论文部分内容阅读
摘 要：在公办、民营、公建民营等机构养老模式尚无法充分满足中国农村老年人养老需求的社会背景下，“慈善+扶贫+产业”的新型养老模式在农村地区应运而生。“慈善+扶贫+产业”的农村新型养老模式通过慈善奠基、扶贫保障、产业支撑、机构承接、需求导向等特质，链接、整合了社会、政府、市场、机构、个人等多个层面的资源，最大限度地发挥了社会和民间资本的力量。“慈善+扶贫+产业”的新型养老模式具有显著的成本和价格优势，具备可持续发展的能力，在照护失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等需要兜底的农村困境老人方面具有独特的价值，对于完善当前我国农村机构养老服务体系意义重大。因此，应从以下几个方面着手构建“慈善+扶贫+产业”的新型农村养老模式，以适应当前我国农村老年人养老的现实需求：完善慈善融资渠道，实现慈善、扶贫、产业三要素与机构养老的有机结合，精确瞄准服务对象，提升机构服务能力。
关键词：农村养老；机构养老；“慈善+扶贫+产业”
中图分类号：C913.6文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）06-0062-06
人口老龄化是社会经济发展的必然结果之一，也是中国社会转型时期的一种新常态。城乡二元体制下农村落后的社会保障体系、农村青壮年外流伴生的大量留守老人问题、市场理性对孝道文化的冲击等因素，使中国农村地区的老年人不得不面对严峻的养老形势。面对老龄化社会的严峻挑战，党和政府在“十三五”规划及后续政策文件中提出了居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合的养老服务体系建设路径。未来中国机构养老的服务对象将更加明确，机构养老将作为一种补充，重点对高龄、失能、“三无”等困境老人起到托底作用。但是，相较于城市而言，我国农村地区特别是中西部较为贫穷的农村地区并没有严格意义上的居家养老和社区养老。家庭养老以及某种意义上的老年人自我养老在农村地区仍然发挥着基础性作用。目前，这两种模式都面临着非常艰难的处境。从家庭養老来看，家庭结构小型化、子女外出务工、经济负担沉重等因素不断使家庭养老的功能弱化或外移。从自我养老来看，农村老人收入较少，一旦进入高龄或者身体因重大疾病而失能，自我养老模式难以为继。因此，农村的公办养老机构、民营养老机构等机构养老方式的作用日渐凸显，但其运营过程中出现的问题也不容忽视。
一、当前农村地区的机构养老模式及其弊端
按照养老机构运营的主体划分，我国目前大致有公办养老机构、民营养老机构、公建民营养老机构等三种机构养老模式。公办养老机构一般是依靠公共财政兴办的养老机构，主要功能是为“三无”老人、“五保”老人提供基本的生活照护，在农村地区主要是敬老院、福利院等。长期以来，公办养老机构因编制少、人员紧、经费缺、管理死、服务专业性差等弊端被广为诟病，这些弊端也严重影响了公办养老机构的运行活力。由于公办养老机构不能充分满足农村老人日益增长的养老需求，民营养老机构的数量和容纳规模都有所扩大，但其发展仍然面临诸多困境。民营养老机构大多是民办非企业性质，前期资本投入巨大，入住率低、运营成本高、利润微薄甚至负债经营的情况较为普遍。再加上政府的补贴政策难以有效落实、消防安全等不能满足要求、老人意外事故风险高等因素，传统的民营养老机构仅能满足老人的最低生活需求，无法满足老人在医疗、娱乐、心理等方面的需求。鉴于此，2013年民政部下发的《关于开展公办养老机构改革试点的通知》指出，公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。一般意义上讲，公建民营的养老机构仍是公有性质，只是引入了社会力量参与运营。但是，政府财政规划和用地规划的限制、部分民营机构收取的费用过高、公办养老机构借机“甩包袱”等问题，使公建民营养老机构仍然出现公平性缺乏和可操作性差等隐忧，难以在短时间内全面普及。从国际经验来看，社会力量在机构养老中发挥基础性作用是未来机构养老的主流趋势。例如，日本目前的3000多家养老院，绝大多数是社会力量兴办的，小部分是政府与社会合办的，纯政府投资的较少。①因此，我国的机构养老运营模式还需要积极引入社会力量尤其是慈善力量，构建新型的机构养老模式。
二、“慈善+扶贫+产业”养老模式的特质及优势
1.“慈善+扶贫+产业”的农村新型养老模式
与依靠政府投入的传统机构养老模式不同，河南省长垣县的养老服务站和内乡县的福星老年康乐院是一种主要由慈善家发挥先导和基础性作用的农村慈善养老模式。长垣县的养老服务站是由当地的一位农民企业家投资50余万元建立的养老服务日间照料中心，村里的300多位老人可以在这里免费居住、吃饭、聊天、下棋、打麻将，服务站的开支主要依靠该农民企业家个人的饭店收入以及村里租给他的土地收入。内乡县福星老年康乐院也是由当地的一位农民企业家、慈善家在2012年至2015年间捐资800余万元建立的慈善养老机构。该机构坚持以慈善为本的原则，以“慈善养老”“扶贫养老”为特色，得到了社会各界的广泛赞誉。其具体的收费标准分为四个档次：自理老人700元/月；半自理老人1000元/月；全护理老人1300元/月；特护老人1600元/月。这四个档次的收费价格均比当地养老院的收费标准低30%。这种凭借农民企业家、慈善家等社会力量建立起来的农村养老机构，在运营时能够有效避免因基础设施建设、土地租金等带来的成本过高问题，在运营时也能得到社会和政府的大力支持。因此，在成本、价格及可持续发展能力上比一般的民营养老机构更具竞争优势。但是，由于这些慈善养老机构接收了许多失能、失智、高龄、重病、贫困等特殊的困境老人，这些困境老人的家庭又大多因病患存在经济困难，给老人持续入住机构造成了很大阻力。而要实现2020年我国贫困人口全部脱贫，最难啃的“硬骨头”就是农村的失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老年人口。因此，实现扶贫保障与农村机构养老的有效衔接，打造“慈善+扶贫+产业”的新型农村养老模式，显得尤为迫切。 “慈善+扶贫+产业”养老模式是一种将慈善力量、扶贫救助、产业经济以及老人的养老需求有机结合的机构养老运营模式。其致力于服务失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等需要兜底的农村困境老人，凭借慈善捐赠、扶贫救助、产业化运营等方式多渠道筹集资金，通过以老年人的迫切需求为导向、创新医养结合模式、提升护理人员护理水平等途径来提高农村老年人的养老质量。“慈善+扶贫+产业”的新型农村养老模式主要基于福利多元主义的价值导向，倡导慈善力量、政府、市场、养老机构、家庭及个人等多方福利提供主体间的功能协调与优化，以达到整体效益的最大化。福利多元主义的观点指出，虽然国家在福利提供方面承担着重要作用，但不能由国家承担全部责任，福利是全社会的共同产物。也即是说，“社会福利的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利来源于国家、市场、社区、非政府组织和家庭”②。福利多元主义对于我国养老机构的建设具有重大的指导意义，其揭示了机构养老服务并非政府或者市场单方面的责任，而要依赖慈善等社会力量、政府、市场、养老机构、家庭及个人的多方面合作。总体上来讲，“慈善+扶贫+产业”养老模式是政府力量和社会力量进一步结合的农村机构养老模式的创新，其通过“慈善奠基、扶贫保障、产业支撑、机构承接、需求导向”的运营理念，有效链接、整合了社会、政府、市场、机构、个人等多个层面的资源，在建设及运营成本、服务价格、专业化服务、可持续发展能力等方面具有其他机构养老模式所不及的竞争优势。尤其在农村失能老人、失智老人、高龄老人、重病老人、低保和五保老人、贫困老人等困境老年人群体的养老服务供给方面，“慈善+扶贫+产业”模式能够起到进一步完善农村机构养老服务体系的积极作用。
2.“慈善+扶贫+产业”养老模式的特质
（1）慈善奠基。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：“鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。”③在现有的经济、社会和文化背景下，引入慈善力量等民间力量进入农村养老服务体系，已经成为解决当前农村养老服务难题的重要途径。④慈善力量进入农村养老服务领域可以有效解决机构养老所面临的成本和效益問题，从而使养老机构获得可持续发展的能力，更好地满足农村老年人的养老需求。无论是长垣县的养老服务站还是内乡县的福星老年康乐院，它们均由慈善家牵头并承担起步建设资金，这种慈善奠基的养老机构在运营过程中不需要担忧基础设施建设成本、土地租金等问题，因此往往能以低于市场水平的价格为老人提供同等或更加优质的养老服务。此外，养老院的慈善性质也使其更容易得到政府的政策优惠与慈善组织的爱心捐赠，有利于其解决日常运营的成本问题。
（2）扶贫保障。2017年2月21日，习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习会议上强调，农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。实现2020年我国贫困人口全部脱贫，必须充分重视农村的失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老人的养老保障问题。从西方各国的减贫经验来看，当一个标准下的贫困人口降到3%左右时，开发式扶贫的方式将很难解决这部分人群的贫困问题，而必须采取保障性的措施来兜底。⑤就我国农村而言，即是要实现精准扶贫增收项目，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫政策以及新农合、护理保险、大病保险等医疗保险三者与农村机构养老的有效衔接。而借助农村养老机构这一现实载体，探索慈善力量、扶贫保障、产业经济有机结合的农村养老模式，将是帮助农村困境老年人口脱贫的重要途径之一。实现精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险与农村老年人机构养老的有效衔接，充分发挥扶贫帮扶的保障功能，不仅可以有效满足农村困境老人的养老需求，还可以促使部分农村贫困家庭实现可持续脱贫。具体来讲，将机构内老人的扶贫项目收益、低保、新农保等其他扶贫保障收入统筹建立机构养老基金，政府购买机构内贫困老人的生活照料服务，机构为家庭贫困的老年人降低入住费用、雇佣贫困家属到机构就业等，这些方式都是扶贫保障及农村机构养老相结合的有益尝试。
（3）产业支撑。收支问题依然是民营养老机构的老大难问题。2015年1月，民政部公开的数据显示，我国一半以上的民营养老机构收支勉强持平，40%的民营养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。⑥因此，除了依靠社会力量的慈善捐赠以及政府的财政补贴之外，民营养老机构还需要合理经营一些后勤“副业”。在“慈善+扶贫+产业”养老模式下，民营养老机构可以在以下几个方面建立产业化的增收及节支渠道：一是建立绿色食品种植园、牲畜养殖园，有条件的地方可以规划建立大棚蔬菜种植基地等特色后勤产业。这些后勤产业的产出，一方面可以用于养老机构的内部消费，从而降低养老机构的食品开支费用；另一方面，多余部分还可以在市场上销售，销售所得可以用来改善老人们的生活状况。二是在养老机构内开设老年人用品超市，如售卖轮椅、按摩椅、按摩脚盆等，对机构内老人给予价格优惠，对机构外老人可以按市场价格收费。三是对于部分高龄且无子女或重度失能的老人，可以由养老机构代为经营其耕种的土地，以土地的经营收入来弥补其在养老机构的费用。
（4）机构承接。“慈善+扶贫+产业”的农村新型养老模式可以通过协调慈善力量、扶贫保障、产业经济之间的关系，更好地帮助贫困老人及其家庭早日脱贫。“慈善+扶贫+产业”养老模式中，养老机构是实现慈善力量、扶贫保障和产业经济三者有机结合的重要载体。首先，慈善力量要在养老机构的起步阶段发挥基础性的作用。慈善力量具有公益性、志愿性、非营利性、利他性等特征，能够很好地配合政府实现养老服务有效供给的目标。为了最大限度地减少机构后期运营的压力，应当借助慈善组织、慈善家等社会慈善力量投资或者捐资兴建养老机构。这种依靠慈善力量建立起来的养老机构一般具有较好的硬件条件，能够有效满足农村老年人的养老需求。其次，要充分运用政府的扶贫保障政策，解决机构的运营费用不够及老人的支付能力不足等问题。一方面，当地领导和政府要充分重视，确保各项补贴性政策能够切实到位；另一方面，要尽快探索精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险与机构养老的合理衔接模式，确保贫困老人能够在养老机构中享受稳定长期的生活照料、精神慰藉、医疗康复等养老综合服务。还可以采取降低贫困老人的收费标准和招聘贫困老人家属到机构就业的方式助力农村贫困家庭脱贫。在充分尊重贫困老人及其家属意愿的基础上，在机构集中供养贫困老人，可以使贫困老人享受更好的养老服务，有效降低老人的健康风险。最后，养老机构还需要重新树立市场竞争和产业发展的理念，探索慈善事业和市场竞争的融合发展路径，从而打造自身的产业支撑体系，提高机构自身的竞争力。 （5）需求导向。“慈善+扶贫+产业”养老模式下的机构养老应当时刻坚持以老人需求为导向的发展理念，着眼于提升自身的综合服务能力，从而不断改善老人的生活质量。就现阶段来看，农村入住老人的需求主要集中在生理需求、医疗需求、精神需求等三个方面。相应的，养老机构要在这三个方面有所作为：一是以生理需求为导向，注重日常生活照料服务。针对失能、失智、高龄、重病等不同类型的老人，要根据老人的具体情况采取不同的照料方式。除了日常的洗衣做饭、卫生清扫等照料服务外，还应当逐步提供陪护就医、代购代办等全方位的生活照料服务。二是以医疗需求为导向，实现医养结合。医养结合是近年来逐渐受到政府决策部门及学者们热切关注的新兴养老模式，它实现了现代医疗技术与养老保障的有机结合，创新出“有病治病、无病医疗”的养老服务新模式，得到了社会各界的广泛赞誉。养老机构下一步的发展目标是做好与医疗机构的衔接工作，为老人治病、住院、养老开辟绿色通道，使老人在养老机构就能够享受医疗服务，最终实现小病在养老机构治疗、大病到医院急救、康复疗养又回到养老机构的体系化医养结合流程。三是以心理需求为导向，满足老年人的精神文化需求。满足老年人的精神文化需求是养老机构的重要服务目标。就目前来看，精神需求的满足仍然是一个长期而又艰巨的目标。
3.“慈善+扶贫+产业”养老模式的优势
（1）有效链接、整合了多个层面的社会资源。相较于其他机构养老模式，“慈善+扶贫+产业”养老模式的优势在于更好地贯彻了把社会力量引入农村养老服务体系的理念，通过协调优化社会、政府、市场、机构、个人等多个层面的社会资源，充分发挥社会和民间资本的力量，实现了多个层面资源的优化配置。其一，社会力量尤其是慈善力量在其中发挥着重要的奠基作用。借助慈善组织、慈善家等慈善力量的捐赠，养老机构既可以获得高水平的硬件基础设施配置，又不必担心高昂的成本压力，为机构后期的良好运营打下坚实的基础。其二，政府的扶贫帮扶政策是机构后期运营的重要保障。政府的优惠政策、财政补贴和购买服务，项目扶贫资金、低保新农保等扶贫保障资金能够有效保障养老机构的可持续发展。其三，市场机制在机构的可持续发展中具有不可忽视的调节作用。通过建立规模化的后勤产业，可以有效增强养老机构的可持续发展能力。其四，养老机构是多方力量发挥作用的重要载体。养老机构接受慈善力量和政府的帮扶并转化为优质的服务，从而在改善农村老人生活质量的同时，助力农村贫困家庭脱贫。其五，满足老年人的生理、医疗、心理需求是养老机构最重要的发展目标，也是“慈善+扶贫+产业”养老模式的核心价值导向。
（2）具备成本、价格优势及可持续发展能力。“慈善+扶贫+产业”模式具有显著的成本和价格优势，具备可持续发展的能力。当前民营养老院最大的发展难题仍是资金的短缺问题，其原因主要是成本投入大、租金高、入住率低、价格高于老人的支付能力、政府补贴标准低且难以及时到位，等等。而“慈善+扶贫+产业”模式下的養老机构在一定程度上解决了资金问题。其一，这种模式下的养老机构是慈善家或其他慈善力量投资建立的，机构的经营者基本上不存在初期投入和租金支付的问题，这就解决了机构建设初期大量的资金投入难题。其二，由于养老机构的慈善性质，水电部分也享受适当优惠，基本按照居民用电价格收费，节约了运营成本。其三，政府的政府优惠、财政补贴、扶贫资金等均能有效保障养老机构的长期平稳运营。由于成本上的比较优势，这种模式下的养老机构能够坚持以慈善为本的原则，按照远低于当地养老机构平均收费价格的标准收费，在价格上具有明显的竞争优势。而由于成本、价格等方面的巨大优势，“慈善+扶贫+产业”模式下的养老机构相较于其他农村养老机构以及城市养老机构，具有更好的可持续发展能力。因此，“慈善+扶贫+产业”养老模式在农村地区具有很强的生命力，具备可推广性和可持续性。
（3）完善农村机构养老服务体系。当前，我国农村的机构养老服务体系在定位和层次上仍处于比较混乱的初期发展阶段。虽然学者们以服务场所、供给主体等作为划分标准，区分了老年公寓、养老院、护养院、敬老院、老年社会福利院等养老机构，但除农村敬老院外，其他类别的区分并没有实质意义，它们基本上都接收包括自理老人和重度失能老人在内的所有老年人。严格来说，国内的养老机构并没有清楚梳理自己的功能定位，在服务对象、服务内容上多有雷同。与其他机构养老模式有所不同，“慈善+扶贫+产业”养老模式专注于服务失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等特殊的农村困境老人，服务对象的定位十分精准。“慈善+扶贫+产业”养老模式实际上有效满足了当前农村养老服务体系中需要兜底救助的困境老人的养老服务需求，从而进一步完善了农村机构养老的供给服务体系。
三、“慈善+扶贫+产业”养老模式的构建路径
1.完善慈善融资渠道
慈善力量在“慈善+扶贫+产业”养老模式中发挥着先导性和基础性作用，完善慈善融资渠道是推广这一新型机构养老模式至关重要的第一步。完善慈善融资渠道，需要政府、企业与慈善组织、养老机构三方的共同努力。就政府来讲，一是要广泛开展“慈善日”“慈善月”等慈善活动，为养老机构建立规范化、标准化、常态化的慈善融资渠道；二是要牵头成立慈善养老基金，重点资助养老机构的前期基础设施建设；三是要出台相关奖励政策，对积极捐赠的企业实施减税、免税优惠，并授予“爱心企业”“功德企业”“慈善企业”等荣誉称号；四是鼓励个人捐赠并给予适当奖励，激发民间慈善资金的积极性。企业和社会慈善组织应当努力提升自己的社会责任感，积极承担帮助农村老人养老的社会责任，结合自身实际，尽最大的力量支持农村养老事业。养老机构也要注意提升自身的养老服务质量，加大宣传力度，通过各种宣传手段提升养老机构的知名度，吸引慈善捐赠的持续进行。此外，家庭也不能完全游离于机构养老之外，子女应该积极承担老人的机构养老费用，并经常到养老机构看望老人，充分发挥家庭的精神慰藉功能。 2.实现慈善、扶贫、产业三要素与机构养老的有机结合
“慈善+扶贫+产业”养老模式下的养老机构与其他传统农村养老机构相比，一个明显的进步是试图将慈善力量、扶贫保障、产业经济与机构养老结合起来，充分引入慈善力量和扶贫力量来支持和保障养老机构的可持续发展。这种“慈善+扶贫+产业”的养老模式，实际上是通过协调社会慈善力量、政府扶贫保障、市场产业经济等三要素之间的关系，从而使农村贫困家庭、贫困老人受益。在具体的实践过程中，可以通过以下几种可行的途径实现三者的有机结合：第一，将入住机构的失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等困境老人的精准扶贫项目收益，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫收入等统筹建立农村老年人养老基金，用以提高老年人的收入及支付老年人在机构养老的费用。第二，实现新农合、护理保险、大病保险等医疗保险与农村机构养老的整合，使老人在机构内就能享受一站式的医疗服务。第三，政府购买农村贫困老人的生活照料及其他养老服务，养老机构承接并提供专业化的养老服务。第四，慈善养老机构雇佣农村贫困家庭人口到机构工作，解决部分贫困户的脱贫问题。第五，慈善养老机构采取降低贫困老人收费标准的方式，助力贫困家庭脱贫。第六，通过建立后勤基地、老年人用品商店、代为耕种老年人土地等多种市场化方式，提高养老机构的盈利能力和市场竞争力，实现养老机构的可持续发展。
3.精确瞄准服务对象
解决这些生活困难、没有保障来源的农村失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老人的养老问题，需要充分发挥精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险的保障功能，实现精准扶贫增收项目，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫政策，新农合、护理保险、大病保险等医疗保险与机构养老的有效衔接，形成多个部门的合作推进机制，使农村老年群体困有所助、老有所依。另外，目前国内多数民营养老机构一般都会接收包括自理、半自理、失能老人等多种类型的老人，服务对象与服务功能大都严重重叠。实现服务对象的精准化，满足特定群体老人的养老需求，将是未来养老机构继续生存的关键所在。基于农村老人的迫切需求与机构养老服务体系的不足，“慈善+扶贫+产业”模式重点关注和服务的是失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等需要特殊救助但现有的农村机构养老体系无法有效供给的困境老人。其服务的对象较为精准，能够有效解决农村困境老人的晚年生活问题。
4.提升养老機构服务能力
养老机构是“慈善+扶贫+产业”养老模式的重要载体，养老机构的服务能力与服务效果是检验模式成败的关键标准。因此，提升养老机构的服务能力，将是推广“慈善+扶贫+机构”模式、提高农村老年人晚年生活质量的重中之重。提升养老机构的服务质量，尤其要注意以下三个方面：第一，满足老年人的迫切养老需求。以老年人的基本养老服务需求为导向，结合政府的购买服务，针对不同类型的老年人，开展不同类别的养老服务项目。重点安排与老年人生活照料、康复护理等密切相关的项目，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。第二，注重医疗康复服务。要定期开展老年人身体检查，建立健康档案，掌握基础信息，为老年人提供健康宣传、用药咨询等服务，有针对性地做好治疗和预防。要开设老人转诊就医“绿色通道”，在老人突发紧急状况时，医疗机构优先安排床位和会诊。此外，还可以通过聘请康复治疗师或与具有康复资质的医院合作，开展康复医疗服务，使康复医院在康复项目、设备配置、人员培训等方面发挥指导作用。第三，提升护理人员的护理水平。可以通过有计划地安排护理人员参加各类护理学习班、短训班、到各类护理学校进修学习、每月定期开展护理操作培训考核等方式，进一步提升、规范护理人员的操作技术与实践水平。
注释
①民政部等：《国外及港澳台地区养老服务情况汇编》，中国社会出版社，2010年，第50页。
②彭华民：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报》2006年第6期。
③《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），2013年10月23日。
④张明锁、郑玉英：《引入慈善与志愿服务 健全农村养老服务体系》，《中国社会报》2014年10月13日。
⑤杨曦：《扶贫办：制定贫困退出标准结合了地方经验和国际标准》，人民网，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/0510/c1004-28338805.html，2016年5月10日。
⑥周有强、李丹青：《一半以上收支勉强持平 民办养老院缘何陷经营困局？》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0607/c1001-27114810.html，2015年6月7日。
责任编辑：海 玉
关键词：农村养老；机构养老；“慈善+扶贫+产业”
中图分类号：C913.6文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）06-0062-06
人口老龄化是社会经济发展的必然结果之一，也是中国社会转型时期的一种新常态。城乡二元体制下农村落后的社会保障体系、农村青壮年外流伴生的大量留守老人问题、市场理性对孝道文化的冲击等因素，使中国农村地区的老年人不得不面对严峻的养老形势。面对老龄化社会的严峻挑战，党和政府在“十三五”规划及后续政策文件中提出了居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合的养老服务体系建设路径。未来中国机构养老的服务对象将更加明确，机构养老将作为一种补充，重点对高龄、失能、“三无”等困境老人起到托底作用。但是，相较于城市而言，我国农村地区特别是中西部较为贫穷的农村地区并没有严格意义上的居家养老和社区养老。家庭养老以及某种意义上的老年人自我养老在农村地区仍然发挥着基础性作用。目前，这两种模式都面临着非常艰难的处境。从家庭養老来看，家庭结构小型化、子女外出务工、经济负担沉重等因素不断使家庭养老的功能弱化或外移。从自我养老来看，农村老人收入较少，一旦进入高龄或者身体因重大疾病而失能，自我养老模式难以为继。因此，农村的公办养老机构、民营养老机构等机构养老方式的作用日渐凸显，但其运营过程中出现的问题也不容忽视。
一、当前农村地区的机构养老模式及其弊端
按照养老机构运营的主体划分，我国目前大致有公办养老机构、民营养老机构、公建民营养老机构等三种机构养老模式。公办养老机构一般是依靠公共财政兴办的养老机构，主要功能是为“三无”老人、“五保”老人提供基本的生活照护，在农村地区主要是敬老院、福利院等。长期以来，公办养老机构因编制少、人员紧、经费缺、管理死、服务专业性差等弊端被广为诟病，这些弊端也严重影响了公办养老机构的运行活力。由于公办养老机构不能充分满足农村老人日益增长的养老需求，民营养老机构的数量和容纳规模都有所扩大，但其发展仍然面临诸多困境。民营养老机构大多是民办非企业性质，前期资本投入巨大，入住率低、运营成本高、利润微薄甚至负债经营的情况较为普遍。再加上政府的补贴政策难以有效落实、消防安全等不能满足要求、老人意外事故风险高等因素，传统的民营养老机构仅能满足老人的最低生活需求，无法满足老人在医疗、娱乐、心理等方面的需求。鉴于此，2013年民政部下发的《关于开展公办养老机构改革试点的通知》指出，公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。一般意义上讲，公建民营的养老机构仍是公有性质，只是引入了社会力量参与运营。但是，政府财政规划和用地规划的限制、部分民营机构收取的费用过高、公办养老机构借机“甩包袱”等问题，使公建民营养老机构仍然出现公平性缺乏和可操作性差等隐忧，难以在短时间内全面普及。从国际经验来看，社会力量在机构养老中发挥基础性作用是未来机构养老的主流趋势。例如，日本目前的3000多家养老院，绝大多数是社会力量兴办的，小部分是政府与社会合办的，纯政府投资的较少。①因此，我国的机构养老运营模式还需要积极引入社会力量尤其是慈善力量，构建新型的机构养老模式。
二、“慈善+扶贫+产业”养老模式的特质及优势
1.“慈善+扶贫+产业”的农村新型养老模式
与依靠政府投入的传统机构养老模式不同，河南省长垣县的养老服务站和内乡县的福星老年康乐院是一种主要由慈善家发挥先导和基础性作用的农村慈善养老模式。长垣县的养老服务站是由当地的一位农民企业家投资50余万元建立的养老服务日间照料中心，村里的300多位老人可以在这里免费居住、吃饭、聊天、下棋、打麻将，服务站的开支主要依靠该农民企业家个人的饭店收入以及村里租给他的土地收入。内乡县福星老年康乐院也是由当地的一位农民企业家、慈善家在2012年至2015年间捐资800余万元建立的慈善养老机构。该机构坚持以慈善为本的原则，以“慈善养老”“扶贫养老”为特色，得到了社会各界的广泛赞誉。其具体的收费标准分为四个档次：自理老人700元/月；半自理老人1000元/月；全护理老人1300元/月；特护老人1600元/月。这四个档次的收费价格均比当地养老院的收费标准低30%。这种凭借农民企业家、慈善家等社会力量建立起来的农村养老机构，在运营时能够有效避免因基础设施建设、土地租金等带来的成本过高问题，在运营时也能得到社会和政府的大力支持。因此，在成本、价格及可持续发展能力上比一般的民营养老机构更具竞争优势。但是，由于这些慈善养老机构接收了许多失能、失智、高龄、重病、贫困等特殊的困境老人，这些困境老人的家庭又大多因病患存在经济困难，给老人持续入住机构造成了很大阻力。而要实现2020年我国贫困人口全部脱贫，最难啃的“硬骨头”就是农村的失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老年人口。因此，实现扶贫保障与农村机构养老的有效衔接，打造“慈善+扶贫+产业”的新型农村养老模式，显得尤为迫切。 “慈善+扶贫+产业”养老模式是一种将慈善力量、扶贫救助、产业经济以及老人的养老需求有机结合的机构养老运营模式。其致力于服务失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等需要兜底的农村困境老人，凭借慈善捐赠、扶贫救助、产业化运营等方式多渠道筹集资金，通过以老年人的迫切需求为导向、创新医养结合模式、提升护理人员护理水平等途径来提高农村老年人的养老质量。“慈善+扶贫+产业”的新型农村养老模式主要基于福利多元主义的价值导向，倡导慈善力量、政府、市场、养老机构、家庭及个人等多方福利提供主体间的功能协调与优化，以达到整体效益的最大化。福利多元主义的观点指出，虽然国家在福利提供方面承担着重要作用，但不能由国家承担全部责任，福利是全社会的共同产物。也即是说，“社会福利的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利来源于国家、市场、社区、非政府组织和家庭”②。福利多元主义对于我国养老机构的建设具有重大的指导意义，其揭示了机构养老服务并非政府或者市场单方面的责任，而要依赖慈善等社会力量、政府、市场、养老机构、家庭及个人的多方面合作。总体上来讲，“慈善+扶贫+产业”养老模式是政府力量和社会力量进一步结合的农村机构养老模式的创新，其通过“慈善奠基、扶贫保障、产业支撑、机构承接、需求导向”的运营理念，有效链接、整合了社会、政府、市场、机构、个人等多个层面的资源，在建设及运营成本、服务价格、专业化服务、可持续发展能力等方面具有其他机构养老模式所不及的竞争优势。尤其在农村失能老人、失智老人、高龄老人、重病老人、低保和五保老人、贫困老人等困境老年人群体的养老服务供给方面，“慈善+扶贫+产业”模式能够起到进一步完善农村机构养老服务体系的积极作用。
2.“慈善+扶贫+产业”养老模式的特质
（1）慈善奠基。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：“鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。”③在现有的经济、社会和文化背景下，引入慈善力量等民间力量进入农村养老服务体系，已经成为解决当前农村养老服务难题的重要途径。④慈善力量进入农村养老服务领域可以有效解决机构养老所面临的成本和效益問题，从而使养老机构获得可持续发展的能力，更好地满足农村老年人的养老需求。无论是长垣县的养老服务站还是内乡县的福星老年康乐院，它们均由慈善家牵头并承担起步建设资金，这种慈善奠基的养老机构在运营过程中不需要担忧基础设施建设成本、土地租金等问题，因此往往能以低于市场水平的价格为老人提供同等或更加优质的养老服务。此外，养老院的慈善性质也使其更容易得到政府的政策优惠与慈善组织的爱心捐赠，有利于其解决日常运营的成本问题。
（2）扶贫保障。2017年2月21日，习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习会议上强调，农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。实现2020年我国贫困人口全部脱贫，必须充分重视农村的失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老人的养老保障问题。从西方各国的减贫经验来看，当一个标准下的贫困人口降到3%左右时，开发式扶贫的方式将很难解决这部分人群的贫困问题，而必须采取保障性的措施来兜底。⑤就我国农村而言，即是要实现精准扶贫增收项目，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫政策以及新农合、护理保险、大病保险等医疗保险三者与农村机构养老的有效衔接。而借助农村养老机构这一现实载体，探索慈善力量、扶贫保障、产业经济有机结合的农村养老模式，将是帮助农村困境老年人口脱贫的重要途径之一。实现精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险与农村老年人机构养老的有效衔接，充分发挥扶贫帮扶的保障功能，不仅可以有效满足农村困境老人的养老需求，还可以促使部分农村贫困家庭实现可持续脱贫。具体来讲，将机构内老人的扶贫项目收益、低保、新农保等其他扶贫保障收入统筹建立机构养老基金，政府购买机构内贫困老人的生活照料服务，机构为家庭贫困的老年人降低入住费用、雇佣贫困家属到机构就业等，这些方式都是扶贫保障及农村机构养老相结合的有益尝试。
（3）产业支撑。收支问题依然是民营养老机构的老大难问题。2015年1月，民政部公开的数据显示，我国一半以上的民营养老机构收支勉强持平，40%的民营养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。⑥因此，除了依靠社会力量的慈善捐赠以及政府的财政补贴之外，民营养老机构还需要合理经营一些后勤“副业”。在“慈善+扶贫+产业”养老模式下，民营养老机构可以在以下几个方面建立产业化的增收及节支渠道：一是建立绿色食品种植园、牲畜养殖园，有条件的地方可以规划建立大棚蔬菜种植基地等特色后勤产业。这些后勤产业的产出，一方面可以用于养老机构的内部消费，从而降低养老机构的食品开支费用；另一方面，多余部分还可以在市场上销售，销售所得可以用来改善老人们的生活状况。二是在养老机构内开设老年人用品超市，如售卖轮椅、按摩椅、按摩脚盆等，对机构内老人给予价格优惠，对机构外老人可以按市场价格收费。三是对于部分高龄且无子女或重度失能的老人，可以由养老机构代为经营其耕种的土地，以土地的经营收入来弥补其在养老机构的费用。
（4）机构承接。“慈善+扶贫+产业”的农村新型养老模式可以通过协调慈善力量、扶贫保障、产业经济之间的关系，更好地帮助贫困老人及其家庭早日脱贫。“慈善+扶贫+产业”养老模式中，养老机构是实现慈善力量、扶贫保障和产业经济三者有机结合的重要载体。首先，慈善力量要在养老机构的起步阶段发挥基础性的作用。慈善力量具有公益性、志愿性、非营利性、利他性等特征，能够很好地配合政府实现养老服务有效供给的目标。为了最大限度地减少机构后期运营的压力，应当借助慈善组织、慈善家等社会慈善力量投资或者捐资兴建养老机构。这种依靠慈善力量建立起来的养老机构一般具有较好的硬件条件，能够有效满足农村老年人的养老需求。其次，要充分运用政府的扶贫保障政策，解决机构的运营费用不够及老人的支付能力不足等问题。一方面，当地领导和政府要充分重视，确保各项补贴性政策能够切实到位；另一方面，要尽快探索精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险与机构养老的合理衔接模式，确保贫困老人能够在养老机构中享受稳定长期的生活照料、精神慰藉、医疗康复等养老综合服务。还可以采取降低贫困老人的收费标准和招聘贫困老人家属到机构就业的方式助力农村贫困家庭脱贫。在充分尊重贫困老人及其家属意愿的基础上，在机构集中供养贫困老人，可以使贫困老人享受更好的养老服务，有效降低老人的健康风险。最后，养老机构还需要重新树立市场竞争和产业发展的理念，探索慈善事业和市场竞争的融合发展路径，从而打造自身的产业支撑体系，提高机构自身的竞争力。 （5）需求导向。“慈善+扶贫+产业”养老模式下的机构养老应当时刻坚持以老人需求为导向的发展理念，着眼于提升自身的综合服务能力，从而不断改善老人的生活质量。就现阶段来看，农村入住老人的需求主要集中在生理需求、医疗需求、精神需求等三个方面。相应的，养老机构要在这三个方面有所作为：一是以生理需求为导向，注重日常生活照料服务。针对失能、失智、高龄、重病等不同类型的老人，要根据老人的具体情况采取不同的照料方式。除了日常的洗衣做饭、卫生清扫等照料服务外，还应当逐步提供陪护就医、代购代办等全方位的生活照料服务。二是以医疗需求为导向，实现医养结合。医养结合是近年来逐渐受到政府决策部门及学者们热切关注的新兴养老模式，它实现了现代医疗技术与养老保障的有机结合，创新出“有病治病、无病医疗”的养老服务新模式，得到了社会各界的广泛赞誉。养老机构下一步的发展目标是做好与医疗机构的衔接工作，为老人治病、住院、养老开辟绿色通道，使老人在养老机构就能够享受医疗服务，最终实现小病在养老机构治疗、大病到医院急救、康复疗养又回到养老机构的体系化医养结合流程。三是以心理需求为导向，满足老年人的精神文化需求。满足老年人的精神文化需求是养老机构的重要服务目标。就目前来看，精神需求的满足仍然是一个长期而又艰巨的目标。
3.“慈善+扶贫+产业”养老模式的优势
（1）有效链接、整合了多个层面的社会资源。相较于其他机构养老模式，“慈善+扶贫+产业”养老模式的优势在于更好地贯彻了把社会力量引入农村养老服务体系的理念，通过协调优化社会、政府、市场、机构、个人等多个层面的社会资源，充分发挥社会和民间资本的力量，实现了多个层面资源的优化配置。其一，社会力量尤其是慈善力量在其中发挥着重要的奠基作用。借助慈善组织、慈善家等慈善力量的捐赠，养老机构既可以获得高水平的硬件基础设施配置，又不必担心高昂的成本压力，为机构后期的良好运营打下坚实的基础。其二，政府的扶贫帮扶政策是机构后期运营的重要保障。政府的优惠政策、财政补贴和购买服务，项目扶贫资金、低保新农保等扶贫保障资金能够有效保障养老机构的可持续发展。其三，市场机制在机构的可持续发展中具有不可忽视的调节作用。通过建立规模化的后勤产业，可以有效增强养老机构的可持续发展能力。其四，养老机构是多方力量发挥作用的重要载体。养老机构接受慈善力量和政府的帮扶并转化为优质的服务，从而在改善农村老人生活质量的同时，助力农村贫困家庭脱贫。其五，满足老年人的生理、医疗、心理需求是养老机构最重要的发展目标，也是“慈善+扶贫+产业”养老模式的核心价值导向。
（2）具备成本、价格优势及可持续发展能力。“慈善+扶贫+产业”模式具有显著的成本和价格优势，具备可持续发展的能力。当前民营养老院最大的发展难题仍是资金的短缺问题，其原因主要是成本投入大、租金高、入住率低、价格高于老人的支付能力、政府补贴标准低且难以及时到位，等等。而“慈善+扶贫+产业”模式下的養老机构在一定程度上解决了资金问题。其一，这种模式下的养老机构是慈善家或其他慈善力量投资建立的，机构的经营者基本上不存在初期投入和租金支付的问题，这就解决了机构建设初期大量的资金投入难题。其二，由于养老机构的慈善性质，水电部分也享受适当优惠，基本按照居民用电价格收费，节约了运营成本。其三，政府的政府优惠、财政补贴、扶贫资金等均能有效保障养老机构的长期平稳运营。由于成本上的比较优势，这种模式下的养老机构能够坚持以慈善为本的原则，按照远低于当地养老机构平均收费价格的标准收费，在价格上具有明显的竞争优势。而由于成本、价格等方面的巨大优势，“慈善+扶贫+产业”模式下的养老机构相较于其他农村养老机构以及城市养老机构，具有更好的可持续发展能力。因此，“慈善+扶贫+产业”养老模式在农村地区具有很强的生命力，具备可推广性和可持续性。
（3）完善农村机构养老服务体系。当前，我国农村的机构养老服务体系在定位和层次上仍处于比较混乱的初期发展阶段。虽然学者们以服务场所、供给主体等作为划分标准，区分了老年公寓、养老院、护养院、敬老院、老年社会福利院等养老机构，但除农村敬老院外，其他类别的区分并没有实质意义，它们基本上都接收包括自理老人和重度失能老人在内的所有老年人。严格来说，国内的养老机构并没有清楚梳理自己的功能定位，在服务对象、服务内容上多有雷同。与其他机构养老模式有所不同，“慈善+扶贫+产业”养老模式专注于服务失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等特殊的农村困境老人，服务对象的定位十分精准。“慈善+扶贫+产业”养老模式实际上有效满足了当前农村养老服务体系中需要兜底救助的困境老人的养老服务需求，从而进一步完善了农村机构养老的供给服务体系。
三、“慈善+扶贫+产业”养老模式的构建路径
1.完善慈善融资渠道
慈善力量在“慈善+扶贫+产业”养老模式中发挥着先导性和基础性作用，完善慈善融资渠道是推广这一新型机构养老模式至关重要的第一步。完善慈善融资渠道，需要政府、企业与慈善组织、养老机构三方的共同努力。就政府来讲，一是要广泛开展“慈善日”“慈善月”等慈善活动，为养老机构建立规范化、标准化、常态化的慈善融资渠道；二是要牵头成立慈善养老基金，重点资助养老机构的前期基础设施建设；三是要出台相关奖励政策，对积极捐赠的企业实施减税、免税优惠，并授予“爱心企业”“功德企业”“慈善企业”等荣誉称号；四是鼓励个人捐赠并给予适当奖励，激发民间慈善资金的积极性。企业和社会慈善组织应当努力提升自己的社会责任感，积极承担帮助农村老人养老的社会责任，结合自身实际，尽最大的力量支持农村养老事业。养老机构也要注意提升自身的养老服务质量，加大宣传力度，通过各种宣传手段提升养老机构的知名度，吸引慈善捐赠的持续进行。此外，家庭也不能完全游离于机构养老之外，子女应该积极承担老人的机构养老费用，并经常到养老机构看望老人，充分发挥家庭的精神慰藉功能。 2.实现慈善、扶贫、产业三要素与机构养老的有机结合
“慈善+扶贫+产业”养老模式下的养老机构与其他传统农村养老机构相比，一个明显的进步是试图将慈善力量、扶贫保障、产业经济与机构养老结合起来，充分引入慈善力量和扶贫力量来支持和保障养老机构的可持续发展。这种“慈善+扶贫+产业”的养老模式，实际上是通过协调社会慈善力量、政府扶贫保障、市场产业经济等三要素之间的关系，从而使农村贫困家庭、贫困老人受益。在具体的实践过程中，可以通过以下几种可行的途径实现三者的有机结合：第一，将入住机构的失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等困境老人的精准扶贫项目收益，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫收入等统筹建立农村老年人养老基金，用以提高老年人的收入及支付老年人在机构养老的费用。第二，实现新农合、护理保险、大病保险等医疗保险与农村机构养老的整合，使老人在机构内就能享受一站式的医疗服务。第三，政府购买农村贫困老人的生活照料及其他养老服务，养老机构承接并提供专业化的养老服务。第四，慈善养老机构雇佣农村贫困家庭人口到机构工作，解决部分贫困户的脱贫问题。第五，慈善养老机构采取降低贫困老人收费标准的方式，助力贫困家庭脱贫。第六，通过建立后勤基地、老年人用品商店、代为耕种老年人土地等多种市场化方式，提高养老机构的盈利能力和市场竞争力，实现养老机构的可持续发展。
3.精确瞄准服务对象
解决这些生活困难、没有保障来源的农村失能、失智、高龄、重病、贫困等困境老人的养老问题，需要充分发挥精准扶贫、兜底扶贫、医疗保险的保障功能，实现精准扶贫增收项目，低保、新农保、大病救助、临时救助、高龄津贴等兜底扶贫政策，新农合、护理保险、大病保险等医疗保险与机构养老的有效衔接，形成多个部门的合作推进机制，使农村老年群体困有所助、老有所依。另外，目前国内多数民营养老机构一般都会接收包括自理、半自理、失能老人等多种类型的老人，服务对象与服务功能大都严重重叠。实现服务对象的精准化，满足特定群体老人的养老需求，将是未来养老机构继续生存的关键所在。基于农村老人的迫切需求与机构养老服务体系的不足，“慈善+扶贫+产业”模式重点关注和服务的是失能、失智、高龄、重病、低保、五保、贫困等需要特殊救助但现有的农村机构养老体系无法有效供给的困境老人。其服务的对象较为精准，能够有效解决农村困境老人的晚年生活问题。
4.提升养老機构服务能力
养老机构是“慈善+扶贫+产业”养老模式的重要载体，养老机构的服务能力与服务效果是检验模式成败的关键标准。因此，提升养老机构的服务能力，将是推广“慈善+扶贫+机构”模式、提高农村老年人晚年生活质量的重中之重。提升养老机构的服务质量，尤其要注意以下三个方面：第一，满足老年人的迫切养老需求。以老年人的基本养老服务需求为导向，结合政府的购买服务，针对不同类型的老年人，开展不同类别的养老服务项目。重点安排与老年人生活照料、康复护理等密切相关的项目，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。第二，注重医疗康复服务。要定期开展老年人身体检查，建立健康档案，掌握基础信息，为老年人提供健康宣传、用药咨询等服务，有针对性地做好治疗和预防。要开设老人转诊就医“绿色通道”，在老人突发紧急状况时，医疗机构优先安排床位和会诊。此外，还可以通过聘请康复治疗师或与具有康复资质的医院合作，开展康复医疗服务，使康复医院在康复项目、设备配置、人员培训等方面发挥指导作用。第三，提升护理人员的护理水平。可以通过有计划地安排护理人员参加各类护理学习班、短训班、到各类护理学校进修学习、每月定期开展护理操作培训考核等方式，进一步提升、规范护理人员的操作技术与实践水平。
注释
①民政部等：《国外及港澳台地区养老服务情况汇编》，中国社会出版社，2010年，第50页。
②彭华民：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报》2006年第6期。
③《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），2013年10月23日。
④张明锁、郑玉英：《引入慈善与志愿服务 健全农村养老服务体系》，《中国社会报》2014年10月13日。
⑤杨曦：《扶贫办：制定贫困退出标准结合了地方经验和国际标准》，人民网，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/0510/c1004-28338805.html，2016年5月10日。
⑥周有强、李丹青：《一半以上收支勉强持平 民办养老院缘何陷经营困局？》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0607/c1001-27114810.html，2015年6月7日。
责任编辑：海 玉