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摘要 近年来，随着城镇化进程的加快和农村劳动力的大量输出，农村耕地呈现大面积撂荒。根据静宁县最新土地调查成果，运用GIS技术研究了该县耕地撂荒现状及空间分布特征，以及耕地撂荒产生的原因，据此提出了解决耕地撂荒的对策建议，这对解决静宁县耕地撂荒问题具有借鉴意义。
关键词 GIS;耕地撂荒;现状;空间特征;对策建议;静宁县
中图分类号 S 127 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）16-0082-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.022 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Study on Cultivated Land Abandonment in Jingning County Based on GIS
ZHANG Zhen （Jingning Natural Resources Bureau，Pingliang，Gansu 743400）
Abstract In recent years， with the acceleration of the urbanization process and a large number of rural labor output， a large area of rural cultivated land is abandoned. According to the latest land survey results in Jingning County， this paper studied the status quo and spatial distribution characteristics of cultivated land abandonment by using GIS technology， as well as the causes of cultivated land abandonment， and put forward countermeasures and suggestions to solve the problem of cultivated land abandoned， which had reference significance for solving the problem of cultivated land abandonment in Jingning County.
Key words GIS;Farmland abandoned;Status quo;Spatial characteristics; Countermeasures and suggestions;Jingning County
耕地是人类赖以生存的基础，也是稳定粮食综合生产能力的基本保障。近年来，随着城镇化进程的不断加快，土地利用类型和人口分布也随之改变[1]，农村大量劳动力不断向城镇转移，农村强壮劳力的持续减少，使得生产道路差、距居民点偏远的地区大部分耕地闲置，出现了耕地撂荒现象。农村耕地撂荒是新形势下“三农”工作中的新情况、新问题，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，还影响农村社会稳定，同时对推进新农村建设和实施城乡统筹发展也会产生一定的影响[2-3]。
静宁县是典型的农业大县，耕地资源总量大、分布区域多样，近年来，受自然条件限制、农业生产效益降低、劳动力輸出以及产业结构调整等因素的影响，全县各乡镇村不同程度出现耕地撂荒现象，给全县决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会带来了严峻挑战。为切实解决农村耕地撂荒问题，加快产业振兴步伐，亟需充分把握全县撂荒耕地现状及空间分布特征，以便为政府制定耕地保护政策、农业发展政策等提供有力的参考。
1 静宁县耕地撂荒现状及分布特征
有学者认为耕地闲置1年以上可以定义为撂荒，也有学者认为耕地荒芜一季或一季以上就可视为撂荒[4-5]。在前人的研究基础上，该研究将耕地撂荒定义为：耕地闲置或荒芜1年以上 （包括1年） 为耕地撂荒，而耕地闲置1年或一季度则定性为耕地轮休[5]。
1.1 静宁县耕地撂荒现状
根据静宁县最新土地调查成果，全县耕地总面积88 412.65 hm2，其中，≤2°的平地面积为3 269.59 hm2，>2°～6°耕地面积为3 407.88 hm2，>6°～15°耕地面积为34 381.85 hm2，>15°～25°耕地面积为45 120.82 hm2，>25°耕地面积为2 232.51 hm2。
利用ArcGIS软件筛选出耕地图斑中种植属性为未耕种的图斑，结合 2016—2018年变更调查影像，剔除季节性及1年以下的未耕种图斑，最终得到该研究的撂荒地图斑，其面积为6 206.61 hm2，全部为旱地，占静宁县耕地总面积的7.02%。撂荒地中是永久基本农田的面积为4 884.44 hm2，占撂荒地总面积的78.7%。
1.2 静宁县撂荒地空间特征分析
1.2.1 区位分析。由图1可见，静宁县撂荒地主要分布在北部和中部乡镇，南部乡镇分布较少。其中古城镇面积最大，其次是细巷镇，余湾乡面积最小（表1）。
1.2.2 坡度分析。
通过ArcGIS软件将坡度数据与耕地撂荒数据进行叠加分析，叠加运算后得到撂荒地不同坡度区间的面积，如表2所示。撂荒地中坡度为25°以上的面积为559.59 hm2，占撂荒地总面积的9.02%;>6°～15°面积为1 136.64 hm2，占撂荒地总面积的18.31%;>15°～25°面积为4 466.44 hm2，占撂荒地总面积的71.96%。可见，坡度在15°以上是耕地撂荒的重灾区。 1.2.3 生产条件分析。这里所说的生产条件主要指交通条件和灌溉条件。从静宁县最新土地调查成果中提取道路数据作为交通条件分析数据，采用ArcGIS下面的Analysis Tools中的Buffer命令分别生成道路两侧50、100、200 m的缓冲区。对撂荒地图层和道路缓冲图层进行叠加运算，叠加运算后得到道路两侧50、100、200 m缓冲带内撂荒地面积如表3所示。由表3可见，静宁县撂荒地中位于道路两侧50、100、200 m内的撂荒地面积分别为2 274.03、4 051.33、5 738.65 hm2，分别占撂荒地总面积的36.63%、65.27%和92.46%。由此可以看出大部分撂荒地分布在交通条件较差的地方，农村道路两侧分布的撂荒地面积明显多于公路两侧。从最新土地调查成果中提取沟渠、坑塘水面等作为灌溉条件分析数据，采用Analysis Tools中的Buffer命令生成灌溉设施周围各50、100、200、300、500 m的缓冲区。对撂荒地图层和灌溉条件图层进行叠加运算，叠加运算后得到灌溉设施周围50、100、200、300、500 m缓冲带内撂荒地面积如表4所示。从表4可以看出，500 m缓冲区内撂荒地面积占比最大，可见大部分撂荒地分布在缺乏灌溉设施的地方。
1.2.4 土壤肥力分析。
从最新的耕地质量等别成果中提取自然质量等别作为土壤肥力分析数据，并对撂荒地图层和自然质量等别图层进行叠加运算，叠加运算后得到静宁县3～10等地中撂荒地面积如表5所示。从表5可以看出，大部分撂荒地是土地自然肥力较差的耕地 （3～4等）。
综上分析可知，地形坡度较大、生产便利度低、土壤肥力低下、远离居民点的耕地，是撂荒地的重灾区。
1.3 静宁县耕地撂荒的特点
1.3.1 不均衡性。
从分布区域看，丘陵山区耕地撂荒多于川区，务工农户多的乡村耕地撂荒多于外出人员少的乡村，中部乡镇耕地撂荒比南北部乡镇多。从撂荒地的种类看，缺水耕地或零星杂地撂荒的概率大于有灌溉措施或集中连片的耕地。
1.3.2 插花性。自农村实行农户家庭承包经营制度至今，集中连片大规模性撂荒较少，现有的撂荒地大部分是零零散散的插花地。
1.3.3 选择性。大多数农民在决定撂荒时，一般都会抛弃交通不便、离家较远或贫瘠的耕地，留交通便利、离居住区近的优质耕地进行耕种。只有少数在外有固定收入且家中无其他劳动能力的才把全部承包地进行撂荒。
2 耕地撂荒的危害
2.1 耕地质量下降，生态环境破坏
耕地撂荒致使杂草丛生、土壤肥力降低、耕地质量下降，同时导致土壤抗蚀能力减弱、水土流失加重，对周边非撂荒地产生严重影响。此外，耕地撂荒导致鼹鼠、野鸡大规模繁殖，生态环境受到严重破坏，也对周边农作物造成了极大危害，大大降低了农作物产量。农业生产受到影响，农民耕种的积极性受到打击，对一些鼹鼠、野鸡危害严重的地块弃耕，从而导致耕地撂荒面积继续增加，如此恶性循环。
2.2 威胁粮食安全
耕地是粮食安全的命根子，稳住粮食安全这个压舱石，说到底是要稳住耕地种植面积，并不断提高耕地质量。2009年孙宏岭教授在《粮食科技与经济》期刊上发表了《威胁中国粮食安全最危险的因素——弃耕抛荒》，通过分析农民弃耕抛荒的原因，指出了制约中国粮食综合生产能力提高的其他影响因素及保障条件。耕地种植面积是决定粮食产量的最核心要素，而影响耕地种植面积大小的一个关键因素就是耕地撂荒面积的多少。随着耕地不断撂荒，耕地种植面积逐渐减少，而人口的不断增长又导致人均粮食占有量呈上涨趋势，进而给粮食安全带来了一定的威胁与影响。
2.3 导致农村可耕地减少
静宁县撂荒地多位于山顶或沟壑边，且离村庄远、交通不便的地方，而这部分撂荒地多被“退耕还林”。虽然撂荒地退耕对改善生态环境、增加农民收入有一定的帮助，但这种做法是错误的。因为静宁县80%的耕地都是永久基本农田，用农民的话说就是“良田”，而撂荒地的78.7%是永久基本农田，若用这些永久基本农田来“退耕还林”是违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的，且不符合我国国情，也不符合作为退耕还林耕地的国家标准[6]。对撂荒地实行退耕还林直接导致可耕地面积减少，人均耕地面积将更少，进而加剧人地矛盾。
2.4 影响农村社会稳定
耕地撂荒导致农村经济收入减少，使得农村经济发展和农民生活水平得不到提高，村基础设施等得不到改善，进而挫伤农民种田的积極性。有些村耕地撂荒较多，基本口粮得不到保障，农村社会稳定受到威胁，农村全面建设小康社会的进程将受到影响[6]。
3 静宁县耕地撂荒的驱动因素
对于耕地撂荒的成因，国内外学者都进行了相关研究，归结起来主要有社会经济、社会制度、城镇化、劳动力析出、自然因素等[7-11]。根据静宁县撂荒地空间分布特征及入户调查结果来看，在静宁县劳动力转移是造成耕地撂荒的直接原因，社会经济因素是耕地撂荒的主要驱动力，耕种比较效益低下是耕地撂荒的根本原因，农业生产条件差、土地流转困难等是耕地撂荒的间接原因。
3.1 劳动力结构变化
10多年前，因城镇化的发展，农村部分劳动力主要是60后、70后青壮男劳力“弃田务工”或“弃田经商”，导致少量耕地撂荒。但随着农民文化程度的提高，农民对知识的重视，越来越多的80后都去读书了，使得从事务农的年轻劳力越来越少。在静宁农村，读书是公认的最好出路，所以每个农民家庭都会尽自己最大的努力让孩子有学上;很多家庭为了让孩子能安心读书，基本上是“弃田陪读”。80后及之后的绝大多数人通过读书找到了一份稳定的工作，即使读书没成功的也都选择在外打工，很少有人务农，有些农户甚至举家外出、常年不归，导致承包地无人耕种，只能撂荒。近年来，留在家中种地的多为60后、70后，随着年龄的增长、体力的衰减，他们已无力耕种更多的耕地，那么偏远、交通不便的耕地首当其冲被抛弃。从事农业生产的劳动力发生结构性变化使得静宁县撂荒耕地越来越多。 3.2 社会经济因素
静宁县社会经济的快速发展成为耕地撂荒的主要驱动力。城镇化发展使农业劳动力转移到非农业劳动力的机会增加，城乡生活、教育水平的明显差距也促使越来越多的农村人口转移到城市。通常距离城镇越近，经济发展较快，就业机会多，从事非农劳动的农民较多，耕地撂荒面积大;而距离城镇越远，国家优惠政策也多，弃耕的农户较少。加之近年来静宁县苹果产业的发展及新一轮退耕还林的实施，多数农户会选择将偏远的、交通不便的耕地退耕以领取国家退耕补贴，将质量较好的川地或梯田用来种植苹果等经济作物或流转给他人耕种。在国家这种政策的影响下，耕地撂荒的概率也相对较低。
3.3 耕种比较效益低下
近年来，为了更快地解决“三农”问题，国家先后出台了一系列支农、惠农政策以调动农民种地的积极性，然而与不断上涨的化肥、农药、種子等的价格相比，农产品价格仍然很低，种地的经济效益往往赶不上投入成本的上升速度，使得农民种地的积极性大大受挫。此外，农民一年的收入主要看农作物的收成和农产品的销售情况。遇灾害年，收成少，收入也就少;而丰收年，农产品又供过于求，价格下降甚至滞销，农民自身又无销售途径，政府没有有效地解决此问题的机制，使得农民耕种的积极性下降，从而导致耕地撂荒[12]。
3.4 土地流转困难
静宁县地处黄土高原丘陵沟壑区，黄土梁峁起伏，大小沟壑密布，地形支离破碎，土地贫瘠，管理方式粗放。加之静宁县是劳动力输出大县，大部分青年劳动力外出务工或经商，留守的老人、小孩等体弱者无力耕作，导致大量耕地无人耕种或无法耕种。当前农村粮食生产依然是以家庭联产承包责任制为基础的个体经营模式，因个体经营模式缺乏统一管理，使得生产要素不能形成规模效益[13]。近年来，在精准扶贫政策的助推下，受农民专业合作社等土地经营需求的影响，一定程度上促进了静宁县农村土地的流转，提高了土地利用率，但静宁县农村土地流转仍然处于初级阶段，多数土地流转措施仍不成熟，加之各种条件制约，全县在土地承包经营权流转过程中仍然存在诸如政策宣传不到位、土地流转不规范、流转土地难于集中成片等问题，影响土地流转的进度和质量。此外，有一部分农民思想保守，对土地流转存在一定顾虑，担心土地流转后就享受不了国家的惠农政策;同时，由于务工收入不稳定，部分农民担心自己想种地时无地可种，所以宁愿耕地撂荒也不愿让他人耕种，进而导致土地流转困难，出现耕地撂荒现象[14]。
4 解决静宁县耕地撂荒问题的对策建议
4.1 加强耕地监督管理，约束撂荒行为
发挥自然资源、农业农村部门职能及各乡镇人民政府的作用，加强耕地监督管理，严格依法依规管地。全面开展静宁县耕地撂荒问题调查研究，充分掌握全县耕地撂荒现状，深入分析撂荒原因，积极采取有效措施解决全县耕地撂荒问题，使有限的耕地资源得以充分利用，让农村经济稳定健康的发展[14]。
根据《土地管理法》第37条规定，各村对撂荒2年以上的耕地，由村集体督促承包户及时复垦恢复种植;对既不复耕又不流转的，由村组集体强令收回重新发包，同时追究撂荒耕地所造成的后果。对因承包户全家迁入城镇并转为非农户口无力耕种而撂荒的，收回村集体重新发包[14]。村集体应对本村撂荒地登记造册，鼓励本村有耕种能力的农民进行耕种，并给予其一定的惠农补贴，以此来调动农民耕种撂荒地的积极性，从而减少耕地撂荒[2]。
4.2 加快土地流转
土地流转工作是农业现代化快速发展的需要，是贯彻落实党的农村土地政策的工作重点。要做好静宁县土地流转工作，一要把土地流转相关的方针政策宣传到位，把农业生产规模化的优势讲解明白，让农民切实认识到土地流转在加快农业现代化发展中的重要作用，明白土地流转给群众带来的好处，促使农户彻底改变传统的守地思想;二要建立健全合理的流转服务机制，正确规范引导静宁县农村土地有序流转，规范流转合同，化解农村矛盾，提高农民收入，确保农民权益;三要加大政策扶持力度，政府部门应对流转撂荒地的农业新型经营主体或个体给予一定的资金奖补，同时协调金融部门在项目、信贷等方面给予优先支持。
4.3 创新农业模式，大力发展特色产业
要更好地解决全县耕地撂荒问题，最有效的手段就是创新农业模式，加快产业结构调整和优化农产品布局。各乡镇要根据本辖区的产业优势和土地资源特点，以市场为导向实施好产业调整，实现产业合理布局[3];积极创新新型农业经营模式，建立农民专业合作社、家庭农场等，实现大户带动散户、大户带动全村的目标，并积极引导企业与农民发展“订单农业”，切实解决农产品销售问题，确保农民经济增收;大力推行适度规模经营制度，让土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等形成最优组合并有效运行，提升最佳经济效益，吸引农民留在农村。此外，上级政府要加大产业引导及相关补助，以提高农民发展种植业的积极性。
4.4 提高认识，加强宣传教育
耕地撂荒是当前农村发展中的一个新问题，这既是一个经济问题，也是一个社会问题，不但影响农民利益和农村经济发展，而且影响农村社会稳定。各乡镇一定要以高度的政治责任感和历史使命感，充分认识解决农村耕地撂荒的紧迫性、艰巨性和长期性，应把解决农村耕地撂荒问题摆到与新农村建设和城乡统筹发展同等重要的位置，与农村发展、改革和稳定大局结合起来解决，实行综合治理。采取法律、行政、经济和政策手段，努力解决农村耕地继续撂荒的问题，构建文明、和谐、民主、美丽的社会主义新农村。同时，各村要加大《农村土地承包法》《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规及各种扶持政策的宣传力度，做到家喻户晓，人人皆知。通过宣传教育，让广大农民群众全面了解相关法律法规、政策的基本内容，增强保护自己合法权益的意识和履行义务的自觉性。
参考文献
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关键词 GIS;耕地撂荒;现状;空间特征;对策建议;静宁县
中图分类号 S 127 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）16-0082-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.022 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Study on Cultivated Land Abandonment in Jingning County Based on GIS
ZHANG Zhen （Jingning Natural Resources Bureau，Pingliang，Gansu 743400）
Abstract In recent years， with the acceleration of the urbanization process and a large number of rural labor output， a large area of rural cultivated land is abandoned. According to the latest land survey results in Jingning County， this paper studied the status quo and spatial distribution characteristics of cultivated land abandonment by using GIS technology， as well as the causes of cultivated land abandonment， and put forward countermeasures and suggestions to solve the problem of cultivated land abandoned， which had reference significance for solving the problem of cultivated land abandonment in Jingning County.
Key words GIS;Farmland abandoned;Status quo;Spatial characteristics; Countermeasures and suggestions;Jingning County
耕地是人类赖以生存的基础，也是稳定粮食综合生产能力的基本保障。近年来，随着城镇化进程的不断加快，土地利用类型和人口分布也随之改变[1]，农村大量劳动力不断向城镇转移，农村强壮劳力的持续减少，使得生产道路差、距居民点偏远的地区大部分耕地闲置，出现了耕地撂荒现象。农村耕地撂荒是新形势下“三农”工作中的新情况、新问题，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，还影响农村社会稳定，同时对推进新农村建设和实施城乡统筹发展也会产生一定的影响[2-3]。
静宁县是典型的农业大县，耕地资源总量大、分布区域多样，近年来，受自然条件限制、农业生产效益降低、劳动力輸出以及产业结构调整等因素的影响，全县各乡镇村不同程度出现耕地撂荒现象，给全县决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会带来了严峻挑战。为切实解决农村耕地撂荒问题，加快产业振兴步伐，亟需充分把握全县撂荒耕地现状及空间分布特征，以便为政府制定耕地保护政策、农业发展政策等提供有力的参考。
1 静宁县耕地撂荒现状及分布特征
有学者认为耕地闲置1年以上可以定义为撂荒，也有学者认为耕地荒芜一季或一季以上就可视为撂荒[4-5]。在前人的研究基础上，该研究将耕地撂荒定义为：耕地闲置或荒芜1年以上 （包括1年） 为耕地撂荒，而耕地闲置1年或一季度则定性为耕地轮休[5]。
1.1 静宁县耕地撂荒现状
根据静宁县最新土地调查成果，全县耕地总面积88 412.65 hm2，其中，≤2°的平地面积为3 269.59 hm2，>2°～6°耕地面积为3 407.88 hm2，>6°～15°耕地面积为34 381.85 hm2，>15°～25°耕地面积为45 120.82 hm2，>25°耕地面积为2 232.51 hm2。
利用ArcGIS软件筛选出耕地图斑中种植属性为未耕种的图斑，结合 2016—2018年变更调查影像，剔除季节性及1年以下的未耕种图斑，最终得到该研究的撂荒地图斑，其面积为6 206.61 hm2，全部为旱地，占静宁县耕地总面积的7.02%。撂荒地中是永久基本农田的面积为4 884.44 hm2，占撂荒地总面积的78.7%。
1.2 静宁县撂荒地空间特征分析
1.2.1 区位分析。由图1可见，静宁县撂荒地主要分布在北部和中部乡镇，南部乡镇分布较少。其中古城镇面积最大，其次是细巷镇，余湾乡面积最小（表1）。
1.2.2 坡度分析。
通过ArcGIS软件将坡度数据与耕地撂荒数据进行叠加分析，叠加运算后得到撂荒地不同坡度区间的面积，如表2所示。撂荒地中坡度为25°以上的面积为559.59 hm2，占撂荒地总面积的9.02%;>6°～15°面积为1 136.64 hm2，占撂荒地总面积的18.31%;>15°～25°面积为4 466.44 hm2，占撂荒地总面积的71.96%。可见，坡度在15°以上是耕地撂荒的重灾区。 1.2.3 生产条件分析。这里所说的生产条件主要指交通条件和灌溉条件。从静宁县最新土地调查成果中提取道路数据作为交通条件分析数据，采用ArcGIS下面的Analysis Tools中的Buffer命令分别生成道路两侧50、100、200 m的缓冲区。对撂荒地图层和道路缓冲图层进行叠加运算，叠加运算后得到道路两侧50、100、200 m缓冲带内撂荒地面积如表3所示。由表3可见，静宁县撂荒地中位于道路两侧50、100、200 m内的撂荒地面积分别为2 274.03、4 051.33、5 738.65 hm2，分别占撂荒地总面积的36.63%、65.27%和92.46%。由此可以看出大部分撂荒地分布在交通条件较差的地方，农村道路两侧分布的撂荒地面积明显多于公路两侧。从最新土地调查成果中提取沟渠、坑塘水面等作为灌溉条件分析数据，采用Analysis Tools中的Buffer命令生成灌溉设施周围各50、100、200、300、500 m的缓冲区。对撂荒地图层和灌溉条件图层进行叠加运算，叠加运算后得到灌溉设施周围50、100、200、300、500 m缓冲带内撂荒地面积如表4所示。从表4可以看出，500 m缓冲区内撂荒地面积占比最大，可见大部分撂荒地分布在缺乏灌溉设施的地方。
1.2.4 土壤肥力分析。
从最新的耕地质量等别成果中提取自然质量等别作为土壤肥力分析数据，并对撂荒地图层和自然质量等别图层进行叠加运算，叠加运算后得到静宁县3～10等地中撂荒地面积如表5所示。从表5可以看出，大部分撂荒地是土地自然肥力较差的耕地 （3～4等）。
综上分析可知，地形坡度较大、生产便利度低、土壤肥力低下、远离居民点的耕地，是撂荒地的重灾区。
1.3 静宁县耕地撂荒的特点
1.3.1 不均衡性。
从分布区域看，丘陵山区耕地撂荒多于川区，务工农户多的乡村耕地撂荒多于外出人员少的乡村，中部乡镇耕地撂荒比南北部乡镇多。从撂荒地的种类看，缺水耕地或零星杂地撂荒的概率大于有灌溉措施或集中连片的耕地。
1.3.2 插花性。自农村实行农户家庭承包经营制度至今，集中连片大规模性撂荒较少，现有的撂荒地大部分是零零散散的插花地。
1.3.3 选择性。大多数农民在决定撂荒时，一般都会抛弃交通不便、离家较远或贫瘠的耕地，留交通便利、离居住区近的优质耕地进行耕种。只有少数在外有固定收入且家中无其他劳动能力的才把全部承包地进行撂荒。
2 耕地撂荒的危害
2.1 耕地质量下降，生态环境破坏
耕地撂荒致使杂草丛生、土壤肥力降低、耕地质量下降，同时导致土壤抗蚀能力减弱、水土流失加重，对周边非撂荒地产生严重影响。此外，耕地撂荒导致鼹鼠、野鸡大规模繁殖，生态环境受到严重破坏，也对周边农作物造成了极大危害，大大降低了农作物产量。农业生产受到影响，农民耕种的积极性受到打击，对一些鼹鼠、野鸡危害严重的地块弃耕，从而导致耕地撂荒面积继续增加，如此恶性循环。
2.2 威胁粮食安全
耕地是粮食安全的命根子，稳住粮食安全这个压舱石，说到底是要稳住耕地种植面积，并不断提高耕地质量。2009年孙宏岭教授在《粮食科技与经济》期刊上发表了《威胁中国粮食安全最危险的因素——弃耕抛荒》，通过分析农民弃耕抛荒的原因，指出了制约中国粮食综合生产能力提高的其他影响因素及保障条件。耕地种植面积是决定粮食产量的最核心要素，而影响耕地种植面积大小的一个关键因素就是耕地撂荒面积的多少。随着耕地不断撂荒，耕地种植面积逐渐减少，而人口的不断增长又导致人均粮食占有量呈上涨趋势，进而给粮食安全带来了一定的威胁与影响。
2.3 导致农村可耕地减少
静宁县撂荒地多位于山顶或沟壑边，且离村庄远、交通不便的地方，而这部分撂荒地多被“退耕还林”。虽然撂荒地退耕对改善生态环境、增加农民收入有一定的帮助，但这种做法是错误的。因为静宁县80%的耕地都是永久基本农田，用农民的话说就是“良田”，而撂荒地的78.7%是永久基本农田，若用这些永久基本农田来“退耕还林”是违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的，且不符合我国国情，也不符合作为退耕还林耕地的国家标准[6]。对撂荒地实行退耕还林直接导致可耕地面积减少，人均耕地面积将更少，进而加剧人地矛盾。
2.4 影响农村社会稳定
耕地撂荒导致农村经济收入减少，使得农村经济发展和农民生活水平得不到提高，村基础设施等得不到改善，进而挫伤农民种田的积極性。有些村耕地撂荒较多，基本口粮得不到保障，农村社会稳定受到威胁，农村全面建设小康社会的进程将受到影响[6]。
3 静宁县耕地撂荒的驱动因素
对于耕地撂荒的成因，国内外学者都进行了相关研究，归结起来主要有社会经济、社会制度、城镇化、劳动力析出、自然因素等[7-11]。根据静宁县撂荒地空间分布特征及入户调查结果来看，在静宁县劳动力转移是造成耕地撂荒的直接原因，社会经济因素是耕地撂荒的主要驱动力，耕种比较效益低下是耕地撂荒的根本原因，农业生产条件差、土地流转困难等是耕地撂荒的间接原因。
3.1 劳动力结构变化
10多年前，因城镇化的发展，农村部分劳动力主要是60后、70后青壮男劳力“弃田务工”或“弃田经商”，导致少量耕地撂荒。但随着农民文化程度的提高，农民对知识的重视，越来越多的80后都去读书了，使得从事务农的年轻劳力越来越少。在静宁农村，读书是公认的最好出路，所以每个农民家庭都会尽自己最大的努力让孩子有学上;很多家庭为了让孩子能安心读书，基本上是“弃田陪读”。80后及之后的绝大多数人通过读书找到了一份稳定的工作，即使读书没成功的也都选择在外打工，很少有人务农，有些农户甚至举家外出、常年不归，导致承包地无人耕种，只能撂荒。近年来，留在家中种地的多为60后、70后，随着年龄的增长、体力的衰减，他们已无力耕种更多的耕地，那么偏远、交通不便的耕地首当其冲被抛弃。从事农业生产的劳动力发生结构性变化使得静宁县撂荒耕地越来越多。 3.2 社会经济因素
静宁县社会经济的快速发展成为耕地撂荒的主要驱动力。城镇化发展使农业劳动力转移到非农业劳动力的机会增加，城乡生活、教育水平的明显差距也促使越来越多的农村人口转移到城市。通常距离城镇越近，经济发展较快，就业机会多，从事非农劳动的农民较多，耕地撂荒面积大;而距离城镇越远，国家优惠政策也多，弃耕的农户较少。加之近年来静宁县苹果产业的发展及新一轮退耕还林的实施，多数农户会选择将偏远的、交通不便的耕地退耕以领取国家退耕补贴，将质量较好的川地或梯田用来种植苹果等经济作物或流转给他人耕种。在国家这种政策的影响下，耕地撂荒的概率也相对较低。
3.3 耕种比较效益低下
近年来，为了更快地解决“三农”问题，国家先后出台了一系列支农、惠农政策以调动农民种地的积极性，然而与不断上涨的化肥、农药、種子等的价格相比，农产品价格仍然很低，种地的经济效益往往赶不上投入成本的上升速度，使得农民种地的积极性大大受挫。此外，农民一年的收入主要看农作物的收成和农产品的销售情况。遇灾害年，收成少，收入也就少;而丰收年，农产品又供过于求，价格下降甚至滞销，农民自身又无销售途径，政府没有有效地解决此问题的机制，使得农民耕种的积极性下降，从而导致耕地撂荒[12]。
3.4 土地流转困难
静宁县地处黄土高原丘陵沟壑区，黄土梁峁起伏，大小沟壑密布，地形支离破碎，土地贫瘠，管理方式粗放。加之静宁县是劳动力输出大县，大部分青年劳动力外出务工或经商，留守的老人、小孩等体弱者无力耕作，导致大量耕地无人耕种或无法耕种。当前农村粮食生产依然是以家庭联产承包责任制为基础的个体经营模式，因个体经营模式缺乏统一管理，使得生产要素不能形成规模效益[13]。近年来，在精准扶贫政策的助推下，受农民专业合作社等土地经营需求的影响，一定程度上促进了静宁县农村土地的流转，提高了土地利用率，但静宁县农村土地流转仍然处于初级阶段，多数土地流转措施仍不成熟，加之各种条件制约，全县在土地承包经营权流转过程中仍然存在诸如政策宣传不到位、土地流转不规范、流转土地难于集中成片等问题，影响土地流转的进度和质量。此外，有一部分农民思想保守，对土地流转存在一定顾虑，担心土地流转后就享受不了国家的惠农政策;同时，由于务工收入不稳定，部分农民担心自己想种地时无地可种，所以宁愿耕地撂荒也不愿让他人耕种，进而导致土地流转困难，出现耕地撂荒现象[14]。
4 解决静宁县耕地撂荒问题的对策建议
4.1 加强耕地监督管理，约束撂荒行为
发挥自然资源、农业农村部门职能及各乡镇人民政府的作用，加强耕地监督管理，严格依法依规管地。全面开展静宁县耕地撂荒问题调查研究，充分掌握全县耕地撂荒现状，深入分析撂荒原因，积极采取有效措施解决全县耕地撂荒问题，使有限的耕地资源得以充分利用，让农村经济稳定健康的发展[14]。
根据《土地管理法》第37条规定，各村对撂荒2年以上的耕地，由村集体督促承包户及时复垦恢复种植;对既不复耕又不流转的，由村组集体强令收回重新发包，同时追究撂荒耕地所造成的后果。对因承包户全家迁入城镇并转为非农户口无力耕种而撂荒的，收回村集体重新发包[14]。村集体应对本村撂荒地登记造册，鼓励本村有耕种能力的农民进行耕种，并给予其一定的惠农补贴，以此来调动农民耕种撂荒地的积极性，从而减少耕地撂荒[2]。
4.2 加快土地流转
土地流转工作是农业现代化快速发展的需要，是贯彻落实党的农村土地政策的工作重点。要做好静宁县土地流转工作，一要把土地流转相关的方针政策宣传到位，把农业生产规模化的优势讲解明白，让农民切实认识到土地流转在加快农业现代化发展中的重要作用，明白土地流转给群众带来的好处，促使农户彻底改变传统的守地思想;二要建立健全合理的流转服务机制，正确规范引导静宁县农村土地有序流转，规范流转合同，化解农村矛盾，提高农民收入，确保农民权益;三要加大政策扶持力度，政府部门应对流转撂荒地的农业新型经营主体或个体给予一定的资金奖补，同时协调金融部门在项目、信贷等方面给予优先支持。
4.3 创新农业模式，大力发展特色产业
要更好地解决全县耕地撂荒问题，最有效的手段就是创新农业模式，加快产业结构调整和优化农产品布局。各乡镇要根据本辖区的产业优势和土地资源特点，以市场为导向实施好产业调整，实现产业合理布局[3];积极创新新型农业经营模式，建立农民专业合作社、家庭农场等，实现大户带动散户、大户带动全村的目标，并积极引导企业与农民发展“订单农业”，切实解决农产品销售问题，确保农民经济增收;大力推行适度规模经营制度，让土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等形成最优组合并有效运行，提升最佳经济效益，吸引农民留在农村。此外，上级政府要加大产业引导及相关补助，以提高农民发展种植业的积极性。
4.4 提高认识，加强宣传教育
耕地撂荒是当前农村发展中的一个新问题，这既是一个经济问题，也是一个社会问题，不但影响农民利益和农村经济发展，而且影响农村社会稳定。各乡镇一定要以高度的政治责任感和历史使命感，充分认识解决农村耕地撂荒的紧迫性、艰巨性和长期性，应把解决农村耕地撂荒问题摆到与新农村建设和城乡统筹发展同等重要的位置，与农村发展、改革和稳定大局结合起来解决，实行综合治理。采取法律、行政、经济和政策手段，努力解决农村耕地继续撂荒的问题，构建文明、和谐、民主、美丽的社会主义新农村。同时，各村要加大《农村土地承包法》《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规及各种扶持政策的宣传力度，做到家喻户晓，人人皆知。通过宣传教育，让广大农民群众全面了解相关法律法规、政策的基本内容，增强保护自己合法权益的意识和履行义务的自觉性。
参考文献
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