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[摘要]撤回公诉制度蕴含重要价值取向，为现代刑事诉讼广泛采纳。我国现行撤回公诉制度存在诸多缺陷，撤诉时间、撤诉理由、撤诉效力等规定不尽合理，应根据司法实践完善我国撤回公诉制度。
[关键词]撤回公诉；制度缺陷；制度完善
撤回公诉一直是我国刑事司法实践中处理刑事案件的方式之一，虽然现行《刑事诉讼法》未对此作出规定，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第177条和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第351条均规定了检察机关的撤回公诉权，但由于立法的缺位和司法实践的各行其是，导致撤回公诉侵犯当事人合法权益的现象大量存在，直接影响到司法的权威性和公正性。本文拟以撤回公诉制度的价值取向为基础，分析其缺陷所在，并提出完善建议。
一、撤回公诉制度的价值取向
价值之一：保障被告人合法权利
刑事诉讼中，被告人作为被指控对象，面临国家公诉机关的指控，力量对比悬殊，如果人身自由受限，其还必定面临调查取证、申辩投诉等不便。随着审判的终结，其还面临可能被定罪量刑的风险。因此，在整个刑事诉讼过程中，被告人不得不承受巨大的心理、经济等压力。鉴于此，检察机关认为被告人无犯罪行为或不应承担刑事责任的，以主动撤回公诉的方式及时终止诉讼，可以使被告人尽早摆脱刑事诉讼，尽可能减少审判带来的损失。
价值之二：追求诉讼效益
现代诉讼活动中，诉讼经济是必须遵循的原则之一，要求以最少的资源投入换取最大量的案件处理。我国目前存在司法资源短缺和案件大量上升的尖锐矛盾，诉讼效益的提高愈发重要。撤回公诉节约了司法资源，给司法机关和相关当事人减少了审判活动带来的人力、物力和财力浪费。
二、我国现行撤回公诉制度之缺陷
（一）撤回公诉的时间不合理，有悖于诉审分离的基本诉讼原则和诉讼经济原则
《规则》和《解释》均将撤回公诉的时间规定为“在人民法院宣告判决前”，只要案件未宣判，即使合议庭或审判委员会已经作出了决定，检察机关仍可撤诉，这不符合刑事诉讼诉审分离原则和诉讼经济原则。首先，现代刑事诉讼以审判权为核心，决定了审判权以公诉权、辩护权的存在为基础，并以高于公诉权、辩护权为本质属性，审判权与他们既保持中立又踞于其上，完全根据法庭审理查明、确认的案件事实和有关法律规定依法独立作出裁判，审判权具有排他性。①对于法院已作出的尚未宣判的决定，如由检察机关撤诉，使法院之前审判活动归于无效，势必将审判权置于检察权的从属地位，不符合诉审分离原则，也损害法院的权威性和判决确定力。其次，审判实践中，绝大部分案件都不是当庭宣判的，合议庭作出判决和审判委员会作出决定至宣判往往还有一段时间，如果在这段期间允许检察机关撤诉，势必使之前的诉讼活动归于无效，导致司法资源浪费。
（二）撤回公诉的理由不明确，导致检察机关行使撤诉权的制度空间和案件范围过宽
《规则》第351条将撤诉的理由限定为三种情形：不存在犯罪事实；犯罪事实并非被告人所为；不应当追究被告人刑事责任的。这三种情形的表述本身就存在不确定性，尤其是最后一种情形难以界定。相比较于我国刑事诉讼法规定的三种不起诉情形，理论界对于如何界定撤回起诉的范围有不同的观点，一种观点认为，撤回公诉的理由包括绝对不起诉情形或证据不足不起诉情形，相对不起诉情形不宜适用撤回公诉。因为起诉已经提起，为维护起诉决定的严肃性，同时考虑到法院为最终的裁决者，应将可以不起诉的案件交由法院判定为宜。②另一种观点认为，撤回公诉只限于绝对不起诉情形，相对不起诉和证据不足不起诉情形均应当由法院审理，起诉后发现证据不足的，可以要求法院延期审理，没有撤诉的必要。③实践中，检察机关撤回公诉的案件范围已然超越了《规则》限定的三种情形，大多为证据不足、法院依据证据程度只能作出无罪判决的案件。
（三）撤回公诉的法律效力不明确，导致案件撤回后如何处理存在盲区，不利于维护当事人合法权益
撤回公诉作为司法机关处理公诉案件的一种方式，法律应当赋予其明确的法律效力，但由于现行立法的空白导致撤回公诉的效力长期处于不确定状态，存在很多争议，一种观点认为撤诉应是诉讼终止的一种法律形式，是对案件做出程序终止的重要形态④。另一种观点认为，撤回起诉的法律后果是中止正在进行的审判程序，但并非终止。⑤笔者认为，正由于效力的不确定性，导致司法实践中，撤回公诉制度已逐渐丧失了其保障司法公正的功能，衍变为检察机关规避法院无罪判决风险的常用手段，突出表现在：首先，撤回公诉随意，撤回后案件如何处理、处理的条件、处理的期限均不明确。在撤回公诉后，检察机关往往不会立刻作出撤销案件或不起诉决定，而是尽可能的补充侦查或另案侦查，并且由于对于撤诉后的处理没有时限限制，一些案件长期拖而不决，不对被告人作无罪处理，使被告人长期处于被追诉状态。
（四）撤诉后重新起诉的条件和次数没有限制，导致并不具备重新起诉条件的案件被起诉的现象
《规则》第353条规定：“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据，不得再行起诉。”《解释》第117条规定：“人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。” 首先，何为“新的事实”、“新的证据”，法律并未明确界定，理论界和实务界也理解不一，笔者在公诉实践中发现现行通说认为“新的证据”既包括新发现的事实的证据，也包括经过补充侦查或自行侦查后取得原来认定犯罪事实的证据，而且“新的证据”应具备何种证据程度、“新的事实”是否有足够证据支持等也没有明确规定。其次，同一刑事案件既无撤诉次数限制，也无再行起诉次数限制，导致检察机关随意再行起诉的现象增多。
三、完善我国撤回公诉制度的建议
（一）明确规定撤回公诉的时间，建议立法规定撤诉时间限定为合议庭或审判委员会作出一审判决的决定之前
首先，根据诉审分离的基本原则，在庭审程序后、合议庭评议之前，法官的自由心证还未完全形成，此时一般不会作出、也不应作出判决，只要合议庭或者审判委员会尚未对案件实体内容作出决定，检察机关撤回公诉不会形成公诉权干涉审判权。而且，此时检察机关也应根据庭审情况，对案件的结局进行预测和判断，对于不符合起诉条件的案件，依法撤回公诉也是其职责所在。其次，有利于加强审判权对公诉权的监督和制约，防止滥用撤回公诉权。最后，有利于保护被告人合法权益。对于合议庭或者审判委员会已经作出被告人无罪的决定，驳回检察机关的撤诉申请，可以使被告人獲得权威的、确定的、受一事不再理原则约束的无罪裁判，避免撤回公诉后的重复起诉的不确定性。
（二）明确规定撤回公诉的理由，建议立法规定撤诉的理由等同于刑事诉讼法规定的不起诉情形
根据《规则》和《解释》的规定，“证据不足，不符合起诉条件”和“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚”的两种情形是不能适用撤回公诉的，但笔者认为，应当将撤回公诉的理由等同于刑事诉讼法规定的不起诉情形，理由是：首先，对于“证据不足，不符合起诉条件”的，被告人本来就是无罪的，检察机关提起公诉本身存在错误，理应撤回公诉，改正错误。其次，应根据我国司法实践和社会传统确定撤诉理由，避免立法与现实、法律与实操的矛盾和冲突。一方面，实践中，撤回公诉的原因纷繁多样，不可能具体分清各种情形，另一方面，我国民众习惯于接受非刑罚处理方式，注重道德培植和个人尊严，排斥刑事诉讼，甚至于排斥“有罪免刑”的司法结果。因此，对于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚”的，由检察机关作出撤诉后不起诉更符合民众心理。
（三）明确规定撤回公诉的法律效力等同于不起诉的法律效力
根据我国现行法律规定和司法实践，撤回公诉实质上属于法律效力未定的诉讼行为，撤回公诉既可产生撤销案件、被告人归于无罪的法律效力，也可在继续侦查后重新起诉。这极易造成撤回公诉权的滥用和对被告人的变相超期羁押，不利于保护被告人合法权益。因此，笔者认为，如前所述，既然撤回公诉和不起诉的理由相同，那么可以也有必要立法规定撤回公诉等同于不起诉的法律效力，撤回公诉后无须再作出不起诉决定，刑事诉讼程序立即终止，被告人视同无罪，已羁押被告人立即释放；对于采取其他强制措施的被告人，立即解除强制措施。这样处理撤诉案件，既有利于保证公诉质量，又能有效制约撤回公诉行为，从而保障被告人合法权益。
（四）适当提高重新起诉条件
我国现行重新起诉的限制条件太低，检察机关极易以所谓的“新的证据”或“新的事实”为由重新起诉，不利于保护被告人合法权益。笔者认为，应当适当提高限制条件，规定将“发现新的重要证据或重要事实”作为条件，而且必须限定“新的重要证据”效力以足以定罪为标准，“新的重要事实”必须以有足够证据证实构成犯罪为限，否则，不能重新起诉。
[注释]
① 顾永忠、刘莹.论撤回公诉的司法误区与立法重构.法律科学.（西北政法学院学报），2007,(2):155.
②龙宗智.刑事庭审制度研究.中国政法大学出版社.2001:339.
③ 常艳.试析公诉案件的撤回起诉.人民检察.1999,(4).
④ 顾文、普照.刑事公诉案件撤回起诉中的若干问题探讨.法治论丛.2005,(1):61-65.
⑤ 林劲松.论撤回公诉.国家检察官学院学报.2003,(1):62.
[作者简介]张永昌，广州市花都区人民检察院。
[关键词]撤回公诉；制度缺陷；制度完善
撤回公诉一直是我国刑事司法实践中处理刑事案件的方式之一，虽然现行《刑事诉讼法》未对此作出规定，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第177条和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第351条均规定了检察机关的撤回公诉权，但由于立法的缺位和司法实践的各行其是，导致撤回公诉侵犯当事人合法权益的现象大量存在，直接影响到司法的权威性和公正性。本文拟以撤回公诉制度的价值取向为基础，分析其缺陷所在，并提出完善建议。
一、撤回公诉制度的价值取向
价值之一：保障被告人合法权利
刑事诉讼中，被告人作为被指控对象，面临国家公诉机关的指控，力量对比悬殊，如果人身自由受限，其还必定面临调查取证、申辩投诉等不便。随着审判的终结，其还面临可能被定罪量刑的风险。因此，在整个刑事诉讼过程中，被告人不得不承受巨大的心理、经济等压力。鉴于此，检察机关认为被告人无犯罪行为或不应承担刑事责任的，以主动撤回公诉的方式及时终止诉讼，可以使被告人尽早摆脱刑事诉讼，尽可能减少审判带来的损失。
价值之二：追求诉讼效益
现代诉讼活动中，诉讼经济是必须遵循的原则之一，要求以最少的资源投入换取最大量的案件处理。我国目前存在司法资源短缺和案件大量上升的尖锐矛盾，诉讼效益的提高愈发重要。撤回公诉节约了司法资源，给司法机关和相关当事人减少了审判活动带来的人力、物力和财力浪费。
二、我国现行撤回公诉制度之缺陷
（一）撤回公诉的时间不合理，有悖于诉审分离的基本诉讼原则和诉讼经济原则
《规则》和《解释》均将撤回公诉的时间规定为“在人民法院宣告判决前”，只要案件未宣判，即使合议庭或审判委员会已经作出了决定，检察机关仍可撤诉，这不符合刑事诉讼诉审分离原则和诉讼经济原则。首先，现代刑事诉讼以审判权为核心，决定了审判权以公诉权、辩护权的存在为基础，并以高于公诉权、辩护权为本质属性，审判权与他们既保持中立又踞于其上，完全根据法庭审理查明、确认的案件事实和有关法律规定依法独立作出裁判，审判权具有排他性。①对于法院已作出的尚未宣判的决定，如由检察机关撤诉，使法院之前审判活动归于无效，势必将审判权置于检察权的从属地位，不符合诉审分离原则，也损害法院的权威性和判决确定力。其次，审判实践中，绝大部分案件都不是当庭宣判的，合议庭作出判决和审判委员会作出决定至宣判往往还有一段时间，如果在这段期间允许检察机关撤诉，势必使之前的诉讼活动归于无效，导致司法资源浪费。
（二）撤回公诉的理由不明确，导致检察机关行使撤诉权的制度空间和案件范围过宽
《规则》第351条将撤诉的理由限定为三种情形：不存在犯罪事实；犯罪事实并非被告人所为；不应当追究被告人刑事责任的。这三种情形的表述本身就存在不确定性，尤其是最后一种情形难以界定。相比较于我国刑事诉讼法规定的三种不起诉情形，理论界对于如何界定撤回起诉的范围有不同的观点，一种观点认为，撤回公诉的理由包括绝对不起诉情形或证据不足不起诉情形，相对不起诉情形不宜适用撤回公诉。因为起诉已经提起，为维护起诉决定的严肃性，同时考虑到法院为最终的裁决者，应将可以不起诉的案件交由法院判定为宜。②另一种观点认为，撤回公诉只限于绝对不起诉情形，相对不起诉和证据不足不起诉情形均应当由法院审理，起诉后发现证据不足的，可以要求法院延期审理，没有撤诉的必要。③实践中，检察机关撤回公诉的案件范围已然超越了《规则》限定的三种情形，大多为证据不足、法院依据证据程度只能作出无罪判决的案件。
（三）撤回公诉的法律效力不明确，导致案件撤回后如何处理存在盲区，不利于维护当事人合法权益
撤回公诉作为司法机关处理公诉案件的一种方式，法律应当赋予其明确的法律效力，但由于现行立法的空白导致撤回公诉的效力长期处于不确定状态，存在很多争议，一种观点认为撤诉应是诉讼终止的一种法律形式，是对案件做出程序终止的重要形态④。另一种观点认为，撤回起诉的法律后果是中止正在进行的审判程序，但并非终止。⑤笔者认为，正由于效力的不确定性，导致司法实践中，撤回公诉制度已逐渐丧失了其保障司法公正的功能，衍变为检察机关规避法院无罪判决风险的常用手段，突出表现在：首先，撤回公诉随意，撤回后案件如何处理、处理的条件、处理的期限均不明确。在撤回公诉后，检察机关往往不会立刻作出撤销案件或不起诉决定，而是尽可能的补充侦查或另案侦查，并且由于对于撤诉后的处理没有时限限制，一些案件长期拖而不决，不对被告人作无罪处理，使被告人长期处于被追诉状态。
（四）撤诉后重新起诉的条件和次数没有限制，导致并不具备重新起诉条件的案件被起诉的现象
《规则》第353条规定：“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据，不得再行起诉。”《解释》第117条规定：“人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。” 首先，何为“新的事实”、“新的证据”，法律并未明确界定，理论界和实务界也理解不一，笔者在公诉实践中发现现行通说认为“新的证据”既包括新发现的事实的证据，也包括经过补充侦查或自行侦查后取得原来认定犯罪事实的证据，而且“新的证据”应具备何种证据程度、“新的事实”是否有足够证据支持等也没有明确规定。其次，同一刑事案件既无撤诉次数限制，也无再行起诉次数限制，导致检察机关随意再行起诉的现象增多。
三、完善我国撤回公诉制度的建议
（一）明确规定撤回公诉的时间，建议立法规定撤诉时间限定为合议庭或审判委员会作出一审判决的决定之前
首先，根据诉审分离的基本原则，在庭审程序后、合议庭评议之前，法官的自由心证还未完全形成，此时一般不会作出、也不应作出判决，只要合议庭或者审判委员会尚未对案件实体内容作出决定，检察机关撤回公诉不会形成公诉权干涉审判权。而且，此时检察机关也应根据庭审情况，对案件的结局进行预测和判断，对于不符合起诉条件的案件，依法撤回公诉也是其职责所在。其次，有利于加强审判权对公诉权的监督和制约，防止滥用撤回公诉权。最后，有利于保护被告人合法权益。对于合议庭或者审判委员会已经作出被告人无罪的决定，驳回检察机关的撤诉申请，可以使被告人獲得权威的、确定的、受一事不再理原则约束的无罪裁判，避免撤回公诉后的重复起诉的不确定性。
（二）明确规定撤回公诉的理由，建议立法规定撤诉的理由等同于刑事诉讼法规定的不起诉情形
根据《规则》和《解释》的规定，“证据不足，不符合起诉条件”和“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚”的两种情形是不能适用撤回公诉的，但笔者认为，应当将撤回公诉的理由等同于刑事诉讼法规定的不起诉情形，理由是：首先，对于“证据不足，不符合起诉条件”的，被告人本来就是无罪的，检察机关提起公诉本身存在错误，理应撤回公诉，改正错误。其次，应根据我国司法实践和社会传统确定撤诉理由，避免立法与现实、法律与实操的矛盾和冲突。一方面，实践中，撤回公诉的原因纷繁多样，不可能具体分清各种情形，另一方面，我国民众习惯于接受非刑罚处理方式，注重道德培植和个人尊严，排斥刑事诉讼，甚至于排斥“有罪免刑”的司法结果。因此，对于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚”的，由检察机关作出撤诉后不起诉更符合民众心理。
（三）明确规定撤回公诉的法律效力等同于不起诉的法律效力
根据我国现行法律规定和司法实践，撤回公诉实质上属于法律效力未定的诉讼行为，撤回公诉既可产生撤销案件、被告人归于无罪的法律效力，也可在继续侦查后重新起诉。这极易造成撤回公诉权的滥用和对被告人的变相超期羁押，不利于保护被告人合法权益。因此，笔者认为，如前所述，既然撤回公诉和不起诉的理由相同，那么可以也有必要立法规定撤回公诉等同于不起诉的法律效力，撤回公诉后无须再作出不起诉决定，刑事诉讼程序立即终止，被告人视同无罪，已羁押被告人立即释放；对于采取其他强制措施的被告人，立即解除强制措施。这样处理撤诉案件，既有利于保证公诉质量，又能有效制约撤回公诉行为，从而保障被告人合法权益。
（四）适当提高重新起诉条件
我国现行重新起诉的限制条件太低，检察机关极易以所谓的“新的证据”或“新的事实”为由重新起诉，不利于保护被告人合法权益。笔者认为，应当适当提高限制条件，规定将“发现新的重要证据或重要事实”作为条件，而且必须限定“新的重要证据”效力以足以定罪为标准，“新的重要事实”必须以有足够证据证实构成犯罪为限，否则，不能重新起诉。
[注释]
① 顾永忠、刘莹.论撤回公诉的司法误区与立法重构.法律科学.（西北政法学院学报），2007,(2):155.
②龙宗智.刑事庭审制度研究.中国政法大学出版社.2001:339.
③ 常艳.试析公诉案件的撤回起诉.人民检察.1999,(4).
④ 顾文、普照.刑事公诉案件撤回起诉中的若干问题探讨.法治论丛.2005,(1):61-65.
⑤ 林劲松.论撤回公诉.国家检察官学院学报.2003,(1):62.
[作者简介]张永昌，广州市花都区人民检察院。