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[摘 要]1933年初孙科担任立法院长后，他以“三民主义、五权宪法”为立法原则，主张立法应当适合国情和时代的需要，反对立法的完全西化。在立法实践方面，抗战前这段时间里，孙科领导立法院除制定“五五宪草”外，还主持通过了许多普通法律，适应了当时国家发展形势的需要，为中国法制现代化做出了贡献。
[关键词]立法，“三民主义、五权宪法”，普通法律，法制现代化
[中图分类号]K26 D90 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2007)01－0044－05
孙科是国民党内一位有较大影响的政治人物，他从1933年初就任国民政府立法院长，直到1948年末卸任，长达16年之久。孙科学识渊博，对西方政治学等有较深的研究，在那个特殊的年代，他对立法有自己独到的见解。但长期以来，史学界对孙科的研究主要集中在他的政治活动、思想以及他与五五宪草的关系上，对孙科的立法主张以及除主持制定五五宪草之外的其他立法实践却很少有人进行系统的探讨，而本文对这一缺憾进行了弥补。因为，抗战前这段时间国民政府统治相对稳定，能较好地反映孙科的立法主张，孙科为首的立法院也能进行相对正常的立法实践，因而，本文选取这段时间孙科的立法活动作为分析对象。
“三民主义、五权宪法”是孙中山先生的革命纲领和民主建国的理论。孙中山先生为了三民主义的实现而奋斗了终生。继孙中山之后的国民党理论权威胡汉民在1928年国民政府立法院开会辞中就称：“……中国现在立法的精义，一是不能离开整个三民主义，二是不能离开由三民主义所产生的国家组织。”他甚至说：“离开三民主义便不能立法，这是根本的要点。”
作为国民党政府高官的孙科基本上接受了孙中山和胡汉民的主张。他也强调中国的立法不能偏离三民主义，他说：“……三民主义为吾人唯一信条，故一切法制……要仍当以三民主义为指归，否则，歧途之羊，必有莫知所可之虞。”他认为，三民主义合乎现代法制的要求，不但可以在中国实施，还可以应用于世界。他说：“现代法制之自我性与世界性，二者互相关联。盖近代社会所发生之问题，均不外民族问题、民权问题与民生问题之三大类。中国如此，其他各国亦莫不如此，所异者仅细节上稍有不同而已。故三民主义可以解救中国，亦可以解救世界，换言之：即三民主义之本身，实已含有世界性，而无待旁求。故法制之以三民主义为骨干者，其同时具有世界性，盖可断言。”
孙科认为三民主义和五权宪法是密不可分的。“我们为说明三民主义和五权宪法的关系，实在可以比照说：‘三民主义是五权宪法的目的，五权宪法是三民主义的工具，这是我们议定宪法所要注意的第一点”。更有甚者，孙科认为，三民主义不但是五权宪法的“灵魂”而且可以是他的“骨骼”，他曾经说过：“五权宪法必须以三民主义为依归，不但它的精神不应该违背三民主义，就是它的内容和形式也可以应用三民主义的原理来制定。”正因为如此，在起草五五宪草的过程中，当有人认为，国民经济的政策属于行政方针，不宜放入宪法时，孙科进行了批驳。他说：“假如宪法中把民生主义基本的原则一一予以删除，不但不足以表现三民主义建国的精神，不足以表现三民主义革命的理论与思想，并且有变为二民主义的危险。所以国民经济这一章，实有坚确予以维持之必要。”
对舆论界常有的反对三民主义宪法的看法，孙科指责他们对三民主义缺乏完全的理解，并且对国民党的成见太深。他说：“我们现在与舆论界方面发表反对三民主义宪法的所在多有，而尤其是北方的‘大公报’和‘益世报’……根本一句话，就是他们脑筋中，不明白三民主义是什么，同时他们的主观太深，以为三民主义是国民党的主义，党外的人不应当来主张的，因此便来反对。这完全是由于他们的思想不清楚与主观太狭，忘记站在国家和民族的立场，而专以党为对象来讲话。因而他呼吁，我们希望研究宪法的人，要站在国家和民族的立场上，研究三民主义究竟与国家有利，抑或有害?如果有利，不但不该反对，还要主张促其实现才对!”
孙科又把三民主义宪法与西方的宪法和苏联的宪法对比，认为三民主义宪法是最适合中国需要的。他说：“我们所需要的宪法已不是以个人主义为出发点的议会政治的宪法，也不是以阶级专政为出发点的苏维埃式的宪法，我们所需要的宪法是以三民主义为依归的五权宪法。”
孙中山先生主张的“三民主义、五权宪法”对当时中国社会的主要矛盾有所反映，具有资产阶级民主主义性质，在20世纪30年代的中国有一定进步性。孙科极力主张实行“三民主义、五权宪法”，体现出他的资产阶级民主派的属性，但他认为“三民主义”可以挽救中国乃至世界，显然是夸大其词或者是为了政治宣传的需要而已，因为“三民主义、五权宪法”仅是提出了一些改良社会的方法，并不能从根本上解决当时中国社会的矛盾，也就难以成为济世的良方，况且，当时的国民政府也没有真正实行的决心与条件。
孙科虽然长期浸淫于西方文化中，但并不主张立法完全西化。他认为，立法只有既符合国情及时代需要又迎合世界潮流才是最好的。他说：“今日之法制，在求不离乎我国社会之背景，以汲取两制之所长，即所谓适合于革命建设之需要者是……诚以今日之法制，一方卓有自我单位之体性；一方又不失其普遍的世界性，足以构成崭新的体系，以异于昔日我国因有之典章，与夫特定之若干外国之成制故也。”孙科又对“自我单位之体性”与“普遍的世界性”进行了解释，他说：“所谓自我单位之体性，即合乎中国此时此地需要者是。”“所谓普遍的世界性，即与现代法制潮流相吻合之体性是。”
孙科把现代法制的特点归结为社会化，他认为：“现代法制之骨干，盖已非个人自由主义，而为社会联立主义，或阶级易位。对于财产权之观念，亦自绝对之神圣观，转变而为相对的社会职务观，或竟否认财产之私有；一言以蔽之，则现代各国法制，实不外社会化之一途。”
作为国家根本大法的宪法，同样要适合国情和时代的需要。孙科认为，中国有自己的历史背景，宪法应该体现自己的特色，满足自己的需要，而不是盲目照搬西方的成规乃至宪法理论。他说：“……我们宪法中的一切问题，我们都要以创造的精神，根据我们特有的国情和时代的需要，自出心裁研究出解决的办法来。”虽然“对于中国以外的宪法成例，尤其是新近成立的宪法，不能不作为重要借鉴资料”。但“各国的成规只能作我们的参考，就是各国宪法专家的理论，也不该奉为金科玉律。必如我们所制定的宪法，才能是适用的，行的通的”。
也许正是因为上述原因，孙科虽然对民权较为重视，但他并不主张在宪法中体现西方式的个人自由。“把个人主义作为社会和政府出发点的宪法绝不是我们所需要的宪法”。他认为，在这个国难时刻，“宪法不仅在保障个人权利，更要顾及全体，保障大群的权利，尤其是在今日要注重整个民族的利 益……现今它是为国家民族找出路的时候，决不是为个人的时候……如果人民的自由权利与国家有了冲突，在这种立场，宁可牺牲个人的自由权利．拼命起来保障国家的自由权利”。
孙科主张宪法应随时代变迁而不断修正。他说：“……世界上原无一成不变的宪法，亦绝无尽善尽美的宪法，大都是过渡性、进步性的。近代各国宪法多系易于修改，以适应政治之变迁，因为现代政治变迁甚快，或今日认为是者，不久即认为不适当。‘五五宪草’亦不例外。”
孙科认识到，宪法是革命成功的结果。“宪法实在是跟着革命来的，当一个国家走到没有出路的时候，一定要革命，而且一定要定一个新宪法”。因而“一国宪法的成立，并不是主观的，理想的，完全是根据客观的历史环境，根据革命经验，革命主义，及革命主张来制定的”。理所当然的，“现在南京国民政府的宪法起草，即是把这个国民革命几十年来的种种原则方针，与建国的基本条件决定下来，以为一劳永逸的事情”。
法律是用来规范社会秩序的，不同的国家乃至同一国家的不同时代，情况都不一样，因而立法也不会相同，尤其是宪法，乃近代资产阶级革命的产物。英、美、法等国有不同的革命经历，因而宪法也各不相同。中国有自己的国情，自然也要求符合自己需要的法律，受了完整西方教育的孙科在当时能做到不盲目崇拜西方的立法，应该是难能可贵的，因为当时许多人，尤其是知识分子和政权上层精英，要么主张学习欧美，要么希望效法德意或苏联，似乎只有完全效法某一强国，中国才有出路。其实，这是极其错误的想法，中国问题的最终解决，还是在中国自身。然而，归根结底孙科的主张还是跳不出“三民主义、五权宪法”的圈子，也就提不出彻底解决当时中国主要矛盾的办法，这是阶级属性使然。
孙科于1933年1月就任立法院长后，组织“宪法起草委员会”，从1933年1月开始，到1936年5月5日宪法草案正式由国民政府公布，在前后三年零四个月时间里，经过多次修改，才最终完成。孙科主持制定的国民政府“五五宪草”，受到国民党内的普遍好评，有人认为：“中华民国宪法之起草，为先生一生事功最卓绝之成就。”学术界对“五五宪草”评价更多，绝大多数人都肯定其进步作用。因为史学界对此论述已经很多，在此不再赘述。下面重点论述一下杭战前孙科在立法院主持通讨普通法的情况。
在胡汉民任立法院长的两年多时间里，共主持制定了民法、刑法、土地法、公司法、票据法、海商法、保险法、民事诉讼法、刑事诉讼法、地方自治法、工会法、农会法、渔会法、工厂法、矿业法和劳动法等十六种法典，奠定了国民党政府法律的基础。孙科担任立法院长后，在一般立法方面，主要是进行一些完善、补充工作。“将以前已立之法积极整理修正，待立而未立之法，亦积极研究制订”。从而完善作为一个现代国家的法制，积极与国际接轨，“以备将来废除不平等条约时各国无所藉口”。在抗战前孙科担任立法院长期间，主持完成的重要法案有：
(一)修订的旧法有：检察院组织法、考试院组织法、铨叙部组织法、考试法、典试委员会组织法、禁烟条例、审计部组织法、教育部组织法、导淮委员会组织条例、立法院组织法、进口货物原产国标记条例、县长任用法、公务员惩戒法、工会法、工会法施行法、全国经济委员会组织条例、中央造币厂组织法、民营公用事业监督条例、电气事业条例、合作新法、户籍法、大学组织法、电影检查法、公务员惩戒委员会组织法、国民政府主计处组织法、海关出口税则、国立北平故宫博物院暂行组织条例、中华民国红十字会管理条例、会计师条例、中央研究院组织法、实业部组织法、立法院组织法、反省院条例、海军部组织法、公务员任用法、商标法、印花税法徒刑人犯移垦暂行条例、蒙藏委员会组织法、侨务委员会组织法。其他，还有中央、地方岁计审查，中外条约、国际条约的核议等等。
(二)制定的新法有：训练总监组织条例、银本位币铸造条例、陆军步兵司令部组织条例、浙江省整理债务条例、国债基金保管组织条例、西陲宣化使公署组织条例、兵役法、商港条例、黄河水利委员会组织条例、蒙旗宣化使公署组织条例、警械使用条例、颁给奖章条例、中医条例、公务员恤金条例、国立中医研究院组织条例、工业奖励法、航路标示条例、海关缉私条例、储蓄银行法、交通部邮政局组织法、邮政储金汇业局组织法、陆军大学校兵学研究院组织法、印花税法、县自治法、县自治法施行法、市自治法、市自治法施行法、农仓业法、简易人寿保险法、中央银行法、陆海空军奖励条例、陆海空军勋赏条例、保险业法、破产法、妨害国币惩治暂行条例、财政收支系统法、共产党人自首法、考试法、典试法、职业介绍法、参谋本部组织法、县长考试法、卫生署组织法、会计法、警官任用条例、工人出国条例、民营铁道条例、公营铁道条例、专用铁道条例、县行政人员任用条例、训练总监部组织法、辅币条例、民国二十五年四川善后公债、监察使署组织条例、行政院组织法、国民大会组织法、国民大会代表选举法、矿场法、火税统税征收条例、造船奖励条例、劳动契约法、提存法、诉愿法、行政诉讼法、保险法、蒙藏边区人员任用法、特种工业保息及协助条例、国葬法、预算法等等。
以上可以看出，孙科时代立法院的立法与胡汉民时代相比，更加具体化了，法律向完善化发展，说明随着国民党政府在全国统治的稳定，国家和社会的发展正逐步走向正规。规范社会秩序，维护社会发展方面的立法在这一时期占的比例最大。如禁烟条例、审计部组织法、进口货物原产国标记条例、公务员惩戒条例、国民政府主计处组织条例、海关税则、中华民国红十字会管理条例、中央、地方岁计审查、中外条约、国际条约的核议、合作新法、工业奖励法、航路标示条例、海关缉私条例、储蓄银行法等等。这些法令维护正常的社会秩序和对外交往，促进国家经济发展，使国家向现代化方向迈进。
当然在立法中体现出的国民党政府“三民主义、五权宪法”，“权能分治”思想也是明显的。如检察院组织法、考试院组织法、考试法、典试委员会组织法等的通过。孙中山对地方自治非常重视，早在1920年3月，他就著成了《地方自治施行法》一书，对地方自治的区域范围、实行顺序和方法提出了较为系统的主张。他把“励行地方自治”当作“进国家于富强，谋社会之康乐”的基础。而在孙中山的地方自治理论中，县自治居于核心的地位。标榜继承孙中山遗志的国民政府立法院在这一时期通过了县自治法、县自治法施行法、市自治法、市自治法施行法等等。
中国历来水灾不断，而治理水灾也成为令历届政府头疼的大事。1931年夏秋之交，中国发生特大水灾，长江、黄河、运河、淮河、海河等几乎所有的大河水系都泛滥成灾，据统计，此次全国性水灾波及到23个省，死亡约370万人，灾民达1亿人，财产损失无算。这种自然灾害出于政府不 够重视，防范不力及贪污腐败等人为原因，大大加重了当时的社会与经济危机。有人认为：“1931年的江淮大水灾，既是天灾也是人祸。”这跟当时国家初定，这方面的立法不够完善也不无关系。为此，孙科时代的立法院加紧制定了黄河水利委员会组织条例、黄河水利委员会组织法、扬子江水利委员会组织条例、华北水利委员会组织条例、导淮委员会组织法等加强对灾害的治理与监督。它们都直属于全国经济委员会，掌管各自流域的水利事务。如《黄河水利委员会组织法》第1条就规定：“黄河水利委员会直隶全国经济委员会，掌理黄河及渭、洛等支流一切兴利、防患事务。”为了规范救济自然灾害的筹款工作，立法院还制定了一些发行救济公债的法令，如《民国二十四年水灾公债条例》第1条规定：“国民政府为救济水灾，办理工振，发行公债，定名为民国二十四年水灾工振条例。”
另一个不可否认的事实是，当时国共两党之间的激烈斗争，“共产党问题”成了南京国民政府的“心腹之患”，不惜兵戎相见，必欲除之而后快，甚至敢冒天下之大不韪，提出“攘外必先安内”的口号。这在立法院的立法中也有体现，如立法院通过了《共产党人自首法》《修正反省院条例》《民国二十四年善后公债》等等。如《共产党人自首法》第1条规定：“共产党人于发觉前自首者，得免除其刑。”但又限制说：“犯危害民国紧急治罪法第一条、第五条之罪者，仅得减轻其刑至二分之一或缓刑。”随后，又补充规定：“前项但书之自首人如检举其他共产党人犯罪事实，因而查获人犯或其证据物品者，得免除其刑或免执行其刑之全部或一部。”这个法令是赤裸裸地引诱、压迫共产党人放弃自己的信仰。而《民国二十四年四川善后公债》《民国二十五年四川善后公债》等是为镇压共产党人筹集经费的。其中后者第1条明确说明发行公债的目的为：“国民政府为完成四川剿匪工作，办理善后建设事业，发行公债……”前者也基本如此。这些法令配合国民党军队对红色革命根据地的进攻，妄想扑灭这一中国革命的新生力量。
而在当时日本侵华的野心已日渐暴露的情况下，中日战争已是不可避免。立法院的一些立法，也是在为抗日做准备。如1933年6月，立法院通过《兵役法》，国民政府于1936年3月明令实施，其中第2条规定：“兵役分下列两种：一、国民兵役；二、常备兵役。”第三条规定：“男子年满十八岁至四十五岁在不服本法所定之常备兵役时，服国民兵役。平时受规定之军事教育，战时以国民政府之命令征集之。”等等，这使实行多年的募兵制改为征兵制度，在一定程度上消除了募兵制带来的弊端，也使抗战的兵源有了很大保障。以后又陆续制定了《妨害兵役治罪条例》《军事征用法》《陆海空军刑法》等等，都是为了整顿军事纪律，保证军需，加强军队战斗力而制定的。而立法院在国民政府各机构中，也是主张抗战最坚决的。1934年，立法院会议通过外交建议案，由孙科向中政会提出，内容为：
(一)唤起全国人民，共同奋发。
(二)令驻外公使，对日方情形随时向国际声明。
(三)促九国公约国对日本违反公约行为，予以严切注意与制止。
(四)中日外交应切实由中央负责。
舆论也对立法院的做法给予肯定。当时就有报纸称：“国府五院中之立法院，对华北外交为比较持激昂论者，年来已数度向中央建议，如塘沽协定签订后，曾有质问及建议书之提出。”这与行政院及国民党最高当局的举棋不定乃至妥协退让形成鲜明对比。
1936年孙科提出《改革租佃制度以实施耕者有其田案》，说明他已经注意到农村的阶级矛盾的问题，这种重视农村问题的做法，在国民党中央大员中也是不多见的。
从立法院五周年通过法规的分类百分比中，我们也可以看出当时国家与社会形势的蛛丝马迹。从1928年12月至1933年11月，通过的法律案占到71.43％；预算案占到19.71％；条约案占到8.86％。而在立法院第六周年(1933年12月至1934年11月)议决法案分类统计表中，法律案是60％；预算案是28.4％；条约案是11.58％。从这个统计的百分比变化，笔者认为有以下几点原因：
第一，南京国民政府的统治已经基本稳定下来，法律经立法院的不断努力，也日趋完善起来，因而法律案在通过的法规中占的比重在下降。
第二，随着国家外部形势的日渐恶化，大规模的抗日战争迫在眉睫，国民政府也在为抗战做必要的准备：扩军备战，增强国防能力，建设大后方等等，再加上国内的一些因素，使预算案增加不少。
第三，在当时的情形下，国民政府自知敌强我弱，也比较重视争取国际盟友；另外，国民政府的统治的稳定，国际信誉逐渐提高，对外交往特别是商业交往的发展，因而条约案增多。
由以上分析可知，孙科作为一名留学美国的国民党高官，其立法主张在维护国民党统治的同时，还认为立法应当适合国情和时代的需要，反对立法的完全西化，这是难能可贵的。抗战前这段时间里，孙科领导立法院除制定“五五宪草”外，还主持通过了许多普通法律，适应了当时国家发展形势的需要，为中国法制现代化做出了贡献。
责任编辑 倪金荣
[关键词]立法，“三民主义、五权宪法”，普通法律，法制现代化
[中图分类号]K26 D90 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2007)01－0044－05
孙科是国民党内一位有较大影响的政治人物，他从1933年初就任国民政府立法院长，直到1948年末卸任，长达16年之久。孙科学识渊博，对西方政治学等有较深的研究，在那个特殊的年代，他对立法有自己独到的见解。但长期以来，史学界对孙科的研究主要集中在他的政治活动、思想以及他与五五宪草的关系上，对孙科的立法主张以及除主持制定五五宪草之外的其他立法实践却很少有人进行系统的探讨，而本文对这一缺憾进行了弥补。因为，抗战前这段时间国民政府统治相对稳定，能较好地反映孙科的立法主张，孙科为首的立法院也能进行相对正常的立法实践，因而，本文选取这段时间孙科的立法活动作为分析对象。
“三民主义、五权宪法”是孙中山先生的革命纲领和民主建国的理论。孙中山先生为了三民主义的实现而奋斗了终生。继孙中山之后的国民党理论权威胡汉民在1928年国民政府立法院开会辞中就称：“……中国现在立法的精义，一是不能离开整个三民主义，二是不能离开由三民主义所产生的国家组织。”他甚至说：“离开三民主义便不能立法，这是根本的要点。”
作为国民党政府高官的孙科基本上接受了孙中山和胡汉民的主张。他也强调中国的立法不能偏离三民主义，他说：“……三民主义为吾人唯一信条，故一切法制……要仍当以三民主义为指归，否则，歧途之羊，必有莫知所可之虞。”他认为，三民主义合乎现代法制的要求，不但可以在中国实施，还可以应用于世界。他说：“现代法制之自我性与世界性，二者互相关联。盖近代社会所发生之问题，均不外民族问题、民权问题与民生问题之三大类。中国如此，其他各国亦莫不如此，所异者仅细节上稍有不同而已。故三民主义可以解救中国，亦可以解救世界，换言之：即三民主义之本身，实已含有世界性，而无待旁求。故法制之以三民主义为骨干者，其同时具有世界性，盖可断言。”
孙科认为三民主义和五权宪法是密不可分的。“我们为说明三民主义和五权宪法的关系，实在可以比照说：‘三民主义是五权宪法的目的，五权宪法是三民主义的工具，这是我们议定宪法所要注意的第一点”。更有甚者，孙科认为，三民主义不但是五权宪法的“灵魂”而且可以是他的“骨骼”，他曾经说过：“五权宪法必须以三民主义为依归，不但它的精神不应该违背三民主义，就是它的内容和形式也可以应用三民主义的原理来制定。”正因为如此，在起草五五宪草的过程中，当有人认为，国民经济的政策属于行政方针，不宜放入宪法时，孙科进行了批驳。他说：“假如宪法中把民生主义基本的原则一一予以删除，不但不足以表现三民主义建国的精神，不足以表现三民主义革命的理论与思想，并且有变为二民主义的危险。所以国民经济这一章，实有坚确予以维持之必要。”
对舆论界常有的反对三民主义宪法的看法，孙科指责他们对三民主义缺乏完全的理解，并且对国民党的成见太深。他说：“我们现在与舆论界方面发表反对三民主义宪法的所在多有，而尤其是北方的‘大公报’和‘益世报’……根本一句话，就是他们脑筋中，不明白三民主义是什么，同时他们的主观太深，以为三民主义是国民党的主义，党外的人不应当来主张的，因此便来反对。这完全是由于他们的思想不清楚与主观太狭，忘记站在国家和民族的立场，而专以党为对象来讲话。因而他呼吁，我们希望研究宪法的人，要站在国家和民族的立场上，研究三民主义究竟与国家有利，抑或有害?如果有利，不但不该反对，还要主张促其实现才对!”
孙科又把三民主义宪法与西方的宪法和苏联的宪法对比，认为三民主义宪法是最适合中国需要的。他说：“我们所需要的宪法已不是以个人主义为出发点的议会政治的宪法，也不是以阶级专政为出发点的苏维埃式的宪法，我们所需要的宪法是以三民主义为依归的五权宪法。”
孙中山先生主张的“三民主义、五权宪法”对当时中国社会的主要矛盾有所反映，具有资产阶级民主主义性质，在20世纪30年代的中国有一定进步性。孙科极力主张实行“三民主义、五权宪法”，体现出他的资产阶级民主派的属性，但他认为“三民主义”可以挽救中国乃至世界，显然是夸大其词或者是为了政治宣传的需要而已，因为“三民主义、五权宪法”仅是提出了一些改良社会的方法，并不能从根本上解决当时中国社会的矛盾，也就难以成为济世的良方，况且，当时的国民政府也没有真正实行的决心与条件。
孙科虽然长期浸淫于西方文化中，但并不主张立法完全西化。他认为，立法只有既符合国情及时代需要又迎合世界潮流才是最好的。他说：“今日之法制，在求不离乎我国社会之背景，以汲取两制之所长，即所谓适合于革命建设之需要者是……诚以今日之法制，一方卓有自我单位之体性；一方又不失其普遍的世界性，足以构成崭新的体系，以异于昔日我国因有之典章，与夫特定之若干外国之成制故也。”孙科又对“自我单位之体性”与“普遍的世界性”进行了解释，他说：“所谓自我单位之体性，即合乎中国此时此地需要者是。”“所谓普遍的世界性，即与现代法制潮流相吻合之体性是。”
孙科把现代法制的特点归结为社会化，他认为：“现代法制之骨干，盖已非个人自由主义，而为社会联立主义，或阶级易位。对于财产权之观念，亦自绝对之神圣观，转变而为相对的社会职务观，或竟否认财产之私有；一言以蔽之，则现代各国法制，实不外社会化之一途。”
作为国家根本大法的宪法，同样要适合国情和时代的需要。孙科认为，中国有自己的历史背景，宪法应该体现自己的特色，满足自己的需要，而不是盲目照搬西方的成规乃至宪法理论。他说：“……我们宪法中的一切问题，我们都要以创造的精神，根据我们特有的国情和时代的需要，自出心裁研究出解决的办法来。”虽然“对于中国以外的宪法成例，尤其是新近成立的宪法，不能不作为重要借鉴资料”。但“各国的成规只能作我们的参考，就是各国宪法专家的理论，也不该奉为金科玉律。必如我们所制定的宪法，才能是适用的，行的通的”。
也许正是因为上述原因，孙科虽然对民权较为重视，但他并不主张在宪法中体现西方式的个人自由。“把个人主义作为社会和政府出发点的宪法绝不是我们所需要的宪法”。他认为，在这个国难时刻，“宪法不仅在保障个人权利，更要顾及全体，保障大群的权利，尤其是在今日要注重整个民族的利 益……现今它是为国家民族找出路的时候，决不是为个人的时候……如果人民的自由权利与国家有了冲突，在这种立场，宁可牺牲个人的自由权利．拼命起来保障国家的自由权利”。
孙科主张宪法应随时代变迁而不断修正。他说：“……世界上原无一成不变的宪法，亦绝无尽善尽美的宪法，大都是过渡性、进步性的。近代各国宪法多系易于修改，以适应政治之变迁，因为现代政治变迁甚快，或今日认为是者，不久即认为不适当。‘五五宪草’亦不例外。”
孙科认识到，宪法是革命成功的结果。“宪法实在是跟着革命来的，当一个国家走到没有出路的时候，一定要革命，而且一定要定一个新宪法”。因而“一国宪法的成立，并不是主观的，理想的，完全是根据客观的历史环境，根据革命经验，革命主义，及革命主张来制定的”。理所当然的，“现在南京国民政府的宪法起草，即是把这个国民革命几十年来的种种原则方针，与建国的基本条件决定下来，以为一劳永逸的事情”。
法律是用来规范社会秩序的，不同的国家乃至同一国家的不同时代，情况都不一样，因而立法也不会相同，尤其是宪法，乃近代资产阶级革命的产物。英、美、法等国有不同的革命经历，因而宪法也各不相同。中国有自己的国情，自然也要求符合自己需要的法律，受了完整西方教育的孙科在当时能做到不盲目崇拜西方的立法，应该是难能可贵的，因为当时许多人，尤其是知识分子和政权上层精英，要么主张学习欧美，要么希望效法德意或苏联，似乎只有完全效法某一强国，中国才有出路。其实，这是极其错误的想法，中国问题的最终解决，还是在中国自身。然而，归根结底孙科的主张还是跳不出“三民主义、五权宪法”的圈子，也就提不出彻底解决当时中国主要矛盾的办法，这是阶级属性使然。
孙科于1933年1月就任立法院长后，组织“宪法起草委员会”，从1933年1月开始，到1936年5月5日宪法草案正式由国民政府公布，在前后三年零四个月时间里，经过多次修改，才最终完成。孙科主持制定的国民政府“五五宪草”，受到国民党内的普遍好评，有人认为：“中华民国宪法之起草，为先生一生事功最卓绝之成就。”学术界对“五五宪草”评价更多，绝大多数人都肯定其进步作用。因为史学界对此论述已经很多，在此不再赘述。下面重点论述一下杭战前孙科在立法院主持通讨普通法的情况。
在胡汉民任立法院长的两年多时间里，共主持制定了民法、刑法、土地法、公司法、票据法、海商法、保险法、民事诉讼法、刑事诉讼法、地方自治法、工会法、农会法、渔会法、工厂法、矿业法和劳动法等十六种法典，奠定了国民党政府法律的基础。孙科担任立法院长后，在一般立法方面，主要是进行一些完善、补充工作。“将以前已立之法积极整理修正，待立而未立之法，亦积极研究制订”。从而完善作为一个现代国家的法制，积极与国际接轨，“以备将来废除不平等条约时各国无所藉口”。在抗战前孙科担任立法院长期间，主持完成的重要法案有：
(一)修订的旧法有：检察院组织法、考试院组织法、铨叙部组织法、考试法、典试委员会组织法、禁烟条例、审计部组织法、教育部组织法、导淮委员会组织条例、立法院组织法、进口货物原产国标记条例、县长任用法、公务员惩戒法、工会法、工会法施行法、全国经济委员会组织条例、中央造币厂组织法、民营公用事业监督条例、电气事业条例、合作新法、户籍法、大学组织法、电影检查法、公务员惩戒委员会组织法、国民政府主计处组织法、海关出口税则、国立北平故宫博物院暂行组织条例、中华民国红十字会管理条例、会计师条例、中央研究院组织法、实业部组织法、立法院组织法、反省院条例、海军部组织法、公务员任用法、商标法、印花税法徒刑人犯移垦暂行条例、蒙藏委员会组织法、侨务委员会组织法。其他，还有中央、地方岁计审查，中外条约、国际条约的核议等等。
(二)制定的新法有：训练总监组织条例、银本位币铸造条例、陆军步兵司令部组织条例、浙江省整理债务条例、国债基金保管组织条例、西陲宣化使公署组织条例、兵役法、商港条例、黄河水利委员会组织条例、蒙旗宣化使公署组织条例、警械使用条例、颁给奖章条例、中医条例、公务员恤金条例、国立中医研究院组织条例、工业奖励法、航路标示条例、海关缉私条例、储蓄银行法、交通部邮政局组织法、邮政储金汇业局组织法、陆军大学校兵学研究院组织法、印花税法、县自治法、县自治法施行法、市自治法、市自治法施行法、农仓业法、简易人寿保险法、中央银行法、陆海空军奖励条例、陆海空军勋赏条例、保险业法、破产法、妨害国币惩治暂行条例、财政收支系统法、共产党人自首法、考试法、典试法、职业介绍法、参谋本部组织法、县长考试法、卫生署组织法、会计法、警官任用条例、工人出国条例、民营铁道条例、公营铁道条例、专用铁道条例、县行政人员任用条例、训练总监部组织法、辅币条例、民国二十五年四川善后公债、监察使署组织条例、行政院组织法、国民大会组织法、国民大会代表选举法、矿场法、火税统税征收条例、造船奖励条例、劳动契约法、提存法、诉愿法、行政诉讼法、保险法、蒙藏边区人员任用法、特种工业保息及协助条例、国葬法、预算法等等。
以上可以看出，孙科时代立法院的立法与胡汉民时代相比，更加具体化了，法律向完善化发展，说明随着国民党政府在全国统治的稳定，国家和社会的发展正逐步走向正规。规范社会秩序，维护社会发展方面的立法在这一时期占的比例最大。如禁烟条例、审计部组织法、进口货物原产国标记条例、公务员惩戒条例、国民政府主计处组织条例、海关税则、中华民国红十字会管理条例、中央、地方岁计审查、中外条约、国际条约的核议、合作新法、工业奖励法、航路标示条例、海关缉私条例、储蓄银行法等等。这些法令维护正常的社会秩序和对外交往，促进国家经济发展，使国家向现代化方向迈进。
当然在立法中体现出的国民党政府“三民主义、五权宪法”，“权能分治”思想也是明显的。如检察院组织法、考试院组织法、考试法、典试委员会组织法等的通过。孙中山对地方自治非常重视，早在1920年3月，他就著成了《地方自治施行法》一书，对地方自治的区域范围、实行顺序和方法提出了较为系统的主张。他把“励行地方自治”当作“进国家于富强，谋社会之康乐”的基础。而在孙中山的地方自治理论中，县自治居于核心的地位。标榜继承孙中山遗志的国民政府立法院在这一时期通过了县自治法、县自治法施行法、市自治法、市自治法施行法等等。
中国历来水灾不断，而治理水灾也成为令历届政府头疼的大事。1931年夏秋之交，中国发生特大水灾，长江、黄河、运河、淮河、海河等几乎所有的大河水系都泛滥成灾，据统计，此次全国性水灾波及到23个省，死亡约370万人，灾民达1亿人，财产损失无算。这种自然灾害出于政府不 够重视，防范不力及贪污腐败等人为原因，大大加重了当时的社会与经济危机。有人认为：“1931年的江淮大水灾，既是天灾也是人祸。”这跟当时国家初定，这方面的立法不够完善也不无关系。为此，孙科时代的立法院加紧制定了黄河水利委员会组织条例、黄河水利委员会组织法、扬子江水利委员会组织条例、华北水利委员会组织条例、导淮委员会组织法等加强对灾害的治理与监督。它们都直属于全国经济委员会，掌管各自流域的水利事务。如《黄河水利委员会组织法》第1条就规定：“黄河水利委员会直隶全国经济委员会，掌理黄河及渭、洛等支流一切兴利、防患事务。”为了规范救济自然灾害的筹款工作，立法院还制定了一些发行救济公债的法令，如《民国二十四年水灾公债条例》第1条规定：“国民政府为救济水灾，办理工振，发行公债，定名为民国二十四年水灾工振条例。”
另一个不可否认的事实是，当时国共两党之间的激烈斗争，“共产党问题”成了南京国民政府的“心腹之患”，不惜兵戎相见，必欲除之而后快，甚至敢冒天下之大不韪，提出“攘外必先安内”的口号。这在立法院的立法中也有体现，如立法院通过了《共产党人自首法》《修正反省院条例》《民国二十四年善后公债》等等。如《共产党人自首法》第1条规定：“共产党人于发觉前自首者，得免除其刑。”但又限制说：“犯危害民国紧急治罪法第一条、第五条之罪者，仅得减轻其刑至二分之一或缓刑。”随后，又补充规定：“前项但书之自首人如检举其他共产党人犯罪事实，因而查获人犯或其证据物品者，得免除其刑或免执行其刑之全部或一部。”这个法令是赤裸裸地引诱、压迫共产党人放弃自己的信仰。而《民国二十四年四川善后公债》《民国二十五年四川善后公债》等是为镇压共产党人筹集经费的。其中后者第1条明确说明发行公债的目的为：“国民政府为完成四川剿匪工作，办理善后建设事业，发行公债……”前者也基本如此。这些法令配合国民党军队对红色革命根据地的进攻，妄想扑灭这一中国革命的新生力量。
而在当时日本侵华的野心已日渐暴露的情况下，中日战争已是不可避免。立法院的一些立法，也是在为抗日做准备。如1933年6月，立法院通过《兵役法》，国民政府于1936年3月明令实施，其中第2条规定：“兵役分下列两种：一、国民兵役；二、常备兵役。”第三条规定：“男子年满十八岁至四十五岁在不服本法所定之常备兵役时，服国民兵役。平时受规定之军事教育，战时以国民政府之命令征集之。”等等，这使实行多年的募兵制改为征兵制度，在一定程度上消除了募兵制带来的弊端，也使抗战的兵源有了很大保障。以后又陆续制定了《妨害兵役治罪条例》《军事征用法》《陆海空军刑法》等等，都是为了整顿军事纪律，保证军需，加强军队战斗力而制定的。而立法院在国民政府各机构中，也是主张抗战最坚决的。1934年，立法院会议通过外交建议案，由孙科向中政会提出，内容为：
(一)唤起全国人民，共同奋发。
(二)令驻外公使，对日方情形随时向国际声明。
(三)促九国公约国对日本违反公约行为，予以严切注意与制止。
(四)中日外交应切实由中央负责。
舆论也对立法院的做法给予肯定。当时就有报纸称：“国府五院中之立法院，对华北外交为比较持激昂论者，年来已数度向中央建议，如塘沽协定签订后，曾有质问及建议书之提出。”这与行政院及国民党最高当局的举棋不定乃至妥协退让形成鲜明对比。
1936年孙科提出《改革租佃制度以实施耕者有其田案》，说明他已经注意到农村的阶级矛盾的问题，这种重视农村问题的做法，在国民党中央大员中也是不多见的。
从立法院五周年通过法规的分类百分比中，我们也可以看出当时国家与社会形势的蛛丝马迹。从1928年12月至1933年11月，通过的法律案占到71.43％；预算案占到19.71％；条约案占到8.86％。而在立法院第六周年(1933年12月至1934年11月)议决法案分类统计表中，法律案是60％；预算案是28.4％；条约案是11.58％。从这个统计的百分比变化，笔者认为有以下几点原因：
第一，南京国民政府的统治已经基本稳定下来，法律经立法院的不断努力，也日趋完善起来，因而法律案在通过的法规中占的比重在下降。
第二，随着国家外部形势的日渐恶化，大规模的抗日战争迫在眉睫，国民政府也在为抗战做必要的准备：扩军备战，增强国防能力，建设大后方等等，再加上国内的一些因素，使预算案增加不少。
第三，在当时的情形下，国民政府自知敌强我弱，也比较重视争取国际盟友；另外，国民政府的统治的稳定，国际信誉逐渐提高，对外交往特别是商业交往的发展，因而条约案增多。
由以上分析可知，孙科作为一名留学美国的国民党高官，其立法主张在维护国民党统治的同时，还认为立法应当适合国情和时代的需要，反对立法的完全西化，这是难能可贵的。抗战前这段时间里，孙科领导立法院除制定“五五宪草”外，还主持通过了许多普通法律，适应了当时国家发展形势的需要，为中国法制现代化做出了贡献。
责任编辑 倪金荣