论文部分内容阅读
刚刚三读的《监督法》草案在设立专门的违宪审查机构、司法监督及对干部的述职评议等问题上没有任何突破，而缺乏这些内容的《监督法》即使出台也未必能实现立法的初衷
6月26日，十届全国人大常委会第22次会议对《监督法》草案进行第三次审议。同前两次审议稿相比，第三稿有了比较大的改动。最明显的是草案名称的变化，长达43字——《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》。
名称的变化，意味着这部法律由原来的规范人民代表大会及常委会的监督工作，缩小为仅仅规范人大常委会。
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会，是国家的权力机关，宪法赋予这些机关立法和监督的权力。人大如何建立起有效的监督机制，行使其对行政和司法的监督权，促进依法行政和维护司法公正，是《监督法》所要承载的历史使命。
在实际工作中，人大监督功能弱化，以致经常被人称为仅是“橡皮图章”；因而人们希望通过这部法律强化人大的权力，建立有效的监督程序，甚而希望能够以此促进中国政治体制改革。
三审稿大幅调整以求通过
《监督法》出台经历曲折而漫长，历经五届全国人大，迄今已有20年。1986年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作几个问题的文件，监督问题列在其中。这通常被视为《监督法》起草工作的开始。
1990年3月，十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的《监督法》。1990年10月，第一部《监督法》草案出台。但它仅规定了全国人大及其常委会的监督工作，未涉及地方人大。
七届全国人大和八届全国人大期间，都进行了《监督法》的起草研究工作。
1998年3月，《监督法》列入了九届全国人大常委会立法规划。在立法步骤上，这届人大常委会决定1999年先搞四个单项决定，即司法监督、预算监督、领导人述职、经济工作监督。
在此期间，全国人大常委会于1999年12月制定了“关于加强中央预算审查监督的决定”，2000年2月制定了“关于加强经济工作监督的决定”。而另一项针对审判和检察工作的“重大违法案件实施监督的规定草案”，因为争议较大，经过两次审议最终没有出台，仅在九届人大四次会议上写入人大报告。
2002年8月16日，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次审议。该草案共7章73条，主要包括：人大及其常委会行使监督权的原则；监督宪法和法律的实施；听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；监督审判和检察工作；质询和特定问题调查等。
2004年8月，十届全国人大常委第十一次会议对《监督法》草案进行了第二次审议。从内容上看，和第一次审议稿差别不大。
《监督法》草案三审稿与以前相比，框架结构和内容都作了调整，共分9章48条。内容包括：人大常委会行使监督权的原则；听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行情况的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查以及审议和决定撤职案。
曾被寄予厚望、有可能借此建立起中国违宪审查制度的“宪法监督”，以及颇有争议的司法监督等内容，在此稿中都没有规定。
此外，法律调整范围也较前两稿大幅缩小。对此，全国人大法律委员会的解释是：各级人大的职权具有监督“一府两院”工作的性质，但各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权，是由人大常委会行使的。
不过，草案承继了前两稿的规定，强调遵循四项原则：一是坚持党的领导；二是坚持依法监督；三是集体行使职权；四是不包办代替。
一位宪法专家认为，通过此次修改，这部法律可以在全国人大常委会即刻通过，不必等到一年一度的全国人民代表大会。
从此次人大常委会审议的结果看，人大常委们希望这部法律尽快出台的意见比较强烈。吴邦国委员长在会议报告中表示，大家一致认为草案符合我国国情，符合人大工作实际，已经比较成熟，希望进一步修改完善后尽快提请审议通过。这意味着《监督法》“二十年磨一剑”即将出台。
现有体制下的抉择
曾在全国人大常委会办公厅工作多年、长期从事人大制度研究的中国政法大学教授蔡定剑认为，人大监督不力，是社会各个方面迫切要求出台《监督法》的原因。现有的宪法和组织法已经赋予人大相应的监督职权，《监督法》的功能关键在于如何完善监督程序，使其更加具体化，更具有操作性。
但据《财经》记者了解，经历了20年难产之后，《监督法》草案目前的规定，同现有法律规定没有大的区别，在设立专门的违宪审查机构、司法监督以及对干部的述职评议等问题上，没有任何突破。而缺乏这些内容的《监督法》即使出台，也难以实现立法的初衷。
是否设立专门的违宪审查机构，是立法早期的讨论议题。尽管建立违宪审查制度的呼声在中国民间和学术界不绝于耳，但从目前的草案看，在此问题上不会有突破性的进展。草案将原来对“监督宪法和法律的实施”改为“规范性文件的备案审查”，同现有法律相比，只是增加了对“两高”司法解释的备案和审查程序。
在司法监督问题上，人大如何能在保障司法独立的情况下介入司法程序，是一个难解的问题。实践中，许多地方采取个案监督，因而出现了个别地方人大常委会主任或者人大代表干涉个案审理的情况，并一度遭到法学界强烈的批评，法院和检察院等对此意见很大。
但目前中国司法不公正现象的普遍存在，又促使人大机构必须承担起监督司法公正的职责来。《监督法》第一次审议稿规定了监督审判和检察工作，此次三审稿取消了司法监督的专章规定，把人大常委会的司法监督方式分散在专项工作报告、执法检查、询问和质询以及特定问题调查几章中；监督的重点不再是个别案件，而是“审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题”。
对干部进行述职评议，是从地方人大发展起来的人大监督制度。这一做法开始于上个世纪90年代，有的省份还制定了比较完善的述职评议程序，北京、江苏、贵州、江西等省市都有述职评议的实践经验。一些地方官员在述职评议中获不称职票达到半数以上，则被免职。
由于各地规定不同，述职评议也出现了流于形式、不规范的现象。广州市人大常委会副主任李力告诉《财经》记者，很多地方对干部实行的述职评议不是专门针对其是否依法行使职权，而是对干部的道德品质进行评议，这就偏离了述职评议所应该具有的职能。
但述职评议最终未纳入监督法草案，其最根本的原因是与中国当前干部管理体制——党管干部制度存在冲突。也正是这个原因，使得《监督法》迟迟未能上会审议。
从酝酿立法到目前三审，《监督法》所承载的功能和作用也不断趋于弱化。《监督法》出台能否真正满足起草者的愿望，只能由未来的实践来检验。
6月26日，十届全国人大常委会第22次会议对《监督法》草案进行第三次审议。同前两次审议稿相比，第三稿有了比较大的改动。最明显的是草案名称的变化，长达43字——《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》。
名称的变化，意味着这部法律由原来的规范人民代表大会及常委会的监督工作，缩小为仅仅规范人大常委会。
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会，是国家的权力机关，宪法赋予这些机关立法和监督的权力。人大如何建立起有效的监督机制，行使其对行政和司法的监督权，促进依法行政和维护司法公正，是《监督法》所要承载的历史使命。
在实际工作中，人大监督功能弱化，以致经常被人称为仅是“橡皮图章”；因而人们希望通过这部法律强化人大的权力，建立有效的监督程序，甚而希望能够以此促进中国政治体制改革。
三审稿大幅调整以求通过
《监督法》出台经历曲折而漫长，历经五届全国人大，迄今已有20年。1986年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作几个问题的文件，监督问题列在其中。这通常被视为《监督法》起草工作的开始。
1990年3月，十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的《监督法》。1990年10月，第一部《监督法》草案出台。但它仅规定了全国人大及其常委会的监督工作，未涉及地方人大。
七届全国人大和八届全国人大期间，都进行了《监督法》的起草研究工作。
1998年3月，《监督法》列入了九届全国人大常委会立法规划。在立法步骤上，这届人大常委会决定1999年先搞四个单项决定，即司法监督、预算监督、领导人述职、经济工作监督。
在此期间，全国人大常委会于1999年12月制定了“关于加强中央预算审查监督的决定”，2000年2月制定了“关于加强经济工作监督的决定”。而另一项针对审判和检察工作的“重大违法案件实施监督的规定草案”，因为争议较大，经过两次审议最终没有出台，仅在九届人大四次会议上写入人大报告。
2002年8月16日，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次审议。该草案共7章73条，主要包括：人大及其常委会行使监督权的原则；监督宪法和法律的实施；听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；监督审判和检察工作；质询和特定问题调查等。
2004年8月，十届全国人大常委第十一次会议对《监督法》草案进行了第二次审议。从内容上看，和第一次审议稿差别不大。
《监督法》草案三审稿与以前相比，框架结构和内容都作了调整，共分9章48条。内容包括：人大常委会行使监督权的原则；听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行情况的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查以及审议和决定撤职案。
曾被寄予厚望、有可能借此建立起中国违宪审查制度的“宪法监督”，以及颇有争议的司法监督等内容，在此稿中都没有规定。
此外，法律调整范围也较前两稿大幅缩小。对此，全国人大法律委员会的解释是：各级人大的职权具有监督“一府两院”工作的性质，但各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权，是由人大常委会行使的。
不过，草案承继了前两稿的规定，强调遵循四项原则：一是坚持党的领导；二是坚持依法监督；三是集体行使职权；四是不包办代替。
一位宪法专家认为，通过此次修改，这部法律可以在全国人大常委会即刻通过，不必等到一年一度的全国人民代表大会。
从此次人大常委会审议的结果看，人大常委们希望这部法律尽快出台的意见比较强烈。吴邦国委员长在会议报告中表示，大家一致认为草案符合我国国情，符合人大工作实际，已经比较成熟，希望进一步修改完善后尽快提请审议通过。这意味着《监督法》“二十年磨一剑”即将出台。
现有体制下的抉择
曾在全国人大常委会办公厅工作多年、长期从事人大制度研究的中国政法大学教授蔡定剑认为，人大监督不力，是社会各个方面迫切要求出台《监督法》的原因。现有的宪法和组织法已经赋予人大相应的监督职权，《监督法》的功能关键在于如何完善监督程序，使其更加具体化，更具有操作性。
但据《财经》记者了解，经历了20年难产之后，《监督法》草案目前的规定，同现有法律规定没有大的区别，在设立专门的违宪审查机构、司法监督以及对干部的述职评议等问题上，没有任何突破。而缺乏这些内容的《监督法》即使出台，也难以实现立法的初衷。
是否设立专门的违宪审查机构，是立法早期的讨论议题。尽管建立违宪审查制度的呼声在中国民间和学术界不绝于耳，但从目前的草案看，在此问题上不会有突破性的进展。草案将原来对“监督宪法和法律的实施”改为“规范性文件的备案审查”，同现有法律相比，只是增加了对“两高”司法解释的备案和审查程序。
在司法监督问题上，人大如何能在保障司法独立的情况下介入司法程序，是一个难解的问题。实践中，许多地方采取个案监督，因而出现了个别地方人大常委会主任或者人大代表干涉个案审理的情况，并一度遭到法学界强烈的批评，法院和检察院等对此意见很大。
但目前中国司法不公正现象的普遍存在，又促使人大机构必须承担起监督司法公正的职责来。《监督法》第一次审议稿规定了监督审判和检察工作，此次三审稿取消了司法监督的专章规定，把人大常委会的司法监督方式分散在专项工作报告、执法检查、询问和质询以及特定问题调查几章中；监督的重点不再是个别案件，而是“审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题”。
对干部进行述职评议，是从地方人大发展起来的人大监督制度。这一做法开始于上个世纪90年代，有的省份还制定了比较完善的述职评议程序，北京、江苏、贵州、江西等省市都有述职评议的实践经验。一些地方官员在述职评议中获不称职票达到半数以上，则被免职。
由于各地规定不同，述职评议也出现了流于形式、不规范的现象。广州市人大常委会副主任李力告诉《财经》记者，很多地方对干部实行的述职评议不是专门针对其是否依法行使职权，而是对干部的道德品质进行评议，这就偏离了述职评议所应该具有的职能。
但述职评议最终未纳入监督法草案，其最根本的原因是与中国当前干部管理体制——党管干部制度存在冲突。也正是这个原因，使得《监督法》迟迟未能上会审议。
从酝酿立法到目前三审，《监督法》所承载的功能和作用也不断趋于弱化。《监督法》出台能否真正满足起草者的愿望，只能由未来的实践来检验。