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[摘要]二战后，加拿大政府适时调整土著民族政策，逐渐改变此前长期推行的同化政策。它首先于1951年修改了印第安人法，取消了明显歧视土著民族的规定，制订了一些有利于土著民族的条款。然后，联邦政府于二十世纪七八十年代连续出台土著土地赔偿政策，推动土著土地赔偿在80年代以后蓬勃发展起来。与此同时，加拿大土著民族自治政策出台，促进了土著民族自治运动迅速兴起，成为加拿大土著民族政策的主要特征。
[关键词]土著民族政策，土著土地赔偿，土著民族自治
[中图分类号]K7
[文献标识码]A
[文章编号]0457—6241(2010)04—0044—07
加拿大是一个多民族国家，大约有140多个民族，其中土著民族包括印第安人、梅蒂人和因纽特人。长期以来，加拿大政府推行同化与镇压相结合的民族政策，企图将他们融入主流社会。尽管在这个过程中，加拿大政府力图避免使用暴力，但是暴力仍然频频发生。这就造成土著民族地位长期得不到承认，权利不断地被剥夺，成为加拿大历史上一个“正在消失的民族”。二战后，加拿大政府逐步改变了长期以来的土著民族同化政策，最初只是形式上的改变，后来逐渐地发生重大变化，最终在原则上确立了较为平等的土著民族政策。本文尝试分三个阶段来阐述战后加拿大政府的土著政策。
一、形异实同的同化政策
(二战后—70年代初)
二战后，加拿大人开始关注土著民族事务，其原因如下：社会科学家逐渐抛弃了臭名昭著的伪科学种族理论，不再以这种理论为基础考察土著民族，多数人开始改变土著民族是劣等群体的观念；通过新闻、广播及20世纪50年代以后出现的电视，加拿大人了解到，北方印第安人和因纽特人卫生状况不良、生活水平十分低下，而水陆交通特别是空中交通的改进，使得极地边远地区进入南部加拿大人的视野；土著民族在政治上日益复兴，其要求也普遍为人们了解。
在这种形势下，加拿大政府开始考虑改变土著政策，这肇始于1951年印第安人法的制定。经过激烈讨论，1951年加拿大政府公布新的印第安人法。法令表示要尊重印第安传统与文化，“撤销对波特拉乞节的禁令，重新允许筹集基金的活动，还撤销了种种强加在印第安人身上的不切实际的法律。”另外，1951年印第安人法还规定“本法令中印第安人是指登记为印第安人或者有权登记为印第安人的人”。在法律上取消了对印第安人的歧视政策，印第安人在法律上的定义不再是“人，就是除印第安人之外的任何人”了。无论如何，1951年印第安人法制订了一些有利于印第安人的条款，为灵活处理和改进印第安人与政府之间的关系奠定了基础。
虽然1951年法令在形式上发生了变化，但从实质上讲，其目的仍是同化印第安人。法令在遗嘱制订和财产继承、村落社议事会和酋长选举、保留地管理和土地出让等方面都完全按照白人的观念理解，按主流社会的方式处理。其目的就是要打破印第安人的传统与文化，使之融入白人社会。另外，法令还规定了印第安人取得公民权的方法和步骤，并规定一个取得公民权的印第安人“从即日起，或从取得公民权之日起，将不再被认为是具有本法令或其它法律意义上的印第安人”。再者，1951年印第安人法还鼓励印第安人放弃传统的生活方式，从事农业生产，在保留地雇佣工人开办农场的目的是“指导印第安人进行农业耕作，购买和免费向印第安人分发优良种子”。这与自1876年以来印第安法的同化政策是一致的，并没有实质差别。1951年印第安人法成为以后加拿大政府处理印第安人事务的法律准则，它一方面开始放松了强制性同化的措施，加强与印第安人的沟通，帮助他们改善社会经济状况，另一方面又不放弃同化目标。
1951年印第安人法没有起到应有作用，反而引起了印第安人的不满。这促使加拿大政府于1969年公布了《加拿大政府关于印第安人政策的声明》，即1969年白皮书。白皮书提出，“任何加拿大人都不应受到排斥而不能参与社会生活，任何人都不要指望避免(义务)而仍然享有那些参与社会的人所拥有的权益”；“印第安人有充分且平等参与加拿大文化、社会、经济和政治的权利”，意即(1)区别对待(印第安人)的宪法与法律应予以消除；(2)公众应充分认识到印第安人文化对加拿大生活的独特贡献；(3)对所有加拿大人的服务应源于同一政府机构，通过同一渠道；(4)最落后的人’应该得到最大限度的救助；(5)对印第安人的法律义务必须得到承认；(6)印第安村落社的控制应移交给印第安人。
为了达到上述目的，报告建议加拿大政府采取以下措施：“取消印第安人法并由印第安人控制自己的土地；将有关印第安人的责任移交给各省，印第安人因此而拥有和其他公民一样的待遇；在联邦政府移交责任之时，应当拨出充足款项以推动经济发展，以此作为过渡措施；撤销印第安人事务部，把已在实施的联邦项目之责任移交给联邦其它部门。”另外，政府还任命一个委员会与印第安人协商并研究推荐解决土地赔偿要求的可行性办法。总之，1969年白皮书意在废除印第安人的特殊地位和特殊立法，要求在5年内把保留地土地交还印第安人部落，同时让各省政府承担对印第安人的所有义务。从本质上讲，白皮书的目的仍然是同化印第安人。
1969年白皮书在全国范围内特别是印第安人社会引起了轩然大波，遭到印第安人组织的强烈谴责和反对。全国印第安人兄弟会发表声明指出：“这一政策的目的是要剥夺土著民族仅有的法律权利。如果接受了它，我们就会失去我们的权利和土地，成为文化上种族灭绝的自愿合作者。我们拒绝这样做。”土著之父”乔治·伊曼纽尔在其著作《第四世界》中，也批判了1969年白皮书。他认为，“它充满了美国那套权利平等的华丽辞藻，但事实上土著人的权利被否决了，因为从政府政策上看，它仍然是一个空洞的观念……”另外，阿尔伯特印第安人酋长联盟发表了红皮书。红皮书全面分析了白皮书的政策措施，一一进行驳斥，并且提出了自己的政策建议：“印第安人应当被视为公民附加，即除公民的一般权利和义务外，印第安人应享有其作为加拿大社会特许成员的某些特别权利。”
迫于压力，加拿大政府将1969年白皮书束之高阁。白皮书虽然最终以流产而告终，但确实对以后政策产生了一些影响。“白皮书的某些规定实际上仍然在继续，印第安人经济发展基金会和印第安人赔偿委员会由此建立起来。另外，联邦政府继续鼓励各省政府向保留地内外的条约印第安人提供服务”。白皮书关于印第安人条约与土著权利的声明“对印第安人的法律义务必须承认”也成为联邦土地赔偿政策的基础。1969年12月19日，劳埃德·巴伯博士根据《联邦调查法》第一款规定，被任命为印第安人赔偿事务代办，调查与条约有关的赔偿要求和印第安法规定的土地与财政管理相关的索赔要求。但是，巴伯权力十分有限，他只能“接受和研究(印第安人的)要求”并“向加 拿大政府提供可行性建议”，而无权听证和决定任何提交的赔偿要求。尽管做了很大的努力，巴伯也只在1975年为印第安人因政府违反第七号条约而取得大约250000加元的赔偿。
二、土地赔偿政策的初步实施
(70年代初至80年代初)
1969年白皮书政策被束之高阁，印第安人赔偿委员会在处理关于印第安人条约和土地问题时又进展缓慢，引起广大印第安人的普遍不满。与此同时，加拿大政府接受皇家双语委员会的建议，宣布实行“双语框架内的多元文化”政策。多元文化政策对象包括所有加拿大人，当然也包括印第安人等土著民族在内。上述情况促使加拿大政府重新考虑土著政策，而直接推动土著政策变化的则是1973年1月联邦最高法院“加尔德尔诉不列颠哥伦比亚总检察长”的判决。在加尔德尔一案中，最高法院七位法官中的六位确认了印第安人土地权利的合法性(在此案中，土地赔偿要求本身由于具体技术原因而被驳回)。该司法判决迫使联邦政府制定新的土地赔偿政策。
1973年8月，印第安事务部部长简·克雷蒂安公布了新政策。新政策的基础仍然是1969年白皮书中提到的“对印第安人的法律义务必须确认”，并承认非条约印第安人的土地赔偿要求及相关权利，指出：“本声明主要关注的是对土地赔偿要求长期以来形成的不满及解决办法。这些要求源于没有与英王签订条约的印第安群体。”对于这些赔偿要求，“加拿大政府的基本立场是，这些要求必须解决，而解决的最佳途径是谈判”，也就是说，加拿大政府要通过印第安事务部与索赔者之间的直接谈判来解决全面与具体的赔偿要求。1980年特鲁多总理对1973年政策做了很好总结：“70年代，我们改变了关于土著权利的看法。在你们的教育努力下和一些司法判决之后，政府接受了没有条约的土著居民拥有土地权利的观念。我们开始谈判因这些权利而产生的土地赔偿要求，而这些权利是通过对传统土地的占有和使用而取得的。”
为贯彻上述政策，1974年6月印第安人事务及北方发展部建立土著赔偿办公室，代表印第安事务部部长处理提交到加拿大政府的所有赔偿要求。
70年代的土著赔偿政策推行得十分缓慢。1982年政策文件《突出的事务》表明，到1982年春，只有14项具体要求得到解决，涉及支付资金1790万加元和12000英亩土地。还有更多赔偿要求得不到解决，其中17项具体赔偿要求由索赔者自己撤回，80项赔偿要求正在接受政府审查，12项在法庭备案。另外，还有55项采取了行政措施进行补偿，73项正在谈判中。到80年代中期为止；唯一解决的一个具有重大意义的全面赔偿要求是，1975年的《詹姆斯湾和魁北克北部协议》及其附件《东魁北克协议》。按照这两个协议，克里族和因纽特人转让出100万平方公里土地，作为赔偿，他们取得了其社区周围地区13700平方公里的单独控制权及在151600平方公里内进行排他性狩猎、捕鱼的权利。他们还争取到政府在未来25年得到225万加元的财政资助。
1973年政策实施缓慢，再加上排斥梅蒂人和因纽特人的权利，导致了土著民族对1973年政策的强烈不满。他们要求在联邦政策框架内扩大政策实施范围，加快政策实施速度。甚至印第安人事务部长约翰-芒罗也在1982年承认：“到目前为止，解决具体赔偿要求的进展十分有限。索赔者认为，他们受到调查能力缺乏和资金不足的限制，而政府也缺乏清晰明确的政策，其结果通常是失望与愤怒。”这在1982年文件《突出的事务》中也有反映：“在过去这些年中，原有土地赔偿程序在解决赔偿要求时，并没有产生明显效果。”
1981年12月，联邦政府提出了政策文件《全面的公平—全面土著土地赔偿政策》。该文件简述了政府关于土著权利的早期政策，1973年新政策的背景及政策的实施。文件进一步阐述了政府的基本指导方针：“谈判过程与协议方式应该完全彻底以防止赔偿要求在将来重新提出。换言之，所有赔偿协议都是终结性的。……本政策的目的是以未界定的土著土地权利换取具体的权利与利益。相关协议的立法将保证这些权益”。
1982年5月，联邦政府公布了另一文件《突出的事务——具体土著土地赔偿政策》。它回顾了相关历史，包括印第安人条约、印第安法、1969年白皮书和1973年政策，总结了印第安组织的共同立场，而后提出政策上的某些变化，“政府已经清楚地说明关于具体赔偿的主要目标：履行对印第安人的法律义务，必要时可由法庭裁定。不过，谈判仍然是最佳解决手段……为使这一过程更快捷，政府现在要采取一些更为自由的方法消除谈判中存在的障碍”。为达到上述目的，加拿大政府提出1982年政策要点，即承认基于加拿大法律之上的赔偿要求；承认“法律之外的义务”；诉讼时效和过失条款两法律原则不适宜于土著赔偿；提出具体赔偿要求的提交和评价标准，使之更为客观，更为快捷。
在上述举措的推动下，土著土地赔偿政策于80年代以后结出丰硕果实。1984年加拿大政府与西极地因纽特人签订终结性土地赔偿协议，这是新政策实施的一个新开端。此后，谈判进程不断加快，政府与印第安人签订了一系列协议，1988年Le Conseil Atikamek_Montagais Inc，框架协议，1989年育空印第安人理事会全面土地赔偿原则协议；1990年努纳武特定居区与加拿大签订的原则协议以及Labrador因纽特人框架协议，1992年丹国(梅蒂人)全面土地赔偿协议，1993年努纳武特土地赔偿协议、Nacho Nyak Dun第一民族终结性协议、Teslin Tlingit理事会终结性协议、Champagne与Aishikik第一民族终结性协议、Vuntut Gwitchin第一民族终结性协议、加拿大政府与育空印第安人理事会之间的一揽子终结性协议、Sahtu Dene与梅蒂人全面土地赔偿协议及金色湖阿尔冈钦族框架协议和北魁北克沿岸因纽特人赔偿谈判框架协议，1996年Innu族赔偿框架协议和南斯拉弗梅蒂人框架协议，1997年Selkirk第一民族终结性协议、little Salmen/Carmacks终结性协议，1998年Trondek Hwechin终结性协议，1999年Nisga’a终结性协议以及Labrador因纽特人原则协议，2000年加拿大政府与Dog’rib、Sliammon、Nun_cheh_nulth签订相关原则协议及Akaitcho领地丹国第一民族框架协议。由于全面赔偿问题的迅速解决，这一时期所提出的土著具体赔偿问题并不多，主要签订两个协议，即1998年格兰德河Notification更新协议和格德维尔第一民族赔偿框架协议旧。
总之，20世纪70年代到80年代初期十年间，印第安人政策开始发生重大转变，由70年代以前的同化政策转变为政府积极与土著民族协商，大 力推动土著权利的取得与巩固的政策。这一时期，土著民族土地赔偿问题尤其得到加拿大政府的重视，连续出台新的赔偿政策，尽量减少解决问题的障碍和阻力，有力地推动了政策的发展，特别是为80年代以来自治政策的迅速发展奠定了基础。
三、土著民族自治政策的初步形成
(80年代以后)
在欧洲“发现”新大陆之前，土著民族有自己的氏族、部落和部落联盟，以初始状态的自治政府存在着。欧洲人来到新大陆后，土著自治权利逐渐受到侵蚀和外来力量的干涉。加拿大土著民族与其他地区土著民族一样，也受到外来殖民势力的压力，打乱了其正常社会秩序。特别是1867年加拿大联邦成立后，联邦政府继承了英王对“印第安人和保留给印第安人的土地”的权力，极力压制和否认印第安人自治权利，对印第安人实行同化政策。
为了寻求再次掌握本部族事务的权利，印第安人进行了长期斗争。这些斗争在1970年代出现转机，印第安人自治首先在教育问题上取得突破。1972年12月全国印第安人兄弟会向印第安人事务部部长递交报告，要求印第安人自己掌握土著教育。报告提出土著父母与地方当局负责教育；印第安人直接参与教育改革；印第安人管理学校等要求。1973年联邦政府接受印第安人的建议，并决定以此为发展印第安人教育的基础。这推动印第安人教育取得巨大进展。1987年加拿大有条约印第安人415868人，其中居住在保留地的有268474人。在条约印第安人中，幼儿园、小学和中学生共有76192人，大学生12000人。
此后整个70年代，土著民族要求自治的呼声日益高涨。各省、各地区土著政治组织积极活动，纷纷提出本部族自治计划，其中最为突出的有两例。1973年，加拿大因纽特联盟代表所有西北地区因纽特人提出建立独立的努纳武特行政区，后由于各个民族之间的分歧而撤回。1977年12月，该土著联盟又代表东部和中部极地土著民族重新提出建立努纳武特的建议。他们要求努纳武特具有准省地位，对司法、教育、住房、土地开发计划和野生动物保护等具有管理权。另一突出的事例是丹国的组建及《丹国宣言》的发表。1968年，来自16个村落的6个首领建立了西北地区印第安人兄弟会，目前称之为“丹国”。1973年，梅蒂人形成了自己的组织——西北地区联合会，不久也并入丹国。他们一起发表《丹国宣言》，要求获得加拿大联邦和国际社会承认。
正值土著民族自治浪潮汹涌澎湃之际，加拿大宪法归国，1982年《人民权利与自由宪章》即联邦新宪法得以通过。加拿大政治方面的历史性进展标志着土著民族政策开始出现重大转折，有力地推动了土著自治政策的制订与实施。1982年宪法以根本法的形式确认了土著民族的“已有权利”和“条约权利”，为他们日后争取自身权利特别是土著自治权利的斗争提供了宪法保证。宪法授权联邦总理邀请土著民族代表参加宪法会议讨论土著权利，其中当然包括土著自治权。从此，土著民族开始走上了通过宪法谈判争取自治权利的新道路。另外，宪法还承认梅蒂人和因纽特人为土著民族，改变了其权利长期遭到忽视和压制的局面。梅蒂人和因纽特人从此可以争取自身的合法权利，为土著自治运动注入新的活力。
1982年宪法推动联邦政府调查土著民族状况，讨论土著自治问题。1983年，联邦众议院设立了土著自治委员会调查土著民族自治问题。后委员会公布了著名的彭纳报告。报告认为“结束依附关系将会激励(土著民族的)自信心并促使其社会复兴”，因此支持印第安人完全控制诸如教育、儿童福利、健康卫生及部族成员等事务”；建议联邦政府“与土著民族建立一种新型关系，关键就是确认土著民族自治”，并将这种关系“列入宪法加以确立”。总之，与联邦政府以前的政策文件相比，该报告在处理土著民族与加拿大的关系上展现了相当大的进步，反映了加拿大政府对土著民族态度的巨大变化。不过，对于1982年宪法关于土著权利的理解，加拿大政府与土著民族看法并不一致。后者认为，宪法第35条是一个“万宝盒”(fullbox)，除了宪法明确禁止的权利之外，它承认了土著所有权利。联邦政府则认为，在宪法第35条得以实施之前，应对其内涵进行界定。
依据1982年宪法的规定，1983—1987年加拿大连续召开宪法会议。除了1983年宪法会议以外，其他三次会议都讨论了土著权利问题，但均以失败而告终，既没有就土著权利达成一致，也没能够制订出关于土著自治的宪法修正案。特别是在1987年米奇湖会议上，四位西部省总理中的三位都反对将土著自治权利写进宪法，其理由是宪法关于土著权利的规定太模糊。与之形成鲜明对比的是，在拒绝土著自治权利同时，“1987年会议却建议承认魁北克的‘独特社会’地位，土著民族自治权利成为省权祭坛上的牺牲品”。
虽然遭到了失败，但这几次会议仍然对土著自治的发展产生了重要影响。会议动员了土著组织并使之更为紧密地团结起来。四个全国性土著组织——第一民族大会、加拿大土著理事会、全国梅蒂人理事会和因纽特人全国问题委员会，都克服了重重困难，继续为争取土著自治权利而努力。另外，会议也把自治观念介绍给加拿大公众，并把这个问题提上政府的议事日程以待将来解决。
自彭纳报告和宪法会议召开之后，土著民族争取权利的斗争日益集中于土著民族自治。“自80年代中期以来，自治成为一个占主导地位的问题。……土著领导人把它看做是生存与发展的关键。土著权利与印第安人自治被认为是同义词”。这样，随着土著组织的宣传和游说，土著自治观念日益深入人心，终于促使加拿大联邦及各省在1990年代改变态度。在1990—1992年夏洛特城宪法会议上，加拿大政府正式承认了土著自治权利，使加拿大土著政策有了一个新起点。夏洛特城协议修改了1982年宪法第35条第一款，增加了土著民族拥有在加拿大内部实行自治的“固有权利”的内容，并指出土著民族固有权利应与承认土著民族政府作为加拿大三级政府之一的规定相一致。另外，第一条第三款规定了“固有权利”的范围，还对土著民族合理组成之立法机构的权力范围作了界定，其范围包括：(1)保护和发展土著民族语言、文化、经济、土著地位、机构及传统；(2)维持、巩固和加强他们与土地、河流及环境的关系，以便根据本民族的价值观和优先考虑决定和控制社会发展并确保社会团结一致。总之，夏洛特城协议包括了加拿大历史上关于土著问题的最为全面的一系列改革建议。固有自治权利得以确认，土著政府被描绘为加拿大三级政府中的一级，土著民族的“语言、文化、经济、土著地位、土著机构及传统”要得以保存。协议还承认了条约复审程序的必要性，并且允诺加拿大政府会以真诚的态度处理关于条约的不公平现象……这样，经过近20年的努力，土著民族自治由80年代一个争论性问题变成了90年代为人接受的政策。可以 说，1992年夏洛特城协议为土著民族自治运动的兴起奠定了基础，从而大大加速了土著民族自治进程。
最早与加拿大政府进行自治谈判的是克里人，并于1984年通过《克里一纳斯卡皮法》。根据法令，詹姆斯湾克里人、魁北克因纽特人及塞弗维尔纳斯卡皮人放弃了大片土地所有权，以换取保留地、财政补贴和渔猎捕捉权及对地方事务的自治权。法令免除印第安人法对纳斯卡皮部落和八个克里人部落的控制权，保留地以外的土著人口不在此列。根据法案成立的部落公司管理部落事务，有权制订地方法规并取得了更大权力，包括在特殊形势下出售土地、从私人机构贷款、采取措施确保经济活力等。随后，联邦政府又与不列颠哥伦比亚省赛卡尔特部族达成协议，1986年通过《赛卡尔特印第安部族自治政府法》。法令批准在不列颠哥伦比亚省建立赛卡尔特印第安人自治政府。该政府辖有33个保留地，面积2,501英亩，位于温哥华北部，有权管理其土地、资源、卫生和社会服务、教育及地方税。
土著自治在经历了早期的尝试后，于90年代蓬勃发展起来。仅1993年，加拿大政府就与土著民族签订了四个终结性自治协议：Nacho Nyak Dun第一民族自治协议、TeslinTlingit议事会自治协议、Champagne与Aishihik第一民族自治协议、Vuntut Gwitchin第一民族自治协议(上述协议都于1995年生效)。1995年以后，加拿大处理土著民族自治的速度明显加快。它于1997年分别与Selkirk、Mikmaq、Little Salmon and Carmacks三个第一民族签订了终结性自治协议；1998年与Tron-dek Hwechin签订了终结性自治协议，与Anishi-naabe签订了Anishinaabe政府原则协议，与An-ishinabek签订了政府框架协议；1999年与Nisga’a签订了终结性自治协议，与Micmac签订了Micmac自治谈判框架协议；2000年与多格里布签订了多格里布原则协议概要；2001年又分别与苏族谷达科他、青草湖第一民族签订了相关自治原则协议。
土著自治方面具有重大意义的尝试是“努纳武特”的建立。1990年10月，西北地区政府与努纳武特土著联盟签订协议，决定建立一个独立行政单位。1992年11月，东部极地因纽特人投票决定分割西北地区，将东部极地地区变成一个独立管理的地区——努纳武特。在努纳武特大约2万居民中，17500人为因纽特人。许多人把努纳武特的建立视为土著自治的一个大胆尝试。1999年4月1日，加拿大政府与因纽特人合作完成所有筹备工作，建立加拿大第13个省级行政单位，努纳武特地区(面积约200万平方公里)。努纳武特政府由普选的19人(其中15人为因纽特人)组成之立法委员会管理，因纽特语为主要工作语言。
总之，二战后随着世界形势的变化和加拿大国内条件的改变，联邦政府改变了长期以来实行的民族同化政策，开始调整其土著民族政策，在政治、经济、教育、文化、及社会福利等方面进行变革，尤其是土地赔偿和印第安人自治政策方面变化更大，逐步改变了歧视和忽视土著民族的状况，在原则上确立了较为平等的土著民族政策。当然，政策还仍然在实施发展之中，其中也出现了不少问题，真正平等的实现还需假以时日。
[责任编辑：侯林莉]
[关键词]土著民族政策，土著土地赔偿，土著民族自治
[中图分类号]K7
[文献标识码]A
[文章编号]0457—6241(2010)04—0044—07
加拿大是一个多民族国家，大约有140多个民族，其中土著民族包括印第安人、梅蒂人和因纽特人。长期以来，加拿大政府推行同化与镇压相结合的民族政策，企图将他们融入主流社会。尽管在这个过程中，加拿大政府力图避免使用暴力，但是暴力仍然频频发生。这就造成土著民族地位长期得不到承认，权利不断地被剥夺，成为加拿大历史上一个“正在消失的民族”。二战后，加拿大政府逐步改变了长期以来的土著民族同化政策，最初只是形式上的改变，后来逐渐地发生重大变化，最终在原则上确立了较为平等的土著民族政策。本文尝试分三个阶段来阐述战后加拿大政府的土著政策。
一、形异实同的同化政策
(二战后—70年代初)
二战后，加拿大人开始关注土著民族事务，其原因如下：社会科学家逐渐抛弃了臭名昭著的伪科学种族理论，不再以这种理论为基础考察土著民族，多数人开始改变土著民族是劣等群体的观念；通过新闻、广播及20世纪50年代以后出现的电视，加拿大人了解到，北方印第安人和因纽特人卫生状况不良、生活水平十分低下，而水陆交通特别是空中交通的改进，使得极地边远地区进入南部加拿大人的视野；土著民族在政治上日益复兴，其要求也普遍为人们了解。
在这种形势下，加拿大政府开始考虑改变土著政策，这肇始于1951年印第安人法的制定。经过激烈讨论，1951年加拿大政府公布新的印第安人法。法令表示要尊重印第安传统与文化，“撤销对波特拉乞节的禁令，重新允许筹集基金的活动，还撤销了种种强加在印第安人身上的不切实际的法律。”另外，1951年印第安人法还规定“本法令中印第安人是指登记为印第安人或者有权登记为印第安人的人”。在法律上取消了对印第安人的歧视政策，印第安人在法律上的定义不再是“人，就是除印第安人之外的任何人”了。无论如何，1951年印第安人法制订了一些有利于印第安人的条款，为灵活处理和改进印第安人与政府之间的关系奠定了基础。
虽然1951年法令在形式上发生了变化，但从实质上讲，其目的仍是同化印第安人。法令在遗嘱制订和财产继承、村落社议事会和酋长选举、保留地管理和土地出让等方面都完全按照白人的观念理解，按主流社会的方式处理。其目的就是要打破印第安人的传统与文化，使之融入白人社会。另外，法令还规定了印第安人取得公民权的方法和步骤，并规定一个取得公民权的印第安人“从即日起，或从取得公民权之日起，将不再被认为是具有本法令或其它法律意义上的印第安人”。再者，1951年印第安人法还鼓励印第安人放弃传统的生活方式，从事农业生产，在保留地雇佣工人开办农场的目的是“指导印第安人进行农业耕作，购买和免费向印第安人分发优良种子”。这与自1876年以来印第安法的同化政策是一致的，并没有实质差别。1951年印第安人法成为以后加拿大政府处理印第安人事务的法律准则，它一方面开始放松了强制性同化的措施，加强与印第安人的沟通，帮助他们改善社会经济状况，另一方面又不放弃同化目标。
1951年印第安人法没有起到应有作用，反而引起了印第安人的不满。这促使加拿大政府于1969年公布了《加拿大政府关于印第安人政策的声明》，即1969年白皮书。白皮书提出，“任何加拿大人都不应受到排斥而不能参与社会生活，任何人都不要指望避免(义务)而仍然享有那些参与社会的人所拥有的权益”；“印第安人有充分且平等参与加拿大文化、社会、经济和政治的权利”，意即(1)区别对待(印第安人)的宪法与法律应予以消除；(2)公众应充分认识到印第安人文化对加拿大生活的独特贡献；(3)对所有加拿大人的服务应源于同一政府机构，通过同一渠道；(4)最落后的人’应该得到最大限度的救助；(5)对印第安人的法律义务必须得到承认；(6)印第安村落社的控制应移交给印第安人。
为了达到上述目的，报告建议加拿大政府采取以下措施：“取消印第安人法并由印第安人控制自己的土地；将有关印第安人的责任移交给各省，印第安人因此而拥有和其他公民一样的待遇；在联邦政府移交责任之时，应当拨出充足款项以推动经济发展，以此作为过渡措施；撤销印第安人事务部，把已在实施的联邦项目之责任移交给联邦其它部门。”另外，政府还任命一个委员会与印第安人协商并研究推荐解决土地赔偿要求的可行性办法。总之，1969年白皮书意在废除印第安人的特殊地位和特殊立法，要求在5年内把保留地土地交还印第安人部落，同时让各省政府承担对印第安人的所有义务。从本质上讲，白皮书的目的仍然是同化印第安人。
1969年白皮书在全国范围内特别是印第安人社会引起了轩然大波，遭到印第安人组织的强烈谴责和反对。全国印第安人兄弟会发表声明指出：“这一政策的目的是要剥夺土著民族仅有的法律权利。如果接受了它，我们就会失去我们的权利和土地，成为文化上种族灭绝的自愿合作者。我们拒绝这样做。”土著之父”乔治·伊曼纽尔在其著作《第四世界》中，也批判了1969年白皮书。他认为，“它充满了美国那套权利平等的华丽辞藻，但事实上土著人的权利被否决了，因为从政府政策上看，它仍然是一个空洞的观念……”另外，阿尔伯特印第安人酋长联盟发表了红皮书。红皮书全面分析了白皮书的政策措施，一一进行驳斥，并且提出了自己的政策建议：“印第安人应当被视为公民附加，即除公民的一般权利和义务外，印第安人应享有其作为加拿大社会特许成员的某些特别权利。”
迫于压力，加拿大政府将1969年白皮书束之高阁。白皮书虽然最终以流产而告终，但确实对以后政策产生了一些影响。“白皮书的某些规定实际上仍然在继续，印第安人经济发展基金会和印第安人赔偿委员会由此建立起来。另外，联邦政府继续鼓励各省政府向保留地内外的条约印第安人提供服务”。白皮书关于印第安人条约与土著权利的声明“对印第安人的法律义务必须承认”也成为联邦土地赔偿政策的基础。1969年12月19日，劳埃德·巴伯博士根据《联邦调查法》第一款规定，被任命为印第安人赔偿事务代办，调查与条约有关的赔偿要求和印第安法规定的土地与财政管理相关的索赔要求。但是，巴伯权力十分有限，他只能“接受和研究(印第安人的)要求”并“向加 拿大政府提供可行性建议”，而无权听证和决定任何提交的赔偿要求。尽管做了很大的努力，巴伯也只在1975年为印第安人因政府违反第七号条约而取得大约250000加元的赔偿。
二、土地赔偿政策的初步实施
(70年代初至80年代初)
1969年白皮书政策被束之高阁，印第安人赔偿委员会在处理关于印第安人条约和土地问题时又进展缓慢，引起广大印第安人的普遍不满。与此同时，加拿大政府接受皇家双语委员会的建议，宣布实行“双语框架内的多元文化”政策。多元文化政策对象包括所有加拿大人，当然也包括印第安人等土著民族在内。上述情况促使加拿大政府重新考虑土著政策，而直接推动土著政策变化的则是1973年1月联邦最高法院“加尔德尔诉不列颠哥伦比亚总检察长”的判决。在加尔德尔一案中，最高法院七位法官中的六位确认了印第安人土地权利的合法性(在此案中，土地赔偿要求本身由于具体技术原因而被驳回)。该司法判决迫使联邦政府制定新的土地赔偿政策。
1973年8月，印第安事务部部长简·克雷蒂安公布了新政策。新政策的基础仍然是1969年白皮书中提到的“对印第安人的法律义务必须确认”，并承认非条约印第安人的土地赔偿要求及相关权利，指出：“本声明主要关注的是对土地赔偿要求长期以来形成的不满及解决办法。这些要求源于没有与英王签订条约的印第安群体。”对于这些赔偿要求，“加拿大政府的基本立场是，这些要求必须解决，而解决的最佳途径是谈判”，也就是说，加拿大政府要通过印第安事务部与索赔者之间的直接谈判来解决全面与具体的赔偿要求。1980年特鲁多总理对1973年政策做了很好总结：“70年代，我们改变了关于土著权利的看法。在你们的教育努力下和一些司法判决之后，政府接受了没有条约的土著居民拥有土地权利的观念。我们开始谈判因这些权利而产生的土地赔偿要求，而这些权利是通过对传统土地的占有和使用而取得的。”
为贯彻上述政策，1974年6月印第安人事务及北方发展部建立土著赔偿办公室，代表印第安事务部部长处理提交到加拿大政府的所有赔偿要求。
70年代的土著赔偿政策推行得十分缓慢。1982年政策文件《突出的事务》表明，到1982年春，只有14项具体要求得到解决，涉及支付资金1790万加元和12000英亩土地。还有更多赔偿要求得不到解决，其中17项具体赔偿要求由索赔者自己撤回，80项赔偿要求正在接受政府审查，12项在法庭备案。另外，还有55项采取了行政措施进行补偿，73项正在谈判中。到80年代中期为止；唯一解决的一个具有重大意义的全面赔偿要求是，1975年的《詹姆斯湾和魁北克北部协议》及其附件《东魁北克协议》。按照这两个协议，克里族和因纽特人转让出100万平方公里土地，作为赔偿，他们取得了其社区周围地区13700平方公里的单独控制权及在151600平方公里内进行排他性狩猎、捕鱼的权利。他们还争取到政府在未来25年得到225万加元的财政资助。
1973年政策实施缓慢，再加上排斥梅蒂人和因纽特人的权利，导致了土著民族对1973年政策的强烈不满。他们要求在联邦政策框架内扩大政策实施范围，加快政策实施速度。甚至印第安人事务部长约翰-芒罗也在1982年承认：“到目前为止，解决具体赔偿要求的进展十分有限。索赔者认为，他们受到调查能力缺乏和资金不足的限制，而政府也缺乏清晰明确的政策，其结果通常是失望与愤怒。”这在1982年文件《突出的事务》中也有反映：“在过去这些年中，原有土地赔偿程序在解决赔偿要求时，并没有产生明显效果。”
1981年12月，联邦政府提出了政策文件《全面的公平—全面土著土地赔偿政策》。该文件简述了政府关于土著权利的早期政策，1973年新政策的背景及政策的实施。文件进一步阐述了政府的基本指导方针：“谈判过程与协议方式应该完全彻底以防止赔偿要求在将来重新提出。换言之，所有赔偿协议都是终结性的。……本政策的目的是以未界定的土著土地权利换取具体的权利与利益。相关协议的立法将保证这些权益”。
1982年5月，联邦政府公布了另一文件《突出的事务——具体土著土地赔偿政策》。它回顾了相关历史，包括印第安人条约、印第安法、1969年白皮书和1973年政策，总结了印第安组织的共同立场，而后提出政策上的某些变化，“政府已经清楚地说明关于具体赔偿的主要目标：履行对印第安人的法律义务，必要时可由法庭裁定。不过，谈判仍然是最佳解决手段……为使这一过程更快捷，政府现在要采取一些更为自由的方法消除谈判中存在的障碍”。为达到上述目的，加拿大政府提出1982年政策要点，即承认基于加拿大法律之上的赔偿要求；承认“法律之外的义务”；诉讼时效和过失条款两法律原则不适宜于土著赔偿；提出具体赔偿要求的提交和评价标准，使之更为客观，更为快捷。
在上述举措的推动下，土著土地赔偿政策于80年代以后结出丰硕果实。1984年加拿大政府与西极地因纽特人签订终结性土地赔偿协议，这是新政策实施的一个新开端。此后，谈判进程不断加快，政府与印第安人签订了一系列协议，1988年Le Conseil Atikamek_Montagais Inc，框架协议，1989年育空印第安人理事会全面土地赔偿原则协议；1990年努纳武特定居区与加拿大签订的原则协议以及Labrador因纽特人框架协议，1992年丹国(梅蒂人)全面土地赔偿协议，1993年努纳武特土地赔偿协议、Nacho Nyak Dun第一民族终结性协议、Teslin Tlingit理事会终结性协议、Champagne与Aishikik第一民族终结性协议、Vuntut Gwitchin第一民族终结性协议、加拿大政府与育空印第安人理事会之间的一揽子终结性协议、Sahtu Dene与梅蒂人全面土地赔偿协议及金色湖阿尔冈钦族框架协议和北魁北克沿岸因纽特人赔偿谈判框架协议，1996年Innu族赔偿框架协议和南斯拉弗梅蒂人框架协议，1997年Selkirk第一民族终结性协议、little Salmen/Carmacks终结性协议，1998年Trondek Hwechin终结性协议，1999年Nisga’a终结性协议以及Labrador因纽特人原则协议，2000年加拿大政府与Dog’rib、Sliammon、Nun_cheh_nulth签订相关原则协议及Akaitcho领地丹国第一民族框架协议。由于全面赔偿问题的迅速解决，这一时期所提出的土著具体赔偿问题并不多，主要签订两个协议，即1998年格兰德河Notification更新协议和格德维尔第一民族赔偿框架协议旧。
总之，20世纪70年代到80年代初期十年间，印第安人政策开始发生重大转变，由70年代以前的同化政策转变为政府积极与土著民族协商，大 力推动土著权利的取得与巩固的政策。这一时期，土著民族土地赔偿问题尤其得到加拿大政府的重视，连续出台新的赔偿政策，尽量减少解决问题的障碍和阻力，有力地推动了政策的发展，特别是为80年代以来自治政策的迅速发展奠定了基础。
三、土著民族自治政策的初步形成
(80年代以后)
在欧洲“发现”新大陆之前，土著民族有自己的氏族、部落和部落联盟，以初始状态的自治政府存在着。欧洲人来到新大陆后，土著自治权利逐渐受到侵蚀和外来力量的干涉。加拿大土著民族与其他地区土著民族一样，也受到外来殖民势力的压力，打乱了其正常社会秩序。特别是1867年加拿大联邦成立后，联邦政府继承了英王对“印第安人和保留给印第安人的土地”的权力，极力压制和否认印第安人自治权利，对印第安人实行同化政策。
为了寻求再次掌握本部族事务的权利，印第安人进行了长期斗争。这些斗争在1970年代出现转机，印第安人自治首先在教育问题上取得突破。1972年12月全国印第安人兄弟会向印第安人事务部部长递交报告，要求印第安人自己掌握土著教育。报告提出土著父母与地方当局负责教育；印第安人直接参与教育改革；印第安人管理学校等要求。1973年联邦政府接受印第安人的建议，并决定以此为发展印第安人教育的基础。这推动印第安人教育取得巨大进展。1987年加拿大有条约印第安人415868人，其中居住在保留地的有268474人。在条约印第安人中，幼儿园、小学和中学生共有76192人，大学生12000人。
此后整个70年代，土著民族要求自治的呼声日益高涨。各省、各地区土著政治组织积极活动，纷纷提出本部族自治计划，其中最为突出的有两例。1973年，加拿大因纽特联盟代表所有西北地区因纽特人提出建立独立的努纳武特行政区，后由于各个民族之间的分歧而撤回。1977年12月，该土著联盟又代表东部和中部极地土著民族重新提出建立努纳武特的建议。他们要求努纳武特具有准省地位，对司法、教育、住房、土地开发计划和野生动物保护等具有管理权。另一突出的事例是丹国的组建及《丹国宣言》的发表。1968年，来自16个村落的6个首领建立了西北地区印第安人兄弟会，目前称之为“丹国”。1973年，梅蒂人形成了自己的组织——西北地区联合会，不久也并入丹国。他们一起发表《丹国宣言》，要求获得加拿大联邦和国际社会承认。
正值土著民族自治浪潮汹涌澎湃之际，加拿大宪法归国，1982年《人民权利与自由宪章》即联邦新宪法得以通过。加拿大政治方面的历史性进展标志着土著民族政策开始出现重大转折，有力地推动了土著自治政策的制订与实施。1982年宪法以根本法的形式确认了土著民族的“已有权利”和“条约权利”，为他们日后争取自身权利特别是土著自治权利的斗争提供了宪法保证。宪法授权联邦总理邀请土著民族代表参加宪法会议讨论土著权利，其中当然包括土著自治权。从此，土著民族开始走上了通过宪法谈判争取自治权利的新道路。另外，宪法还承认梅蒂人和因纽特人为土著民族，改变了其权利长期遭到忽视和压制的局面。梅蒂人和因纽特人从此可以争取自身的合法权利，为土著自治运动注入新的活力。
1982年宪法推动联邦政府调查土著民族状况，讨论土著自治问题。1983年，联邦众议院设立了土著自治委员会调查土著民族自治问题。后委员会公布了著名的彭纳报告。报告认为“结束依附关系将会激励(土著民族的)自信心并促使其社会复兴”，因此支持印第安人完全控制诸如教育、儿童福利、健康卫生及部族成员等事务”；建议联邦政府“与土著民族建立一种新型关系，关键就是确认土著民族自治”，并将这种关系“列入宪法加以确立”。总之，与联邦政府以前的政策文件相比，该报告在处理土著民族与加拿大的关系上展现了相当大的进步，反映了加拿大政府对土著民族态度的巨大变化。不过，对于1982年宪法关于土著权利的理解，加拿大政府与土著民族看法并不一致。后者认为，宪法第35条是一个“万宝盒”(fullbox)，除了宪法明确禁止的权利之外，它承认了土著所有权利。联邦政府则认为，在宪法第35条得以实施之前，应对其内涵进行界定。
依据1982年宪法的规定，1983—1987年加拿大连续召开宪法会议。除了1983年宪法会议以外，其他三次会议都讨论了土著权利问题，但均以失败而告终，既没有就土著权利达成一致，也没能够制订出关于土著自治的宪法修正案。特别是在1987年米奇湖会议上，四位西部省总理中的三位都反对将土著自治权利写进宪法，其理由是宪法关于土著权利的规定太模糊。与之形成鲜明对比的是，在拒绝土著自治权利同时，“1987年会议却建议承认魁北克的‘独特社会’地位，土著民族自治权利成为省权祭坛上的牺牲品”。
虽然遭到了失败，但这几次会议仍然对土著自治的发展产生了重要影响。会议动员了土著组织并使之更为紧密地团结起来。四个全国性土著组织——第一民族大会、加拿大土著理事会、全国梅蒂人理事会和因纽特人全国问题委员会，都克服了重重困难，继续为争取土著自治权利而努力。另外，会议也把自治观念介绍给加拿大公众，并把这个问题提上政府的议事日程以待将来解决。
自彭纳报告和宪法会议召开之后，土著民族争取权利的斗争日益集中于土著民族自治。“自80年代中期以来，自治成为一个占主导地位的问题。……土著领导人把它看做是生存与发展的关键。土著权利与印第安人自治被认为是同义词”。这样，随着土著组织的宣传和游说，土著自治观念日益深入人心，终于促使加拿大联邦及各省在1990年代改变态度。在1990—1992年夏洛特城宪法会议上，加拿大政府正式承认了土著自治权利，使加拿大土著政策有了一个新起点。夏洛特城协议修改了1982年宪法第35条第一款，增加了土著民族拥有在加拿大内部实行自治的“固有权利”的内容，并指出土著民族固有权利应与承认土著民族政府作为加拿大三级政府之一的规定相一致。另外，第一条第三款规定了“固有权利”的范围，还对土著民族合理组成之立法机构的权力范围作了界定，其范围包括：(1)保护和发展土著民族语言、文化、经济、土著地位、机构及传统；(2)维持、巩固和加强他们与土地、河流及环境的关系，以便根据本民族的价值观和优先考虑决定和控制社会发展并确保社会团结一致。总之，夏洛特城协议包括了加拿大历史上关于土著问题的最为全面的一系列改革建议。固有自治权利得以确认，土著政府被描绘为加拿大三级政府中的一级，土著民族的“语言、文化、经济、土著地位、土著机构及传统”要得以保存。协议还承认了条约复审程序的必要性，并且允诺加拿大政府会以真诚的态度处理关于条约的不公平现象……这样，经过近20年的努力，土著民族自治由80年代一个争论性问题变成了90年代为人接受的政策。可以 说，1992年夏洛特城协议为土著民族自治运动的兴起奠定了基础，从而大大加速了土著民族自治进程。
最早与加拿大政府进行自治谈判的是克里人，并于1984年通过《克里一纳斯卡皮法》。根据法令，詹姆斯湾克里人、魁北克因纽特人及塞弗维尔纳斯卡皮人放弃了大片土地所有权，以换取保留地、财政补贴和渔猎捕捉权及对地方事务的自治权。法令免除印第安人法对纳斯卡皮部落和八个克里人部落的控制权，保留地以外的土著人口不在此列。根据法案成立的部落公司管理部落事务，有权制订地方法规并取得了更大权力，包括在特殊形势下出售土地、从私人机构贷款、采取措施确保经济活力等。随后，联邦政府又与不列颠哥伦比亚省赛卡尔特部族达成协议，1986年通过《赛卡尔特印第安部族自治政府法》。法令批准在不列颠哥伦比亚省建立赛卡尔特印第安人自治政府。该政府辖有33个保留地，面积2,501英亩，位于温哥华北部，有权管理其土地、资源、卫生和社会服务、教育及地方税。
土著自治在经历了早期的尝试后，于90年代蓬勃发展起来。仅1993年，加拿大政府就与土著民族签订了四个终结性自治协议：Nacho Nyak Dun第一民族自治协议、TeslinTlingit议事会自治协议、Champagne与Aishihik第一民族自治协议、Vuntut Gwitchin第一民族自治协议(上述协议都于1995年生效)。1995年以后，加拿大处理土著民族自治的速度明显加快。它于1997年分别与Selkirk、Mikmaq、Little Salmon and Carmacks三个第一民族签订了终结性自治协议；1998年与Tron-dek Hwechin签订了终结性自治协议，与Anishi-naabe签订了Anishinaabe政府原则协议，与An-ishinabek签订了政府框架协议；1999年与Nisga’a签订了终结性自治协议，与Micmac签订了Micmac自治谈判框架协议；2000年与多格里布签订了多格里布原则协议概要；2001年又分别与苏族谷达科他、青草湖第一民族签订了相关自治原则协议。
土著自治方面具有重大意义的尝试是“努纳武特”的建立。1990年10月，西北地区政府与努纳武特土著联盟签订协议，决定建立一个独立行政单位。1992年11月，东部极地因纽特人投票决定分割西北地区，将东部极地地区变成一个独立管理的地区——努纳武特。在努纳武特大约2万居民中，17500人为因纽特人。许多人把努纳武特的建立视为土著自治的一个大胆尝试。1999年4月1日，加拿大政府与因纽特人合作完成所有筹备工作，建立加拿大第13个省级行政单位，努纳武特地区(面积约200万平方公里)。努纳武特政府由普选的19人(其中15人为因纽特人)组成之立法委员会管理，因纽特语为主要工作语言。
总之，二战后随着世界形势的变化和加拿大国内条件的改变，联邦政府改变了长期以来实行的民族同化政策，开始调整其土著民族政策，在政治、经济、教育、文化、及社会福利等方面进行变革，尤其是土地赔偿和印第安人自治政策方面变化更大，逐步改变了歧视和忽视土著民族的状况，在原则上确立了较为平等的土著民族政策。当然，政策还仍然在实施发展之中，其中也出现了不少问题，真正平等的实现还需假以时日。
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