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党的领导方式，是社会主义政治文明建设的一个重要组成部分。建国以来，我们党长期处于执政地位，履行执政职能，要不断提高党的领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变和抵御各种风险的能力，就必须深入研究和探讨党的执政使命、执政宗旨的实现形式。党的政治任务和历史条件的变化，必然地要求党的领导方式随之相应地进行调整和改革。党的十六大指出：“一定要准确地把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。”①党的十六届四中全会进一步明确提出，加强党的执政能力建设，必须以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点。
地方党委担负着执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对地区政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导的重大责任，是本地区的领导核心。地方党委的领导方式是党的领导方式的有机组成。建国以来，上海地方党委在党中央指导下，边实践边探索，从“党管一切”到“总揽全局、协调各方”，其领导方式随着时代的发展而不断调整，日益趋向科学的、民主的、依法执政的方向演进，可以说其变革的历史轨迹总体上反映出符合社会主义政治文明发展的鲜明特征。
一、上海地方党委领导方式的形成与其存在的合理性
建国初期，我们党在界定党政职能，确立领导经济建设和社会事务的体制、程序和方法，处理与人大、政府、政协、各民主党派及其他社会组织的关系上，基本沿袭了1942年在根据地中共中央关于党的领导一元化的规定，实行党的职能和国家职能的一体化。上海地方党委的一元化领导方式就是在此大框架下形成的。
一是建立领导机构，形成运作方式
上海解放初期，中共中央华东局直接领导上海的工作。1950年1月，中央决定上海市委与华东局分开，任命陈毅为市委第一书记，刘晓为第二书记。市委设有组织部、近郊工作部和工委、青委、妇委、党校等6个工作机构，其余华东局兼管。以后市委陆续增设了办公厅、政策研究室、宣传部、纪律检查委员会和统战部，从而基本构筑起市委权力运行的工作体系。
对于国家公共权力，市委主要通过市人民政府党组来实现对政权的领导。市人民政府党组1949年7月设立时由陈毅市长兼任书记。市政府所属各局、处、行建立分党组，受市政府党组领导，有关政府工作中的方针、政策性问题和重大措施，均向市政府党组请示汇报。1951年后市委设立财政经济、工业生产、政法、文化教育、市政建设等5个委员会，对市政府各局、处、行的党组（即原来的分党组）实行归口管理。1955年3月5个委员会撤消，相关工作划归政府部门管理。市人委为此建立9个办公室分别掌管有关业务。各办的党员负责干部在有关政策、方针等重大问题上对市委负责，向市委请示报告。市人民政府职能也逐步发展，集中地方立法、行政和司法三项职权于一身，市人民法院和市人民检察署均为市政府工作部门。建国头七年一系列政治运动接踵而来，均由市委直接领导和部署，由政府机关及下级党委党组贯彻执行。
二是调整区县机构，明确工作职能
1949年8月，市委作出建立区委的决定，在市区20个区中建立9个区委，每个区委领导2至3个行政区党的工作；市郊建立10个区委；在工厂、学校等单位建立支部，归所在区区委统一领导。1950年6月，各区建立人民政府，为使区委的设置与行政区相一致，市区由9个区委调整为20个区委，市郊仍为10个区委。1955年底三大改造即将完成，市委、市人委决定调整行政区划，市区由20个区调整合并为15个区，设立15个区委；市郊由10个区调整合并为东郊、西郊、北郊3个区，设立3个区委；并相应加强了区委的机构，扩大了区委的职权。1958年经国务院批准，原属江苏省领导的上海、嘉定、宝山、和川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等10个县先后分两批划归上海市管辖，并与原市郊3个区调整合并，市郊共11个县委。1959年为了加强工业建设，市委将市区调整合并为10个区，新建吴淞、闵行两个工业区，共12个区委。1960年11月后，浦东并入川沙，郊县共10个县委。从而完成了市委领导下的区县第二级地方党委的机构设置。
三是整合各方力量，推进民主建政
为了充分发挥党外民主人士的参政议政、民主监督作用，在中央直接关心下，1949年12月华东军政委员会成立，马寅初等党外人士任副主席，另有32人先后担任市人民政府所属委、办、局正副主任、局长。荣毅仁等六位民主党派和无党派人士先后担任上海市副市长职务。市委根据他们的特长，充分发挥其作用。陈毅要求市府办公厅为担任领导职务的民主人士配备好秘书，把应由他们审阅签发的文件、资料及时送去，要求政府有关部门向他们及时汇报工作、请示问题，使他们有职、有权、有责。
由于刚解放时召开普选制的市人民代表大会条件尚不具备，上海市政府从1949年8月至1953年3月，先后召开过3届共8次各界人民代表会议。各界人民代表会议从开始时咨询、协商、参政议政，发展到代行市人民代表大会职权，有参与讨论全市性重大问题和制定地方法规的权利。1954年全国人大一次会议召开和五四宪法颁布后，上海市第一届人民代表大会第一次会议召开，800名代表中各民主党派当选代表占191名。1955年5月，在原各界人民代表会议协商委员会基础上，中国人民政治协商会议上海市委员会组建成立，第一届第一次会议上275名委员中民主党派委员占162名。党外人士可以通过人大的各项活动，参与审议政府工作报告、讨论制定国民经济建设计划和历年预决算、选举政府领导人、制定法律法规，并通过提案、议案及会议发言等形式对政府工作提出意见和建议。通过政协的活动对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻，群众生活和统一战线中的重大问题进行政治协商和民主监督。市委定期或不定期召开民主党派、无党派人士双月座谈会，通报或交流重要情况，对国家大政方针、地方重要事务、统一战线中的重要问题听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
总体上，在建国头7年，党基本恪守《共同纲领》，党政关系处理较好，与民主党派合作较好，使党成为国家领导力量的核心。上海市委也遵循中央有关规定，这一时期形成的一元化领导方式基本上适应了当时上海社会政治和经济发展的实际状况，体现出符合客观历史条件的合理性，依次不仅在动员和团结全市人民集中人力、财力、物力恢复国民经济，建立社会主义的经济基础和政治基础等方面，起到了权力集中应有的积极作用，而且使得统一战线不断扩大。
二、上海地方党委领导方式的变异与其环境的共生性
遗憾的是，党的领导方式没有随着社会主义改造完成后国内主要矛盾的转变实行相应转换。1956年党的八大召开前后，党内对一元化领导的某些弊端出现初步反思。邓小平在八大报告中指出，党已经在国家工作和社会活动各个方面起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。②八大要求进一步扩大国家的民主生活，“逐步制定完备的法律，建立健全法制，使党和国家做到有法可依、有法必依”。③周恩来1957年在全国人大一届四次会议上指出：“共产党必须领导一切的原则主要是从政治上来说的，并不等于一切具体工作都要由共产党直接管理。”④然而，随着国内外政治风云的变幻，完善党的领导方式的有益探索中断了。上海地方党委的领导方式也历经变异，体现出与环境共生的复杂特点。
（一）开始全面建设社会主义10年，地方党委一元化领导方式不断强化
1958年6月，中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》指出：对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在中央。此后相应形成一套党直接管理具体事务的领导方式，领导体制朝着高度集权、以党代政的方向演变。在“加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。⑤这10年，上海地方党委的一元化领导也不断加强。
上海第一届党代会选举产生的市委，由柯庆施继任第一书记。市委设立政法、工交、财贸、农林、文教等部门直接对口领导政府的有关行政部门。为了贯彻党政不分的原则，市委于1958年9月发出《关于市人民委员会今后工作中几个问题的通知》，规定今后各局工作应直接向市委或市委有关委、部请示，各区人委、县人委应直接向区委、县委请示，不再向市人委请示。实践中导致事无巨细都向市委请示汇报，党委部门穷于应付，政府机构则形同虚设。“大跃进”运动中，工业、财贸、文教、农业、副业等各项工作由分管书记挂帅，形成“分兵把口”，互不通气，削弱了党的集体领导。同时期人大、政协作用也大为削弱，往往徒有形式。
在贯彻国民经济调整“八字”方针过程中，市委对党政不分的领导方式进行了一定调整，于1962年7月作出《关于加强党的领导，加强政府部门工作的几项规定（草案）》，提出在党委的统一领导下，加强政府工作，发挥政府各业务部门应有的作用。同时按照中央有关意见，市委和区、县委取消了分管书记的名义。市委工作机构进行精简整编，市人委和区、县人委的职权有所恢复，各方面的积极性得到发挥，对战胜当时经济上的困难起到了积极作用。1964年以后，毛泽东提出“在一切部门中都必须实行党委领导的制度”，⑥意味着党委包揽一切事务，所有国家机关、经济实体、社会组织和群众团体都从属于党委及其机关。这一精神的贯彻使上海市委党政不分、以党代政的一元化领导方式再次加强。
（二）“文革”10年，地方党委一元化领导方式走向扭曲
“文化大革命”时期，党的领导体制由初期被全面破坏，继而畸形发展。“文革”初，在少数阴谋家的利用下，上海造反派制造了一系列震惊全国的事件，使全市党政机关陷于瘫痪、半瘫痪状态，基层党组织被迫停止活动。1967年，造反派刮起“一月夺权”狂潮，宣判市委、市人委死刑，剥夺它的一切职权归上海人民公社临时委员会。不久在毛泽东建议下，“上海人民公社”改称“上海市革命委员会”，“革委会”实行绝对的一元化领导，包揽党务、行政、经济、司法、军事等一切权力，把权力过分集中、党政不分推向极端。在得到毛泽东肯定后，上海夺权之风刮遍全国，开始了全国性地方党委、政府非正常的权力更迭。市革委会工作机构一般均称组，组下设组，出现党政机构合一和“大组套小组，上下都是组”的混乱现象。各组都行使党政合一的职能。1971年中共上海四大召开后恢复市委，市委第一书记张春桥兼任市革委会主任。市委与市革委会的工作机构仍然实行党政合一，两块牌子一套班子。市委既决策又直接处理大量的行政事务，使党的组织进一步行政化。市革委会没有建立党组。市人民检察院和人民法院均被砸烂，到1973年才恢复法院党组。“文革”期间没有召开过人民代表大会。市政协被迫停止活动。人大、政府机构和公检法系统实际上处于废置状态。党内民主集中制和集体领导原则被彻底破坏，个人领导实际上取代了集体领导。“文革”运动从理论到实践的彻底错误使党和国家、人民遭受了巨大灾难。
（三）上海地方党委领导方式变异的因果分析
纵观建国来上海地方党委领导方式的历史演变，笔者认为其形成的原因主要为：一是苏联模式的影响。苏联在斯大林时期形成的党政关系模式基本特征就是“以党代政、党政不分”。二是我们党本身领导经验缺乏、执政理论不完备，把加强党的领导理解为党包揽一切事务。三是民主法制不健全，导致权大于法、以言代法，党的政策和路线高于国家法律，党的领袖凌驾于国家法律之上。四是封建主义传统文化的积淀。我国数千年封建专制的文化传统根深蒂固，必然对新的政治体制产生侵蚀。
应该说，上海地方党委建国头30年“党管一切”的一元化领导方式有其历史的合理性。一方面，我们党执政之初面临百废待兴、百业待举的国情和帝国主义及其他敌对势力对中国的经济封锁，党需要一定的集权对外抵御强敌，对内恢复、振兴国力，因而不得不把国家公共权力高度集中起来，实行党的职能和国家职能的一体化。另一方面，我国实施的是优先发展重工业的赶超型发展战略和高度集中的计划经济体制，这种命令、动员型的社会发展模式某种程度上使党政不分、中央高度集权的管理体制成为一种内在要求。上海在解放后不到30年的时间内初步建成为我国的一个生产门类比较齐全、协作配套能力比较强、科学技术水平比较高的综合性工业基地和科学技术基地，上海地方党委发挥了领导核心作用。
但是，以党代政、党政不分、高度集权、忽视法制和民主建设的领导方式具有内在的弊端：（1）权力过分集中。横向看，各种权力过分集中于党；纵向看，权力过分集中于党的各级委员会，各级委员会的权力又集中于常委会，常委会又集中于书记，结果造成了个人决定重大问题。一旦党的指导思想、路线方针出现错误，难以制衡，无法避免“文革”这样全局性的动乱。（2）法律规定的权力无法落实，而法外之权的出现导致权力运作的非程序化。（3）政权机构的作用得不到充分发挥，成为党组织的附属品。地方党委陷于具体琐碎的事务中，不利于提高执政能力。（4）加剧了执政党凌驾于社会之上、严重脱离人民群众这种危害出现的可能性。一元化领导方式的内在缺陷，注定了其在新的历史时期难以为继，必须改革。
三、上海地方党委领导方式的变革与其使命的适应性
党的十一届三中全会以来，党加强了对自身执政经验的科学总结和执政规律的探索，不断推进党的领导方式的转变。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。”⑦从十二大提出建立高度民主的社会主义现代化，到十五大提出发展社会主义民主政治，十六大正式提出建设社会主义政治文明，党把从制度上改革和完善党的领导方式作为社会主义民主政治建设的重要环节。上海市委根据党中央的要求，不断探索变革党的领导方式，使其顺应领导改革开放新时期社会主义现代化建设事业的需要。
首先，恢复健全机构，明确纵横职责
一是恢复和加强政府的职能。1979年12月，市七届人大二次会议通过决议，将上海市革委会重新改为市人民政府,恢复“文革”前政府职能。凡属于政府职权范围内的工作，都由各级人民政府讨论、决定和公布文件，不再由各级党委发指示。根据中央有关精神，地方各级党委的第一书记不再兼任政府的主要负责工作。党的十三大要求划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。在这以后，各级政府开始真正履行法律所赋予的职能。
二是健全市人大、政协、“两院”等机构。根据国家有关规定，市七届人大二次会议选举产生人民代表大会常务委员会，改变了原来与行政机关不分的弊端，为更好地发挥人大作为国家权力机关的作用创造了条件。1977年底，市人民政协重新恢复活动。1978年4月，市政协党组成立。1984年7月，市人大党组成立。1978年8月，恢复和健全了市高、中级人民法院和市人民检察院的机构和职能。1987年6月国家监察部成立后，上海地方各级政府监察机构亦随之相继成立。这些机构的成立和重新恢复，初步形成了人大立法监督、政协民主监督、政府和司法机构行政执法，分工明确、各司其职的格局。
三是向区县“明责分权”。在计划经济时期，为了集中力量办大事，权力过分集中在市这一层面。党的十三大把下放权力、提高效率、增强活力、调动各方积极性作为政治体制改革的近期目标后，上海市委、市政府提出了“两级政府、两级管理”城市管理构架。市区开始第一轮管理权限的下放。从下放部分事权到区与市实行收支挂钩、总额分成的财政包干，形成了一级财政的雏形。并逐步下放涉及计划、外经贸、城市建设、商业等方面管理权。邓小平南方谈话后，上海开始第二轮“明责分权”，涉及财政税收、城市建设、环境保护、外经外贸、劳动管理、人事编制、商业管理、价格管理八个方面的事权。随着两级管理的实施，区县的积极性得到了充分发挥。
四是建立大口委办党委。1983年，市委为了改变市政府委办党组代行党委职权、党政不分的状况，决定成立中共上海市工业、交通、建设、财贸（1996年更名为商业）、农村、外经贸、科技、教卫等8个工作委员会，作为市委派出机构，行使一级党委职权。此后适应形势需要先后增设综合经济、旅游管理工作委员会。到1997年市委共10个派出机构，这些党工委与政府有关委办实行合署办公。大口党委的主要职责是紧紧围绕市委的中心工作、重要决定积极开展工作。通过大口党委和各区县党委保证市委决议得到贯彻落实。
其次，加强制度建设，规范权力运作
党的领导方式的转变并非一蹴而就。一些地方党委包揽过多，权力过分集中尚未完全克服，存在自己有些职能不到位、该管的没管好的问题。有些地方人大、政府、政协的领导同志不能自觉维护党委的权威，有的过分强调各自的职责和权力。这些问题的产生，除了领导干部个人思想政治素质方面的因素，主要还是体制和工作机制上的缺漏。从体制来看，党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，还缺乏明确具体的制度规定。一些部门机构设置重叠，领导分工交叉，权利职责不清。江泽民在党的十五大报告中指出：要“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，⑧明确了依法治国，建设社会主义法治国家的目标和任务。为此，上海市委就如何改善地方党委的领导方式进行了新的探索与实践。
一是明确相互关系，界定各方职责。市委按照“总揽全局、协调各方”的原则，理顺与地方权力系统的相互关系，逐步形成了“一个班子”（指市委领导班子，在市委全会闭会期间由市委常委会主持日常工作）、“三个党组”（指市人大常委会、市政府、市政协三个党组）、“六个方面”（指市委副书记和市委常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检、政法、统战等六个方面）的领导体制。其中，市委主要职责是：集中精力把好方向、抓好大事，出好思路、管好干部，发挥好领导核心作用。通过“三个党组”实现市委对同级各种组织的领导。通过“六个方面”实现市委对各个工作领域的领导。通过大口党委和各区县党委保证市委决议得到贯彻落实。“三个党组”对市委负责，市人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由市人大及其常委会变为地方性法规；市政府党组通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施与部署；市政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。市委通过党的政治优势和组织优势，保障树立政府的行政权威，支持人大、政协依法履行各自的职责。在全局工作上，市委总揽全局但不包揽，协调各方但不取代，各方的事仍由各方去办，各方之间的事由市委来协调。
二是重视制度建设，健全配套机制。为了加强社会主义民主政治建设，市委按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的方针，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好全委会职能，先后建立起相应的工作制度：（1）议事决策权限的有关制度。修订了《关于市委会议的若干规定》等制度，明确了市委书记会、市委常委会、市委全会三个会议的职能与分工。（2）议事决策程序的有关制度。制定了市委常委会议事规则等5项制度，对常委会议事决策必须遵循的原则、会议制度、会议议题的提出和确定、会议决定事项的督促检查等具体程序都作了明确的规定。明确了“知议决行”的决策规则。（3）提高议事决策水平的有关制度。制定了市委常委会学习制度、调查研究、加强督促检查等规定。这些制度的建立，使常委会的工作逐步走向制度化、规范化和科学化。
再次，强化法制观念，实现方式转变
依法治国是党的领导实现形式、党的领导方式的重大转变。它要求党在宪法和法律的范围内活动，在社会主义建设实践中把坚持党的领导，发扬人民民主和严格依法办事有机地结合起来。上海地方党委按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力实现四个转变，切实改进党的领导方式。一是从主要依靠政策转变到主要依靠法制上来。二是从依赖行政权力领导转变到强化党的感召力和威信的领导。三是从包揽一切的领导转变到实行宏观领导与具体领导有机结合上来。四是从直接领导转变到更多地发挥协调作用与间接领导作用。
作为掌握全国政权并长期执政的党，作为在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党，改进领导方式，其目标模式的内涵是应符合现代政党政治的基本运作规则和民主宪政原则。“总揽全局，协调各方”是我们党总结几十年执政的经验和教训，给予党的领导的科学定位，是对党的执政规律的科学总结，并为各级地方党委的实践所证明，是符合新形势新任务需要的。改革开放以来特别是党的十五大以后，上海地方党委在党中央的领导下，积极探索实践“总揽全局，协调各方”的领导方式，更好地发挥在同级各种组织中的领导核心作用，团结和依靠全市人民，充分调动了方方面面积极性和创造性，牢牢抓住历史机遇，从容应对各种复杂局面，从而保持了上海经济社会连续10多年健康协调发展。
四、上海地方党委领导方式的完善与其目标的科学性
党的十六届四中全会作出关于加强党的执政能力建设的决定，完整地提出了“科学执政、民主执政、依法执政”⑨的理念，这为地方党委按照科学、民主、法治的根本要求，进一步完善领导方式指明了方向。上海地方党委“总揽全局，协调各方”领导方式的实践仍将是一项长期的任务，健全完善“总揽全局、协调各方”的科学的领导体制、工作机制、制度建设任务依然紧迫。要做到“总揽”而不“包揽”，对领导干部特别是各级党委“一把手”提出了更高要求，必须坚持民主集中制。而作为党的根本组织原则的民主集中制，在实践中还缺少一套合理的制度化的操作规范，其执行的效果往往取决于领导者个人的民主作风情况。只有走法制化、制度化道路，才能从根本上解决问题。对全局问题的认定也存在较大的随意性。往往下一级解决不了的，或某部门的重点工作被作为全局问题提出，易导致临时动议多且论证不够充分；对党委的议事范围实践中存在分歧，如对“四重一大”⑩的界定也难有统一标准。新的历史条件下，在坚持党的领导只能加强不能削弱的前提下，地方党委领导方式的改革完善，应加强制度创新，使“总揽全局、协调各方”的定位更加明确，运作更加规范。
建国以来上海地方党委领导方式演进的历史轨迹启示我们：
首先，改革和完善地方党委的领导方式，必须进一步建立健全科学的制度规范。民主政治发展的关键在于制度设计和安排等制度建设上，这是现代政治文明的精髓所在。改革和完善党的领导方式，要探索完善科学化、规范化、制度化的执政机制。必须制定出具体的、操作性较强的运行机制和工作制度，以明确规范党委和其他各方的具体职能和行为方式。进一步建立健全权力运行的程序规则，科学地规范地方党委执政的任务、内容、要求，规范运用权力、行使权力、监督权力的机制和方式，特别是要通过一系列的程序性安排，缩小制度可能存在的各种模糊地带，将制度的弹性系数降到最低程度。从而有效地排除各种偶然因素的干扰，克服各种特权现象的干扰，特别是克服各种各样“长官意志”的干扰，保证正常的民主政治秩序。
其次，改革和完善地方党委的领导方式，必须充分符合社会主义民主政治建设要求。地方党委要切实按照民主集中制的原则，实行民主决策，体现集体领导。认真听取“三个党组”意见，发挥其作用。还应保证各种权力运行过程对人民的公开和对社会的透明，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，特别是要落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，加强党内监督、法律监督和群众监督，才能促进党的民主和科学决策，不断提高地方党委的领导水平和执政水平。
第三，改革和完善地方党委的领导方式，必须不断提高党的各级干部依法执政的能力。依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式，党的领导必须在法律的框架内通过法律制度这一中介来进行，这是摆正党与法关系的前提。党的各级干部都应严格按照宪法和法律规定的范围、程序、时限、手段行使执政权力，防止法外执政、法外用权。坚持依法办事，在某些情况下似乎可能导致一时效率下降甚至某一具体意图落空。但从全局看正是避免个人专权、避免决策错误以及及时纠正错误的保障措施，有利于国家的长治久安，有利于党的领导水平的整体提高。因此，党的各级干部应学会并适应在严格的法制环境下依法执政、实施党的领导的本领，努力把党的主张、国家意志、人民意愿统一起来，把党的领导、发扬人民民主、严格依法办事及尊重客观规律统一起来，把民主法治与全心全意为人民服务统一起来，从而极大地提高地方党委依法执政的能力。
总结历史经验教训，改革和完善党的领导方式，目的是在改善党的领导中更好地坚持和加强党的领导。上海地方党委在改革和完善领导方式过程中必定能获得并且充满新的活力，从而在全面建设小康社会中，在加快“四个中心”建设、推进“四个率先”中更好地发挥领导核心作用。
注释：
①《十六大报告辅导读本》第44页，人民出版社2002年版。
②《邓小平文选》第1卷第236页。
③《中国共产党的七十年》第336页，中共党史出版社1991年版。
④中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第10册第347页，中央文献出版社1995年版。
⑤《邓小平文选》第2卷第328～329页。
⑥《人民日报》1964年7月14日。
⑦中共中央文献研究室编：《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本》第65页，人民出版社1986年版。
⑧《中共十五大文件学习讲话》第233页，中共党史出版社1997年版。
⑨《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本》第8页，人民出版社2004版。
⑩“四重一大”是指重大事项决定、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用。
作者系中共上海市委党史研究室研究二处处长
责任编辑：袁志平
地方党委担负着执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对地区政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导的重大责任，是本地区的领导核心。地方党委的领导方式是党的领导方式的有机组成。建国以来，上海地方党委在党中央指导下，边实践边探索，从“党管一切”到“总揽全局、协调各方”，其领导方式随着时代的发展而不断调整，日益趋向科学的、民主的、依法执政的方向演进，可以说其变革的历史轨迹总体上反映出符合社会主义政治文明发展的鲜明特征。
一、上海地方党委领导方式的形成与其存在的合理性
建国初期，我们党在界定党政职能，确立领导经济建设和社会事务的体制、程序和方法，处理与人大、政府、政协、各民主党派及其他社会组织的关系上，基本沿袭了1942年在根据地中共中央关于党的领导一元化的规定，实行党的职能和国家职能的一体化。上海地方党委的一元化领导方式就是在此大框架下形成的。
一是建立领导机构，形成运作方式
上海解放初期，中共中央华东局直接领导上海的工作。1950年1月，中央决定上海市委与华东局分开，任命陈毅为市委第一书记，刘晓为第二书记。市委设有组织部、近郊工作部和工委、青委、妇委、党校等6个工作机构，其余华东局兼管。以后市委陆续增设了办公厅、政策研究室、宣传部、纪律检查委员会和统战部，从而基本构筑起市委权力运行的工作体系。
对于国家公共权力，市委主要通过市人民政府党组来实现对政权的领导。市人民政府党组1949年7月设立时由陈毅市长兼任书记。市政府所属各局、处、行建立分党组，受市政府党组领导，有关政府工作中的方针、政策性问题和重大措施，均向市政府党组请示汇报。1951年后市委设立财政经济、工业生产、政法、文化教育、市政建设等5个委员会，对市政府各局、处、行的党组（即原来的分党组）实行归口管理。1955年3月5个委员会撤消，相关工作划归政府部门管理。市人委为此建立9个办公室分别掌管有关业务。各办的党员负责干部在有关政策、方针等重大问题上对市委负责，向市委请示报告。市人民政府职能也逐步发展，集中地方立法、行政和司法三项职权于一身，市人民法院和市人民检察署均为市政府工作部门。建国头七年一系列政治运动接踵而来，均由市委直接领导和部署，由政府机关及下级党委党组贯彻执行。
二是调整区县机构，明确工作职能
1949年8月，市委作出建立区委的决定，在市区20个区中建立9个区委，每个区委领导2至3个行政区党的工作；市郊建立10个区委；在工厂、学校等单位建立支部，归所在区区委统一领导。1950年6月，各区建立人民政府，为使区委的设置与行政区相一致，市区由9个区委调整为20个区委，市郊仍为10个区委。1955年底三大改造即将完成，市委、市人委决定调整行政区划，市区由20个区调整合并为15个区，设立15个区委；市郊由10个区调整合并为东郊、西郊、北郊3个区，设立3个区委；并相应加强了区委的机构，扩大了区委的职权。1958年经国务院批准，原属江苏省领导的上海、嘉定、宝山、和川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等10个县先后分两批划归上海市管辖，并与原市郊3个区调整合并，市郊共11个县委。1959年为了加强工业建设，市委将市区调整合并为10个区，新建吴淞、闵行两个工业区，共12个区委。1960年11月后，浦东并入川沙，郊县共10个县委。从而完成了市委领导下的区县第二级地方党委的机构设置。
三是整合各方力量，推进民主建政
为了充分发挥党外民主人士的参政议政、民主监督作用，在中央直接关心下，1949年12月华东军政委员会成立，马寅初等党外人士任副主席，另有32人先后担任市人民政府所属委、办、局正副主任、局长。荣毅仁等六位民主党派和无党派人士先后担任上海市副市长职务。市委根据他们的特长，充分发挥其作用。陈毅要求市府办公厅为担任领导职务的民主人士配备好秘书，把应由他们审阅签发的文件、资料及时送去，要求政府有关部门向他们及时汇报工作、请示问题，使他们有职、有权、有责。
由于刚解放时召开普选制的市人民代表大会条件尚不具备，上海市政府从1949年8月至1953年3月，先后召开过3届共8次各界人民代表会议。各界人民代表会议从开始时咨询、协商、参政议政，发展到代行市人民代表大会职权，有参与讨论全市性重大问题和制定地方法规的权利。1954年全国人大一次会议召开和五四宪法颁布后，上海市第一届人民代表大会第一次会议召开，800名代表中各民主党派当选代表占191名。1955年5月，在原各界人民代表会议协商委员会基础上，中国人民政治协商会议上海市委员会组建成立，第一届第一次会议上275名委员中民主党派委员占162名。党外人士可以通过人大的各项活动，参与审议政府工作报告、讨论制定国民经济建设计划和历年预决算、选举政府领导人、制定法律法规，并通过提案、议案及会议发言等形式对政府工作提出意见和建议。通过政协的活动对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻，群众生活和统一战线中的重大问题进行政治协商和民主监督。市委定期或不定期召开民主党派、无党派人士双月座谈会，通报或交流重要情况，对国家大政方针、地方重要事务、统一战线中的重要问题听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
总体上，在建国头7年，党基本恪守《共同纲领》，党政关系处理较好，与民主党派合作较好，使党成为国家领导力量的核心。上海市委也遵循中央有关规定，这一时期形成的一元化领导方式基本上适应了当时上海社会政治和经济发展的实际状况，体现出符合客观历史条件的合理性，依次不仅在动员和团结全市人民集中人力、财力、物力恢复国民经济，建立社会主义的经济基础和政治基础等方面，起到了权力集中应有的积极作用，而且使得统一战线不断扩大。
二、上海地方党委领导方式的变异与其环境的共生性
遗憾的是，党的领导方式没有随着社会主义改造完成后国内主要矛盾的转变实行相应转换。1956年党的八大召开前后，党内对一元化领导的某些弊端出现初步反思。邓小平在八大报告中指出，党已经在国家工作和社会活动各个方面起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。②八大要求进一步扩大国家的民主生活，“逐步制定完备的法律，建立健全法制，使党和国家做到有法可依、有法必依”。③周恩来1957年在全国人大一届四次会议上指出：“共产党必须领导一切的原则主要是从政治上来说的，并不等于一切具体工作都要由共产党直接管理。”④然而，随着国内外政治风云的变幻，完善党的领导方式的有益探索中断了。上海地方党委的领导方式也历经变异，体现出与环境共生的复杂特点。
（一）开始全面建设社会主义10年，地方党委一元化领导方式不断强化
1958年6月，中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》指出：对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在中央。此后相应形成一套党直接管理具体事务的领导方式，领导体制朝着高度集权、以党代政的方向演变。在“加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。⑤这10年，上海地方党委的一元化领导也不断加强。
上海第一届党代会选举产生的市委，由柯庆施继任第一书记。市委设立政法、工交、财贸、农林、文教等部门直接对口领导政府的有关行政部门。为了贯彻党政不分的原则，市委于1958年9月发出《关于市人民委员会今后工作中几个问题的通知》，规定今后各局工作应直接向市委或市委有关委、部请示，各区人委、县人委应直接向区委、县委请示，不再向市人委请示。实践中导致事无巨细都向市委请示汇报，党委部门穷于应付，政府机构则形同虚设。“大跃进”运动中，工业、财贸、文教、农业、副业等各项工作由分管书记挂帅，形成“分兵把口”，互不通气，削弱了党的集体领导。同时期人大、政协作用也大为削弱，往往徒有形式。
在贯彻国民经济调整“八字”方针过程中，市委对党政不分的领导方式进行了一定调整，于1962年7月作出《关于加强党的领导，加强政府部门工作的几项规定（草案）》，提出在党委的统一领导下，加强政府工作，发挥政府各业务部门应有的作用。同时按照中央有关意见，市委和区、县委取消了分管书记的名义。市委工作机构进行精简整编，市人委和区、县人委的职权有所恢复，各方面的积极性得到发挥，对战胜当时经济上的困难起到了积极作用。1964年以后，毛泽东提出“在一切部门中都必须实行党委领导的制度”，⑥意味着党委包揽一切事务，所有国家机关、经济实体、社会组织和群众团体都从属于党委及其机关。这一精神的贯彻使上海市委党政不分、以党代政的一元化领导方式再次加强。
（二）“文革”10年，地方党委一元化领导方式走向扭曲
“文化大革命”时期，党的领导体制由初期被全面破坏，继而畸形发展。“文革”初，在少数阴谋家的利用下，上海造反派制造了一系列震惊全国的事件，使全市党政机关陷于瘫痪、半瘫痪状态，基层党组织被迫停止活动。1967年，造反派刮起“一月夺权”狂潮，宣判市委、市人委死刑，剥夺它的一切职权归上海人民公社临时委员会。不久在毛泽东建议下，“上海人民公社”改称“上海市革命委员会”，“革委会”实行绝对的一元化领导，包揽党务、行政、经济、司法、军事等一切权力，把权力过分集中、党政不分推向极端。在得到毛泽东肯定后，上海夺权之风刮遍全国，开始了全国性地方党委、政府非正常的权力更迭。市革委会工作机构一般均称组，组下设组，出现党政机构合一和“大组套小组，上下都是组”的混乱现象。各组都行使党政合一的职能。1971年中共上海四大召开后恢复市委，市委第一书记张春桥兼任市革委会主任。市委与市革委会的工作机构仍然实行党政合一，两块牌子一套班子。市委既决策又直接处理大量的行政事务，使党的组织进一步行政化。市革委会没有建立党组。市人民检察院和人民法院均被砸烂，到1973年才恢复法院党组。“文革”期间没有召开过人民代表大会。市政协被迫停止活动。人大、政府机构和公检法系统实际上处于废置状态。党内民主集中制和集体领导原则被彻底破坏，个人领导实际上取代了集体领导。“文革”运动从理论到实践的彻底错误使党和国家、人民遭受了巨大灾难。
（三）上海地方党委领导方式变异的因果分析
纵观建国来上海地方党委领导方式的历史演变，笔者认为其形成的原因主要为：一是苏联模式的影响。苏联在斯大林时期形成的党政关系模式基本特征就是“以党代政、党政不分”。二是我们党本身领导经验缺乏、执政理论不完备，把加强党的领导理解为党包揽一切事务。三是民主法制不健全，导致权大于法、以言代法，党的政策和路线高于国家法律，党的领袖凌驾于国家法律之上。四是封建主义传统文化的积淀。我国数千年封建专制的文化传统根深蒂固，必然对新的政治体制产生侵蚀。
应该说，上海地方党委建国头30年“党管一切”的一元化领导方式有其历史的合理性。一方面，我们党执政之初面临百废待兴、百业待举的国情和帝国主义及其他敌对势力对中国的经济封锁，党需要一定的集权对外抵御强敌，对内恢复、振兴国力，因而不得不把国家公共权力高度集中起来，实行党的职能和国家职能的一体化。另一方面，我国实施的是优先发展重工业的赶超型发展战略和高度集中的计划经济体制，这种命令、动员型的社会发展模式某种程度上使党政不分、中央高度集权的管理体制成为一种内在要求。上海在解放后不到30年的时间内初步建成为我国的一个生产门类比较齐全、协作配套能力比较强、科学技术水平比较高的综合性工业基地和科学技术基地，上海地方党委发挥了领导核心作用。
但是，以党代政、党政不分、高度集权、忽视法制和民主建设的领导方式具有内在的弊端：（1）权力过分集中。横向看，各种权力过分集中于党；纵向看，权力过分集中于党的各级委员会，各级委员会的权力又集中于常委会，常委会又集中于书记，结果造成了个人决定重大问题。一旦党的指导思想、路线方针出现错误，难以制衡，无法避免“文革”这样全局性的动乱。（2）法律规定的权力无法落实，而法外之权的出现导致权力运作的非程序化。（3）政权机构的作用得不到充分发挥，成为党组织的附属品。地方党委陷于具体琐碎的事务中，不利于提高执政能力。（4）加剧了执政党凌驾于社会之上、严重脱离人民群众这种危害出现的可能性。一元化领导方式的内在缺陷，注定了其在新的历史时期难以为继，必须改革。
三、上海地方党委领导方式的变革与其使命的适应性
党的十一届三中全会以来，党加强了对自身执政经验的科学总结和执政规律的探索，不断推进党的领导方式的转变。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。”⑦从十二大提出建立高度民主的社会主义现代化，到十五大提出发展社会主义民主政治，十六大正式提出建设社会主义政治文明，党把从制度上改革和完善党的领导方式作为社会主义民主政治建设的重要环节。上海市委根据党中央的要求，不断探索变革党的领导方式，使其顺应领导改革开放新时期社会主义现代化建设事业的需要。
首先，恢复健全机构，明确纵横职责
一是恢复和加强政府的职能。1979年12月，市七届人大二次会议通过决议，将上海市革委会重新改为市人民政府,恢复“文革”前政府职能。凡属于政府职权范围内的工作，都由各级人民政府讨论、决定和公布文件，不再由各级党委发指示。根据中央有关精神，地方各级党委的第一书记不再兼任政府的主要负责工作。党的十三大要求划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。在这以后，各级政府开始真正履行法律所赋予的职能。
二是健全市人大、政协、“两院”等机构。根据国家有关规定，市七届人大二次会议选举产生人民代表大会常务委员会，改变了原来与行政机关不分的弊端，为更好地发挥人大作为国家权力机关的作用创造了条件。1977年底，市人民政协重新恢复活动。1978年4月，市政协党组成立。1984年7月，市人大党组成立。1978年8月，恢复和健全了市高、中级人民法院和市人民检察院的机构和职能。1987年6月国家监察部成立后，上海地方各级政府监察机构亦随之相继成立。这些机构的成立和重新恢复，初步形成了人大立法监督、政协民主监督、政府和司法机构行政执法，分工明确、各司其职的格局。
三是向区县“明责分权”。在计划经济时期，为了集中力量办大事，权力过分集中在市这一层面。党的十三大把下放权力、提高效率、增强活力、调动各方积极性作为政治体制改革的近期目标后，上海市委、市政府提出了“两级政府、两级管理”城市管理构架。市区开始第一轮管理权限的下放。从下放部分事权到区与市实行收支挂钩、总额分成的财政包干，形成了一级财政的雏形。并逐步下放涉及计划、外经贸、城市建设、商业等方面管理权。邓小平南方谈话后，上海开始第二轮“明责分权”，涉及财政税收、城市建设、环境保护、外经外贸、劳动管理、人事编制、商业管理、价格管理八个方面的事权。随着两级管理的实施，区县的积极性得到了充分发挥。
四是建立大口委办党委。1983年，市委为了改变市政府委办党组代行党委职权、党政不分的状况，决定成立中共上海市工业、交通、建设、财贸（1996年更名为商业）、农村、外经贸、科技、教卫等8个工作委员会，作为市委派出机构，行使一级党委职权。此后适应形势需要先后增设综合经济、旅游管理工作委员会。到1997年市委共10个派出机构，这些党工委与政府有关委办实行合署办公。大口党委的主要职责是紧紧围绕市委的中心工作、重要决定积极开展工作。通过大口党委和各区县党委保证市委决议得到贯彻落实。
其次，加强制度建设，规范权力运作
党的领导方式的转变并非一蹴而就。一些地方党委包揽过多，权力过分集中尚未完全克服，存在自己有些职能不到位、该管的没管好的问题。有些地方人大、政府、政协的领导同志不能自觉维护党委的权威，有的过分强调各自的职责和权力。这些问题的产生，除了领导干部个人思想政治素质方面的因素，主要还是体制和工作机制上的缺漏。从体制来看，党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，还缺乏明确具体的制度规定。一些部门机构设置重叠，领导分工交叉，权利职责不清。江泽民在党的十五大报告中指出：要“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，⑧明确了依法治国，建设社会主义法治国家的目标和任务。为此，上海市委就如何改善地方党委的领导方式进行了新的探索与实践。
一是明确相互关系，界定各方职责。市委按照“总揽全局、协调各方”的原则，理顺与地方权力系统的相互关系，逐步形成了“一个班子”（指市委领导班子，在市委全会闭会期间由市委常委会主持日常工作）、“三个党组”（指市人大常委会、市政府、市政协三个党组）、“六个方面”（指市委副书记和市委常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检、政法、统战等六个方面）的领导体制。其中，市委主要职责是：集中精力把好方向、抓好大事，出好思路、管好干部，发挥好领导核心作用。通过“三个党组”实现市委对同级各种组织的领导。通过“六个方面”实现市委对各个工作领域的领导。通过大口党委和各区县党委保证市委决议得到贯彻落实。“三个党组”对市委负责，市人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由市人大及其常委会变为地方性法规；市政府党组通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施与部署；市政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。市委通过党的政治优势和组织优势，保障树立政府的行政权威，支持人大、政协依法履行各自的职责。在全局工作上，市委总揽全局但不包揽，协调各方但不取代，各方的事仍由各方去办，各方之间的事由市委来协调。
二是重视制度建设，健全配套机制。为了加强社会主义民主政治建设，市委按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的方针，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好全委会职能，先后建立起相应的工作制度：（1）议事决策权限的有关制度。修订了《关于市委会议的若干规定》等制度，明确了市委书记会、市委常委会、市委全会三个会议的职能与分工。（2）议事决策程序的有关制度。制定了市委常委会议事规则等5项制度，对常委会议事决策必须遵循的原则、会议制度、会议议题的提出和确定、会议决定事项的督促检查等具体程序都作了明确的规定。明确了“知议决行”的决策规则。（3）提高议事决策水平的有关制度。制定了市委常委会学习制度、调查研究、加强督促检查等规定。这些制度的建立，使常委会的工作逐步走向制度化、规范化和科学化。
再次，强化法制观念，实现方式转变
依法治国是党的领导实现形式、党的领导方式的重大转变。它要求党在宪法和法律的范围内活动，在社会主义建设实践中把坚持党的领导，发扬人民民主和严格依法办事有机地结合起来。上海地方党委按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力实现四个转变，切实改进党的领导方式。一是从主要依靠政策转变到主要依靠法制上来。二是从依赖行政权力领导转变到强化党的感召力和威信的领导。三是从包揽一切的领导转变到实行宏观领导与具体领导有机结合上来。四是从直接领导转变到更多地发挥协调作用与间接领导作用。
作为掌握全国政权并长期执政的党，作为在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党，改进领导方式，其目标模式的内涵是应符合现代政党政治的基本运作规则和民主宪政原则。“总揽全局，协调各方”是我们党总结几十年执政的经验和教训，给予党的领导的科学定位，是对党的执政规律的科学总结，并为各级地方党委的实践所证明，是符合新形势新任务需要的。改革开放以来特别是党的十五大以后，上海地方党委在党中央的领导下，积极探索实践“总揽全局，协调各方”的领导方式，更好地发挥在同级各种组织中的领导核心作用，团结和依靠全市人民，充分调动了方方面面积极性和创造性，牢牢抓住历史机遇，从容应对各种复杂局面，从而保持了上海经济社会连续10多年健康协调发展。
四、上海地方党委领导方式的完善与其目标的科学性
党的十六届四中全会作出关于加强党的执政能力建设的决定，完整地提出了“科学执政、民主执政、依法执政”⑨的理念，这为地方党委按照科学、民主、法治的根本要求，进一步完善领导方式指明了方向。上海地方党委“总揽全局，协调各方”领导方式的实践仍将是一项长期的任务，健全完善“总揽全局、协调各方”的科学的领导体制、工作机制、制度建设任务依然紧迫。要做到“总揽”而不“包揽”，对领导干部特别是各级党委“一把手”提出了更高要求，必须坚持民主集中制。而作为党的根本组织原则的民主集中制，在实践中还缺少一套合理的制度化的操作规范，其执行的效果往往取决于领导者个人的民主作风情况。只有走法制化、制度化道路，才能从根本上解决问题。对全局问题的认定也存在较大的随意性。往往下一级解决不了的，或某部门的重点工作被作为全局问题提出，易导致临时动议多且论证不够充分；对党委的议事范围实践中存在分歧，如对“四重一大”⑩的界定也难有统一标准。新的历史条件下，在坚持党的领导只能加强不能削弱的前提下，地方党委领导方式的改革完善，应加强制度创新，使“总揽全局、协调各方”的定位更加明确，运作更加规范。
建国以来上海地方党委领导方式演进的历史轨迹启示我们：
首先，改革和完善地方党委的领导方式，必须进一步建立健全科学的制度规范。民主政治发展的关键在于制度设计和安排等制度建设上，这是现代政治文明的精髓所在。改革和完善党的领导方式，要探索完善科学化、规范化、制度化的执政机制。必须制定出具体的、操作性较强的运行机制和工作制度，以明确规范党委和其他各方的具体职能和行为方式。进一步建立健全权力运行的程序规则，科学地规范地方党委执政的任务、内容、要求，规范运用权力、行使权力、监督权力的机制和方式，特别是要通过一系列的程序性安排，缩小制度可能存在的各种模糊地带，将制度的弹性系数降到最低程度。从而有效地排除各种偶然因素的干扰，克服各种特权现象的干扰，特别是克服各种各样“长官意志”的干扰，保证正常的民主政治秩序。
其次，改革和完善地方党委的领导方式，必须充分符合社会主义民主政治建设要求。地方党委要切实按照民主集中制的原则，实行民主决策，体现集体领导。认真听取“三个党组”意见，发挥其作用。还应保证各种权力运行过程对人民的公开和对社会的透明，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，特别是要落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，加强党内监督、法律监督和群众监督，才能促进党的民主和科学决策，不断提高地方党委的领导水平和执政水平。
第三，改革和完善地方党委的领导方式，必须不断提高党的各级干部依法执政的能力。依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式，党的领导必须在法律的框架内通过法律制度这一中介来进行，这是摆正党与法关系的前提。党的各级干部都应严格按照宪法和法律规定的范围、程序、时限、手段行使执政权力，防止法外执政、法外用权。坚持依法办事，在某些情况下似乎可能导致一时效率下降甚至某一具体意图落空。但从全局看正是避免个人专权、避免决策错误以及及时纠正错误的保障措施，有利于国家的长治久安，有利于党的领导水平的整体提高。因此，党的各级干部应学会并适应在严格的法制环境下依法执政、实施党的领导的本领，努力把党的主张、国家意志、人民意愿统一起来，把党的领导、发扬人民民主、严格依法办事及尊重客观规律统一起来，把民主法治与全心全意为人民服务统一起来，从而极大地提高地方党委依法执政的能力。
总结历史经验教训，改革和完善党的领导方式，目的是在改善党的领导中更好地坚持和加强党的领导。上海地方党委在改革和完善领导方式过程中必定能获得并且充满新的活力，从而在全面建设小康社会中，在加快“四个中心”建设、推进“四个率先”中更好地发挥领导核心作用。
注释：
①《十六大报告辅导读本》第44页，人民出版社2002年版。
②《邓小平文选》第1卷第236页。
③《中国共产党的七十年》第336页，中共党史出版社1991年版。
④中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第10册第347页，中央文献出版社1995年版。
⑤《邓小平文选》第2卷第328～329页。
⑥《人民日报》1964年7月14日。
⑦中共中央文献研究室编：《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本》第65页，人民出版社1986年版。
⑧《中共十五大文件学习讲话》第233页，中共党史出版社1997年版。
⑨《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本》第8页，人民出版社2004版。
⑩“四重一大”是指重大事项决定、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用。
作者系中共上海市委党史研究室研究二处处长
责任编辑：袁志平