强的工作。一是因为一般垄断企业之所以能够获得垄断地位，都是因为掌握了专门的技术和资本，能够有效阻止新的竞争对手进入，并且有足够的专家队伍和资本财力来维护他们的垄断地位。二是因为垄断有自然垄断和非自然垄断之分，自然垄断可以提供低于竞争市场的成本和价格，例如各种具有大规模网络服务系统的企业；非自然垄断是非自然原因造成的垄断，例如历史原因和制度缺陷的原因。反垄断不是反自然垄断，也不是只反非自然垄断，而是只对已经造成和可能造成各种社会损害的垄断行为实施制裁，进行这样的垄断损害调查和处罚量裁是需要很多专业知识和实战经验的，因此不论设立怎样的反垄断政府机构，要达到有效运作的目的，前提都应该是具有合格的专家队伍，充分了解垄断企业的行业技术特点。否则，任何新设的反垄断机构，很容易就变成政府机构膨胀的牺牲品，整天忙于筹措预算资金扩大编制而不知道履行职责的本职工作怎样开展，甚至为了筹措资金而与垄断集团绑在一起，导致反垄断的工作陷入实际无效的覆辙。
三、立法讨论的公众参与严重不足
反垄断立法的出发点，是要代表社会公共利益对垄断集团的形成加以抑制或对垄断侵害公共利益加以制裁，落实这项任务对执法者和执法对象都有直接的厉害关系。国家工商局、商务部、垄断企业和跨国公司，他们起草立法和积极献技献策，既有自己的直接利益和厉害关系，又有自己强大的财力支持和技术专家支持，与之相比，公众投资者和消费者都是分散的主体，根据现行的法律框架，他们无法自己组织起来筹集资金聘请代表自己利益的专家队伍，无法在立法的过程中发出自己强烈的声音和争取自己的利益。他们虽然是民众的大多数，但是面对组织严密的强大垄断集团，面对掌握权利的各级政府部门，他们无力为自己的利益进行抗争。这种权力和地位的不平等，直接影响立法的质量，使得保护公众利益的立法内容实际变得无法操作，剩下就只有对政府职能部门的授权和对垄断集团的姑息容忍了。
全国人大与国务院签署法律和法案，出发点应该都是代表社会公共利益的，他们的分工，前者是给政府职能部门授权，同时规定执法权力必须受到的约束；后者是规定执法的统一标准和具体实施办法。但是人大和国务院往往缺少对口的专家队伍，根据现行的财政体制，全国人大和政协也没有专门的财力可以聘请独立的专家队伍来代表公众的利益起草立法，或者代表公众的利益对政府部门或者垄断企业提出的立法草案进行细致的专业审查，只能高度依赖部门起草和听取垄断企业的建议。这个问题已经导致了很多经济立法出现授权对象缺位的现象，例如商业银行法、证券法、土地管理法、公司法、行政许可法、投资体制改革决定等等。授权对象不明确直接造成的后果，是一些实际拥有执法权力的政府机构可以不受任何法律的约束，全国人大也无法对之履行职责进行监督和考核。反垄断法不能解决这个问题，就不可能有对政府权力的有效监督和制约，就很难避免政府部门和垄断企
业的勾结，使得反垄断的立法讨论和政策措施选择最终流于形式。
四、把转型企业纳入反垄断范围的困难
有不少垄断企业集团是原来的政府部门转型改制而来，例如中国电信、中国石油、中国石化等，他们至今仍然代理着很多中央政府的行业决策和公共产品的定价职能；还有很多地方性垄断企业是当地政府部门直接分离出来或者直接出资建立，例如很多房地产开发公司和建筑工程公司等，他们与当地政府有着人事上和财力上的非常紧密关系，直接影响地方财政的收入和政府决策。要把这些具有强烈政府背景的垄断企业集团纳入反垄断的执法范围，首先必须彻底剥离他们与政府的关系，否则，中央的决策和政策实施仍然依赖垄断企业代理政府的职能，地方财政仍然依赖垄断企业对土地和矿产资源的垄断开发，要政府部门对垄断集团实施制裁就不可能有任何实际的意义了。但是自从1998年国务院出台政企脱钩的政策以来，只要是涉及垄断企业，脱钩问题就无法解决。相反，因为对外开放和对内推广财政预算收支的层层包干，垄断企业利用政府的背景影响政府决策，与政府的关系变得更加紧密了。
中国经济现在面对的一个新的变化，就是经济实力和政府权力越来越多地流向地方政府和垄断企业集团，其中尤以转型的垄断企业势力为最大，同时各种环境资源保护和社会稳定负担都在越来越多地集中到中央政府的身上。反垄断立法的真正任务就是要在开放经济的条件下扭转这样的不利趋势，扩大竞争性市场的范围和增强中央的宏观调控力量，如果不能把转型的垄断企业集团纳入反垄断的范围，放任他们与地方政府的互相袒护利用，损害消费者利益和市场公平竞争秩序，反垄断的立法就变得毫无积极意义了。
五、反垄断法的权力平衡存在矛盾
反垄断的立法与以往的很多经济立法不同，不是调节企业之间和企业与政府的关系，而是约束和制裁强势利益集团的权利，保护社会弱势群体的平等权利。中央政府部门站在服务行业垄断企业的立场，地方政府站在服务本地垄断企业的立场，不能否定他们都有起草反垄断法的权力，但是不能指望他们的反垄断法草案能够保护社会弱势群体的权利。根据目前政府部门起草立法的要求，设立专门的反垄断政府机构，需要和很多政府专业部门一样，实行中央机构和地方机构的职责分工，中央机构负责制定法规和检查监督，地方机构负责具体执行，因此发起反垄断调查和实施制裁的责任最终还要落到地方政府机构的身上。而地方政府机构又会采取同样的策略，通过当地的人大立法把责任进一步落实到下一级政府，直至最后落到毫无权力的街道和乡镇干部的身上。可是面对技术队伍和资本财力全都非常雄厚的垄断企业集团，面对与垄断企业集团已经利益融合在一起的相关政府部门，又有哪一个部门机构和个人能够获得如此大的权力，来对之实施有效的调查和制裁呢？反垄断的调查和制裁对象，是强有力的垄断集团和有关联的政府机构，发起调查和决定制裁如果没有强有力的制度保护，是很容易受到致命打击报复的。
发达国家的解决办法，是让最高的国家立法机构有一个直接受理反垄断案件申诉和聘请专家展开调查的机制，获得一手材料后直接进入反垄断制裁措施的立法讨论，明确具体的制裁措施和执行标准，通过立法以后再由政府负责依法执行。特点是一事一议个案处理，立法机关直接介入，动用公共资金聘请独立专家进行垄断事实的调查，因此完全排除了垄断势力对反垄断政策措施选择的干扰，也排除了设立反垄断专门政府机构的必要。中国要学习发达国家的经验，比较好的解决办法是在全国人大和国务院设立不定期的反垄断专门调查委员会，聘请独立的专家组成调查组，负责受理垄断事实调查和向人大起诉涉及产业过度集中和权力滥用的垄断行为，由人大通过有针对性的专项法案或者立法补充条文，授权或者命令政府部门执行。同时允许各级法院直接受理反垄断案件的民间起诉，对垄断企业造成环境资源破坏和损害社会公共利益的行为进行严厉制裁，各种各样的政府机构和垄断企业可以同民间机构和普通公民一样，处在同等的地位，对自己的权利提出申述要求，但是不得利用自己的特殊地位和权力干扰法院的裁决。
企业暴利，产品价格飚升，消费者利益受损，是典型的市场垄断现象。开放市场经济的发展优势在于充分竞争和鼓励创新，而垄断是要抵制竞争和保护落后，导致不公平的利益分配和损害公众利益，因此发达国家普遍对之实行十分严格的限制。中国现在面对房地产、电力、铁路、电信、石油、石化等行业越来越多的企业垄断行为，反垄断的公众呼声已经很高，国家立法机关也在加紧讨论和准备出台专门的法律。但是反垄断的立法与以往的很多经济立法不同，不是调节企业与企业之间或者企业与政府之间的关系，而是保护社会公共利益阻止强势利益集团滥用权力地位的关系，立法的过程因此会有很多新的障碍需要我们提高认识去加以克服。
一、反垄断立法的宗旨不明确
对于反垄断立法要达到什么样的目的，各派专家有很大的分歧。一些专家观点着眼于反不正当竞争和保护消费者权益，而这方面我们已经有了比较现成的立法。一些专家的观点主要着眼于加入WTO的国际接轨需要。跨国机构的专家着眼于提高中国市场的透明度，期望获得更多进入中国市场的机会。媒体呼声比较高的诉求则是保护公众投资者和消费者的权益，矛头直指一些大的上市公司和一些从政府部门转型而来的大型国有企业。学术界的观点多为照抄国外的理论，不论大国小国的经验一概照搬，与中国的现实相隔较远，让人更加感到莫衷一是。
根据发达国家采取反垄断措施的分析，反垄断立法的宗旨大约有三个层次：第一是防止出现诸侯经济的局面，阻止过度集中的产业结构，例如美国的《谢尔曼法》和战后日本在美国占领下分割垄断财阀的做法。第二是反不正当竞争，对保护落后和阻碍技术进步的市场垄断实施有力的制裁，例如美国分割电信企业和英国分割电力公司的做法。第三是保护公众投资者和消费者权益，阻止滥用垄断支配地位和寡头协议定价。中国现在的反垄断立法讨论，主要还是属于第二和第三层面的，但是这些方面已经有了比较现成的立法，例如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的决定》、国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》等，剩下的问题应该是如何把这些现成的法律文本变成有效的执法行动，而不是让人大通过一个新的法律文本之后再次束之高阁。中国要防止出现诸侯经济的局面，现阶段的根本措施还是要推进财政体制的改革，切断中央的专业职能部门与垄断企业的人事关系和财产关系，提高中央政府的宏观决策能力，削弱地方政府的行政垄断，阻止地方政府与垄断企业的财产融合，但是目前全国人大的反垄断立法讨论，还基本上没有涉及这方面的内容。
二、发起调查和决定制裁的主体有争议
即使没有专门的反垄断法案，根据中国现有的法律框架，仍然可以对垄断阻碍技术进步和垄断造成市场损害发起调查和制裁，关键是要有一个充分负责的授权机构能够发起调查和决定处罚裁量。这个机构是谁、有没有足够的专家队伍承担起应尽的社会责任、面对强大垄断势力有没有足够的制裁权力、有没有防止这个权力被滥用的制度保障？这些都是落实反垄断措施需要首先明确的问题。解决发起调查和执法机构的问题，有一个观点是增加对现有机构的授权，国家工商管理局的各级机构都希望因此获得更强和更多的处罚权，来满足他们机构膨胀和获取更多经费的需要。另一个观点是设立新的执法机构专司反垄断案件的调查和制裁，国家商务部希望能够因此获得组织专门机构的授权和独揽反垄断的内外事务。他们的着眼点都不是如何采取有效措施达到反垄断的良好社会效果，因此很难防止他们滥用反垄断的权力追求部门利益。事实上，我们从商务部起草的《成品油批发企业管理技术规范》和发改委主持的电信价格听政会上，已经可以看到他们维护垄断集团利益的特殊作用。
垄断调查和决定制裁是一项专业技术要求很强的工作。一是因为一般垄断企业之所以能够获得垄断地位，都是因为掌握了专门的技术和资本，能够有效阻止新的竞争对手进入，并且有足够的专家队伍和资本财力来维护他们的垄断地位。二是因为垄断有自然垄断和非自然垄断之分，自然垄断可以提供低于竞争市场的成本和价格，例如各种具有大规模网络服务系统的企业；非自然垄断是非自然原因造成的垄断，例如历史原因和制度缺陷的原因。反垄断不是反自然垄断，也不是只反非自然垄断，而是只对已经造成和可能造成各种社会损害的垄断行为实施制裁，进行这样的垄断损害调查和处罚量裁是需要很多专业知识和实战经验的，因此不论设立怎样的反垄断政府机构，要达到有效运作的目的，前提都应该是具有合格的专家队伍，充分了解垄断企业的行业技术特点。否则，任何新设的反垄断机构，很容易就变成政府机构膨胀的牺牲品，整天忙于筹措预算资金扩大编制而不知道履行职责的本职工作怎样开展，甚至为了筹措资金而与垄断集团绑在一起，导致反垄断的工作陷入实际无效的覆辙。
三、立法讨论的公众参与严重不足
反垄断立法的出发点，是要代表社会公共利益对垄断集团的形成加以抑制或对垄断侵害公共利益加以制裁，落实这项任务对执法者和执法对象都有直接的厉害关系。国家工商局、商务部、垄断企业和跨国公司，他们起草立法和积极献技献策，既有自己的直接利益和厉害关系，又有自己强大的财力支持和技术专家支持，与之相比，公众投资者和消费者都是分散的主体，根据现行的法律框架，他们无法自己组织起来筹集资金聘请代表自己利益的专家队伍，无法在立法的过程中发出自己强烈的声音和争取自己的利益。他们虽然是民众的大多数，但是面对组织严密的强大垄断集团，面对掌握权利的各级政府部门，他们无力为自己的利益进行抗争。这种权力和地位的不平等，直接影响立法的质量，使得保护公众利益的立法内容实际变得无法操作，剩下就只有对政府职能部门的授权和对垄断集团的姑息容忍了。
全国人大与国务院签署法律和法案，出发点应该都是代表社会公共利益的，他们的分工，前者是给政府职能部门授权，同时规定执法权力必须受到的约束；后者是规定执法的统一标准和具体实施办法。但是人大和国务院往往缺少对口的专家队伍，根据现行的财政体制，全国人大和政协也没有专门的财力可以聘请独立的专家队伍来代表公众的利益起草立法，或者代表公众的利益对政府部门或者垄断企业提出的立法草案进行细致的专业审查，只能高度依赖部门起草和听取垄断企业的建议。这个问题已经导致了很多经济立法出现授权对象缺位的现象，例如商业银行法、证券法、土地管理法、公司法、行政许可法、投资体制改革决定等等。授权对象不明确直接造成的后果，是一些实际拥有执法权力的政府机构可以不受任何法律的约束，全国人大也无法对之履行职责进行监督和考核。反垄断法不能解决这个问题，就不可能有对政府权力的有效监督和制约，就很难避免政府部门和垄断企
业的勾结，使得反垄断的立法讨论和政策措施选择最终流于形式。
四、把转型企业纳入反垄断范围的困难
有不少垄断企业集团是原来的政府部门转型改制而来，例如中国电信、中国石油、中国石化等，他们至今仍然代理着很多中央政府的行业决策和公共产品的定价职能；还有很多地方性垄断企业是当地政府部门直接分离出来或者直接出资建立，例如很多房地产开发公司和建筑工程公司等，他们与当地政府有着人事上和财力上的非常紧密关系，直接影响地方财政的收入和政府决策。要把这些具有强烈政府背景的垄断企业集团纳入反垄断的执法范围，首先必须彻底剥离他们与政府的关系，否则，中央的决策和政策实施仍然依赖垄断企业代理政府的职能，地方财政仍然依赖垄断企业对土地和矿产资源的垄断开发，要政府部门对垄断集团实施制裁就不可能有任何实际的意义了。但是自从1998年国务院出台政企脱钩的政策以来，只要是涉及垄断企业，脱钩问题就无法解决。相反，因为对外开放和对内推广财政预算收支的层层包干，垄断企业利用政府的背景影响政府决策，与政府的关系变得更加紧密了。
中国经济现在面对的一个新的变化，就是经济实力和政府权力越来越多地流向地方政府和垄断企业集团，其中尤以转型的垄断企业势力为最大，同时各种环境资源保护和社会稳定负担都在越来越多地集中到中央政府的身上。反垄断立法的真正任务就是要在开放经济的条件下扭转这样的不利趋势，扩大竞争性市场的范围和增强中央的宏观调控力量，如果不能把转型的垄断企业集团纳入反垄断的范围，放任他们与地方政府的互相袒护利用，损害消费者利益和市场公平竞争秩序，反垄断的立法就变得毫无积极意义了。
五、反垄断法的权力平衡存在矛盾
反垄断的立法与以往的很多经济立法不同，不是调节企业之间和企业与政府的关系，而是约束和制裁强势利益集团的权利，保护社会弱势群体的平等权利。中央政府部门站在服务行业垄断企业的立场，地方政府站在服务本地垄断企业的立场，不能否定他们都有起草反垄断法的权力，但是不能指望他们的反垄断法草案能够保护社会弱势群体的权利。根据目前政府部门起草立法的要求，设立专门的反垄断政府机构，需要和很多政府专业部门一样，实行中央机构和地方机构的职责分工，中央机构负责制定法规和检查监督，地方机构负责具体执行，因此发起反垄断调查和实施制裁的责任最终还要落到地方政府机构的身上。而地方政府机构又会采取同样的策略，通过当地的人大立法把责任进一步落实到下一级政府，直至最后落到毫无权力的街道和乡镇干部的身上。可是面对技术队伍和资本财力全都非常雄厚的垄断企业集团，面对与垄断企业集团已经利益融合在一起的相关政府部门，又有哪一个部门机构和个人能够获得如此大的权力，来对之实施有效的调查和制裁呢？反垄断的调查和制裁对象，是强有力的垄断集团和有关联的政府机构，发起调查和决定制裁如果没有强有力的制度保护，是很容易受到致命打击报复的。
发达国家的解决办法，是让最高的国家立法机构有一个直接受理反垄断案件申诉和聘请专家展开调查的机制，获得一手材料后直接进入反垄断制裁措施的立法讨论，明确具体的制裁措施和执行标准，通过立法以后再由政府负责依法执行。特点是一事一议个案处理，立法机关直接介入，动用公共资金聘请独立专家进行垄断事实的调查，因此完全排除了垄断势力对反垄断政策措施选择的干扰，也排除了设立反垄断专门政府机构的必要。中国要学习发达国家的经验，比较好的解决办法是在全国人大和国务院设立不定期的反垄断专门调查委员会，聘请独立的专家组成调查组，负责受理垄断事实调查和向人大起诉涉及产业过度集中和权力滥用的垄断行为，由人大通过有针对性的专项法案或者立法补充条文，授权或者命令政府部门执行。同时允许各级法院直接受理反垄断案件的民间起诉，对垄断企业造成环境资源破坏和损害社会公共利益的行为进行严厉制裁，各种各样的政府机构和垄断企业可以同民间机构和普通公民一样，处在同等的地位，对自己的权利提出申述要求，但是不得利用自己的特殊地位和权力干扰法院的裁决。