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摘 要 合理安排庞大的国有资产，是处理好政府与市场关系的重要问题，通过建立出资人制度，一定程度上解决了“所有者缺位的问题”，但仍面临定位问题。现有的国有资产监管管理机构作为政府直属特设机构，具有多重身份，一种是作为公司法意义上的出资人股东，一种是作为政府的直属特設机构，行使公权力，承担国有资产监管职能。一个机构肩负两种完全不同性质的职能，导致定位不清、角色混同，产生了不少问题。本文建议借鉴新加坡的国有资产监管经验，厘清政府与市场边界，重新确立国资机构定位。
关键词 政府与市场 国有资产 监管
作者简介：刘遇，广州康大职业技术学院。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-153-02
一、问题的提出——从国进民退的争论说起
近年来，伴随山东钢铁重组日照钢铁、中粮参股蒙牛集团，山西的煤矿行业整合等事例，社会舆论广泛讨论“国进民退”现象，各界众说纷纭，有学者认为“国进民退”在现实经济中不仅存在，而且影响很大。天则经济研究所学术委员会主席张曙光（2009）表示，现在的“国进民退”不是个别事件，而是形成了一股潮流，原国务院总理温家宝2011年3月14日在北京表示，目前不存在所谓“国进民退”的问题，同样也不存在“民进国退”的问题。国务院国资委、国家统计局等政府部门都表示，目前不存在“国进民退”的现象。李荣融说，国进民退是一个伪命题，央企背了垄断的黑锅。国进民退的广泛关注表明了社会对政府过度介入市场的忧虑，这种担心还表现为社会舆论对国资监管机构的批评，国务院国资委原主任李荣融说：“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”这句话透露出国有资产“国家队掌门人”内心的委屈及无奈。李荣融的委屈，集中反映出国资委尴尬的身份定位问题。
深入研讨政府与市场关系、国有企业以及国有资产监管机构的定位问题十分必要。就现实意义而言，这些问题关系到庞大国有资产的保值增值，关系到社会主义市场经济体系的完善，关系到经济发展以及经济结构转型，特别是厘清政府与市场的关系，将影响中国下一步改革。就理论意义而言，这些问题有助于丰富市场理论、产权理论、企业理论以及宏观经济理论。下文通过对国有资产监管机构的多种角色定位冲突来集中剖析当前我国现实中政府与市场边界不清的矛盾。
根据规定，国资委拥有两种角色，一种是作为公司法意义上的出资人股东，一种是作为政府的直属特设机构，通过政府授权，行使公权力，承担国有资产监管职能。前一种是民事主体国有股东与其他市场主体平等地参与市场经济活动，后一种角色是作为政府机构行使公权力进行国有资产监管活动。一个机构肩负两种完全不同性质的职能，导致定位不清、角色混同，产生了不少问题，主要体现在：
（一）政府特设机构作为出资人股东参与市场活动，严重影响市场秩序
国有资产监管机构的政府机构性质与出资人职能存在冲突矛盾，以国务院国资委为例，国务院国资委是国务院正部级直属特设机构，其机构性质是政府部门，管理模式按照政府机关管理，人员都是公务员身份。根据市场经济的要求，市场主体应当是平等的、独立的，而作为政府特设机构的国资委却同时又作为国有资产的出资人参与市场活动，国资委的多重身份受到市场的质疑，有政府过度介入市场之嫌。政府同时担任市场主体和政府监管者的双面角色。尤其是国务院国资委计划推行的对中央企业的直接持股，将对我国证券市场产生深远影响，截止2011年8月，120户中央企业中有90户控股327家上市公司，包括境内、境外上市公司，其中有43家具备整体上市条件的央企基本实现了主营业务整体上市或分板块整体上市，占全部央企的36.75%，占拥有控股上市公司央企的47.25% ，国资委在持股数量占绝对优势，降左右着中国的资本市场。
（二）政府特设机构与出资人职责存在内在冲突，影响国有资产监管机构职能发挥
国资委作为履行公共权力的政府机构形式影响出资人职能的发挥：第一，作为政府机构存在，国资委难以充分实现“政资分开”、“政企分开”，从目前的各地实践来看，国资委的人事、决策等完全受制于本级政府，越基层越严重。第二，作为政府机构存在，国资委本身的运作方式，不利于国有资产管理。作为出资人，市场要求国资委按照市场的逻辑进行决策、运作，但实际上作为政府机构的国资委是按照政府的逻辑在决策、运作，政府机构的逻辑与市场的逻辑是完全不同的逻辑，内在存在冲突矛盾，市场讲究效率、偏好风险，但政府讲究程序、排斥风险，冲突矛盾的存在，导致国资委不能很好的回应市场发展的需求。第三，国资委的政府公务员人事管理模式不利于发挥出资人职能。国资委作为政府机构，其人员构成都是公务员，现有的人员来源、机构设置与激励机制与市场对出资人的要求很不相符。
（三）国有资产监督管理机构法律地位不明确，成为市场中的法外机构，引发诸多法律问题
市场经济呼唤法治，要求市场主体严格遵守法律法规，要求对政府行为进行法律约束。2008年全国人大常委会通过的《企业国有资产法》没有明确国资委的法律地位，仅仅规定国资委只是履行出资人职责机构的一种。国有资产监管机构存在法律地位不明确的问题：
第一，就身份登记而言，国有资产监督管理机构作为政府直属特殊机构，是典型的机关法人，在各级政府内部，列席政府常务会议，运行费用纳入本级政府预算，人员按也公务员管理，并享有相应的行政级别，但在法律上，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，因此国资委没有行政权力，不能成为行政复议、行政诉讼的被告，无法承担行政责任。这些被目前的司法实践所接受，由于国资委牵涉到社会公众利益，自2003年以来，全国各地起诉国资委的诉讼案件屡见不鲜，但是法院多因其法律主体地位不明确而不予受理，但2009年北京市第一中级人民法院审理一件黑龙江省哈尔滨市广丰汽车维修有限公司和广进汽车配件经销中心起诉国务院国资委的行政诉讼案，国务院国资委被判败诉；第二，国资监管机构作为国有资产的出资人，行使股东权利，但难以作为民事主体承担股东所应承担的民事责任。国资委实际上是民事主体，享有民事权利，但由于国资委名义上的身份是机关法人，实际中很难承担作为股东的民事责任。 二、对国有资产监管机构定位问题的原因分析
（一）国有资产监管机构的定位问题是历史产物
国有资产监管机构存在的定位问题，在很大程度上是历史遗留产物。国有资产监管机构就是在这样的转型背景下不断演进：第一，政企合一管理階段。政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产品流通，政企高度合一，国有企业由各政府主管部门管理，企业是政府部门的“附属”、“生产车间”，企业并不是真正意义上的企业，也不是真正意义的法人 。第二，多部门共管阶段。伴随着政资分开、政企分开的思路，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来成为改革实践。由于国家国有资产管理局只是作为财政部的副部级直属机构，只能从事一些面上的管理，级别低，权限不高，实际上无权管人、管事，配套改革未能跟进，当时国务院各个经济部门也都管理着本部门的国有资产，各政府部门相应的国有资产管理的职能没有真正转移到国家国有资产管理局，多头管理依然存在，该局实际没有管理国有资产的实际权力，处于可有可无的状态，在1998年的国务院政府机构改革中被正式撤并，其业务转到财政部 。这些改革措施，解决了行业性政企合一问题，但实际运行出现了财政部、中央企业工委、国家经贸委、国家计委、劳动部“五龙治水”局面，国有资产产权主体依然缺位，没有人对国有资产保值增值负直接责任。 第三，成立国有资产监督管理机构的阶段。作为经济社会转型改革背景下的机构改革，必然是历史阶段性产物，现有的国有资产监督管理机构由原国家经贸委、中央企业工作委员会、财政部等国有资产管理相关部门组建而成，其领导的管理理念、机构的设置和人员构成等都带有原来政府机构的烙印，与市场化出资人运作要求存在差距。从中国改革进一步深化推进的前景来看，现有的国资委监管模式仍有相当大的改革空间。
（二）国有资产监管机构定位问题的政治因素分析
国有资产监管机构定位问题很大程度上与我国现行的政治体制密切相关。第一，国有企业作为公有制的主要形式，必须具有一定的规模和比重。第二，也是更为关键的，国有企业是中国共产党执政的重要基础。 国有资产监管机构的每一次的变革都是在执政党的领导下，现有的国资委监管模式也是在执政党的领导下运作。这些政治因素必然导致国资监管机构肩负多重目标，定位复杂，必然要求政府对市场保持相当程度的影响力。第三，政治因素导致国有资产监管机构的管理权限受到制约。主要体现在对国有企业领导人员的管理权限上。第四，政治因素导致国有资产监管机构领导及人员的管理行政化，其管理与其他政府部门雷同，有一样的任期、工资福利和日常管理，其特设直属机构的特殊性不能有效发挥。
三、问题的解决思路：新加坡国有资产管理模式的启示
在国际上，新加坡的国有资产管理很有特色，依据不同性质的国有企业，采取不同的管理方式，对垄断性国有企业依据议会专门立法，设立不同的法定机构来负责国有资产经营，法定机构有经济发展局、港务局等，主要承担社会职能但实施企业化经营。新加坡的做法主要依据经济学对不同市场的划分，将国有资产进行分类管理，将政府与市场的边界分清，通过成立公司进入市场对竞争性国有企业进行管理。淡马锡控股公司运行相当成功，被国内誉为“淡马锡模式”，其管理的主要做法：第一，明确法律地位，按照新加坡公司法的有关规定，以私人名义注册成立。第二，出资人与运营人分离，新加坡财政部对其拥有100%的股权。第三，明确宗旨目标。”第四，优化公司治理结构，公司董事会目前共由10名董事组成。其中6名为企业界人士。第五，明确主业：公司的主要业务是资产经营和管理，集中于资本投资和财务管理。第六，重视专业人才。目前总公司仅有150人，其中大部分业务人员为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。与我国现有的国有资产监管机构比较，新加坡的做法更符合市场经济的要求：一是通过委托淡马锡公司来管理国有资产，这种模式效率更高，更符合市场要求；二是政府的角色安排的更合理，政府主要通过宏观管理，通过监管公司领导班子，制定考核经济指标、审批公司的经营方向和分析和调查公司的财务状况等来加强管理。三是公司化运作，更有利于国有企业国际化发展。
四、结论：厘清政府与市场边界，重新确立国资机构定位
市场运行的逻辑在于：行为主体为实现自身利益会自动地寻求和把握市场信号，而市场本身具有信号传递迅速和刺激——反馈灵活的特点，以及通过行为人之间的平等竞争、生产要素的转移与重组达到资源最优配置的功能，“看不见的手”能有效地引导各种生产要素在部门间顺畅流动转移。市场要求参与主体平等、自由的竞争。
国有企业是一种对市场机制的补充性制度安排，是政府为校正市场失灵而采取的参与和干预经济的工具与手段。国有企业是政府有效地履行经济社会管理职能的“得力助手”，是政府直接影响市场最有力的凭借。按照市场经济的基本理论，大力减少直接干预微观经济主体的行为，强化公共产品服务。分清政府与市场边界，加大市场作用。政府干预最少的市场相对而言发展的最好。我们要继续推进市场化改革，市场化改革仍然是支持可持续发展的主要动力。我们需要重新确立国资监管机构定位。进一步界定国资管理的责、权、利，有效行使出资人职能，重在形成有效的产权联结纽带，强化对企业的产权约束，切实解决国有资本产权虚置、多头管理、职责不明等问题。属于行使出资人职责范围的事项，无论是对国有独资、控股、参股企业，均应以持股股东方式行使权利、承担责任，不应越出与所出资份额相对应的股东权利。
关键词 政府与市场 国有资产 监管
作者简介：刘遇，广州康大职业技术学院。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-153-02
一、问题的提出——从国进民退的争论说起
近年来，伴随山东钢铁重组日照钢铁、中粮参股蒙牛集团，山西的煤矿行业整合等事例，社会舆论广泛讨论“国进民退”现象，各界众说纷纭，有学者认为“国进民退”在现实经济中不仅存在，而且影响很大。天则经济研究所学术委员会主席张曙光（2009）表示，现在的“国进民退”不是个别事件，而是形成了一股潮流，原国务院总理温家宝2011年3月14日在北京表示，目前不存在所谓“国进民退”的问题，同样也不存在“民进国退”的问题。国务院国资委、国家统计局等政府部门都表示，目前不存在“国进民退”的现象。李荣融说，国进民退是一个伪命题，央企背了垄断的黑锅。国进民退的广泛关注表明了社会对政府过度介入市场的忧虑，这种担心还表现为社会舆论对国资监管机构的批评，国务院国资委原主任李荣融说：“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”这句话透露出国有资产“国家队掌门人”内心的委屈及无奈。李荣融的委屈，集中反映出国资委尴尬的身份定位问题。
深入研讨政府与市场关系、国有企业以及国有资产监管机构的定位问题十分必要。就现实意义而言，这些问题关系到庞大国有资产的保值增值，关系到社会主义市场经济体系的完善，关系到经济发展以及经济结构转型，特别是厘清政府与市场的关系，将影响中国下一步改革。就理论意义而言，这些问题有助于丰富市场理论、产权理论、企业理论以及宏观经济理论。下文通过对国有资产监管机构的多种角色定位冲突来集中剖析当前我国现实中政府与市场边界不清的矛盾。
根据规定，国资委拥有两种角色，一种是作为公司法意义上的出资人股东，一种是作为政府的直属特设机构，通过政府授权，行使公权力，承担国有资产监管职能。前一种是民事主体国有股东与其他市场主体平等地参与市场经济活动，后一种角色是作为政府机构行使公权力进行国有资产监管活动。一个机构肩负两种完全不同性质的职能，导致定位不清、角色混同，产生了不少问题，主要体现在：
（一）政府特设机构作为出资人股东参与市场活动，严重影响市场秩序
国有资产监管机构的政府机构性质与出资人职能存在冲突矛盾，以国务院国资委为例，国务院国资委是国务院正部级直属特设机构，其机构性质是政府部门，管理模式按照政府机关管理，人员都是公务员身份。根据市场经济的要求，市场主体应当是平等的、独立的，而作为政府特设机构的国资委却同时又作为国有资产的出资人参与市场活动，国资委的多重身份受到市场的质疑，有政府过度介入市场之嫌。政府同时担任市场主体和政府监管者的双面角色。尤其是国务院国资委计划推行的对中央企业的直接持股，将对我国证券市场产生深远影响，截止2011年8月，120户中央企业中有90户控股327家上市公司，包括境内、境外上市公司，其中有43家具备整体上市条件的央企基本实现了主营业务整体上市或分板块整体上市，占全部央企的36.75%，占拥有控股上市公司央企的47.25% ，国资委在持股数量占绝对优势，降左右着中国的资本市场。
（二）政府特设机构与出资人职责存在内在冲突，影响国有资产监管机构职能发挥
国资委作为履行公共权力的政府机构形式影响出资人职能的发挥：第一，作为政府机构存在，国资委难以充分实现“政资分开”、“政企分开”，从目前的各地实践来看，国资委的人事、决策等完全受制于本级政府，越基层越严重。第二，作为政府机构存在，国资委本身的运作方式，不利于国有资产管理。作为出资人，市场要求国资委按照市场的逻辑进行决策、运作，但实际上作为政府机构的国资委是按照政府的逻辑在决策、运作，政府机构的逻辑与市场的逻辑是完全不同的逻辑，内在存在冲突矛盾，市场讲究效率、偏好风险，但政府讲究程序、排斥风险，冲突矛盾的存在，导致国资委不能很好的回应市场发展的需求。第三，国资委的政府公务员人事管理模式不利于发挥出资人职能。国资委作为政府机构，其人员构成都是公务员，现有的人员来源、机构设置与激励机制与市场对出资人的要求很不相符。
（三）国有资产监督管理机构法律地位不明确，成为市场中的法外机构，引发诸多法律问题
市场经济呼唤法治，要求市场主体严格遵守法律法规，要求对政府行为进行法律约束。2008年全国人大常委会通过的《企业国有资产法》没有明确国资委的法律地位，仅仅规定国资委只是履行出资人职责机构的一种。国有资产监管机构存在法律地位不明确的问题：
第一，就身份登记而言，国有资产监督管理机构作为政府直属特殊机构，是典型的机关法人，在各级政府内部，列席政府常务会议，运行费用纳入本级政府预算，人员按也公务员管理，并享有相应的行政级别，但在法律上，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，因此国资委没有行政权力，不能成为行政复议、行政诉讼的被告，无法承担行政责任。这些被目前的司法实践所接受，由于国资委牵涉到社会公众利益，自2003年以来，全国各地起诉国资委的诉讼案件屡见不鲜，但是法院多因其法律主体地位不明确而不予受理，但2009年北京市第一中级人民法院审理一件黑龙江省哈尔滨市广丰汽车维修有限公司和广进汽车配件经销中心起诉国务院国资委的行政诉讼案，国务院国资委被判败诉；第二，国资监管机构作为国有资产的出资人，行使股东权利，但难以作为民事主体承担股东所应承担的民事责任。国资委实际上是民事主体，享有民事权利，但由于国资委名义上的身份是机关法人，实际中很难承担作为股东的民事责任。 二、对国有资产监管机构定位问题的原因分析
（一）国有资产监管机构的定位问题是历史产物
国有资产监管机构存在的定位问题，在很大程度上是历史遗留产物。国有资产监管机构就是在这样的转型背景下不断演进：第一，政企合一管理階段。政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产品流通，政企高度合一，国有企业由各政府主管部门管理，企业是政府部门的“附属”、“生产车间”，企业并不是真正意义上的企业，也不是真正意义的法人 。第二，多部门共管阶段。伴随着政资分开、政企分开的思路，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来成为改革实践。由于国家国有资产管理局只是作为财政部的副部级直属机构，只能从事一些面上的管理，级别低，权限不高，实际上无权管人、管事，配套改革未能跟进，当时国务院各个经济部门也都管理着本部门的国有资产，各政府部门相应的国有资产管理的职能没有真正转移到国家国有资产管理局，多头管理依然存在，该局实际没有管理国有资产的实际权力，处于可有可无的状态，在1998年的国务院政府机构改革中被正式撤并，其业务转到财政部 。这些改革措施，解决了行业性政企合一问题，但实际运行出现了财政部、中央企业工委、国家经贸委、国家计委、劳动部“五龙治水”局面，国有资产产权主体依然缺位，没有人对国有资产保值增值负直接责任。 第三，成立国有资产监督管理机构的阶段。作为经济社会转型改革背景下的机构改革，必然是历史阶段性产物，现有的国有资产监督管理机构由原国家经贸委、中央企业工作委员会、财政部等国有资产管理相关部门组建而成，其领导的管理理念、机构的设置和人员构成等都带有原来政府机构的烙印，与市场化出资人运作要求存在差距。从中国改革进一步深化推进的前景来看，现有的国资委监管模式仍有相当大的改革空间。
（二）国有资产监管机构定位问题的政治因素分析
国有资产监管机构定位问题很大程度上与我国现行的政治体制密切相关。第一，国有企业作为公有制的主要形式，必须具有一定的规模和比重。第二，也是更为关键的，国有企业是中国共产党执政的重要基础。 国有资产监管机构的每一次的变革都是在执政党的领导下，现有的国资委监管模式也是在执政党的领导下运作。这些政治因素必然导致国资监管机构肩负多重目标，定位复杂，必然要求政府对市场保持相当程度的影响力。第三，政治因素导致国有资产监管机构的管理权限受到制约。主要体现在对国有企业领导人员的管理权限上。第四，政治因素导致国有资产监管机构领导及人员的管理行政化，其管理与其他政府部门雷同，有一样的任期、工资福利和日常管理，其特设直属机构的特殊性不能有效发挥。
三、问题的解决思路：新加坡国有资产管理模式的启示
在国际上，新加坡的国有资产管理很有特色，依据不同性质的国有企业，采取不同的管理方式，对垄断性国有企业依据议会专门立法，设立不同的法定机构来负责国有资产经营，法定机构有经济发展局、港务局等，主要承担社会职能但实施企业化经营。新加坡的做法主要依据经济学对不同市场的划分，将国有资产进行分类管理，将政府与市场的边界分清，通过成立公司进入市场对竞争性国有企业进行管理。淡马锡控股公司运行相当成功，被国内誉为“淡马锡模式”，其管理的主要做法：第一，明确法律地位，按照新加坡公司法的有关规定，以私人名义注册成立。第二，出资人与运营人分离，新加坡财政部对其拥有100%的股权。第三，明确宗旨目标。”第四，优化公司治理结构，公司董事会目前共由10名董事组成。其中6名为企业界人士。第五，明确主业：公司的主要业务是资产经营和管理，集中于资本投资和财务管理。第六，重视专业人才。目前总公司仅有150人，其中大部分业务人员为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。与我国现有的国有资产监管机构比较，新加坡的做法更符合市场经济的要求：一是通过委托淡马锡公司来管理国有资产，这种模式效率更高，更符合市场要求；二是政府的角色安排的更合理，政府主要通过宏观管理，通过监管公司领导班子，制定考核经济指标、审批公司的经营方向和分析和调查公司的财务状况等来加强管理。三是公司化运作，更有利于国有企业国际化发展。
四、结论：厘清政府与市场边界，重新确立国资机构定位
市场运行的逻辑在于：行为主体为实现自身利益会自动地寻求和把握市场信号，而市场本身具有信号传递迅速和刺激——反馈灵活的特点，以及通过行为人之间的平等竞争、生产要素的转移与重组达到资源最优配置的功能，“看不见的手”能有效地引导各种生产要素在部门间顺畅流动转移。市场要求参与主体平等、自由的竞争。
国有企业是一种对市场机制的补充性制度安排，是政府为校正市场失灵而采取的参与和干预经济的工具与手段。国有企业是政府有效地履行经济社会管理职能的“得力助手”，是政府直接影响市场最有力的凭借。按照市场经济的基本理论，大力减少直接干预微观经济主体的行为，强化公共产品服务。分清政府与市场边界，加大市场作用。政府干预最少的市场相对而言发展的最好。我们要继续推进市场化改革，市场化改革仍然是支持可持续发展的主要动力。我们需要重新确立国资监管机构定位。进一步界定国资管理的责、权、利，有效行使出资人职能，重在形成有效的产权联结纽带，强化对企业的产权约束，切实解决国有资本产权虚置、多头管理、职责不明等问题。属于行使出资人职责范围的事项，无论是对国有独资、控股、参股企业，均应以持股股东方式行使权利、承担责任，不应越出与所出资份额相对应的股东权利。