论文部分内容阅读
被学术界称为“一步到位”的财政和行政上的“双直管”省直管县方案最终并没有在湖南推行,而“跑马圈县”却已成为市县的共同冲动,当决策者对理论思路的可操作性尚存担忧之时,稳步推进自然是最好的办法
被专家称为一步到位的“省管县”方案并没有被推行开来,这让湖南省县域经济研究会的五位专家颇为遗憾,目前湖南省有88个建制县市,他们认为“省直管县”最终数量在40～50个比较合适。专家们起草的实际上是一套财政和行政上的“双直管”方案,但在湖南省随后正式出台的“省直管县”方案中,依然推行的是财政上的“省直管县”。
“我们的思路是将一些县改区建制,再把一些小县合并为一个新的大县(市),总体上减少县的数量。”该方案的起草人之一、湖南省委党校教授、省县域经济研究会副会长兼秘书长张友良告诉《小康》记者。因为涉及到大规模的区划调整,所以“双直管”全面推行的难度较大。“我们做的是中长期、前瞻性的方案。”
但“双直管”仍是大势所趋,在“省管县”体制改革过程中,必将伴随新一轮的行政区划调整,而这轮调整,县级行政区将是被重新分割的主要对象。在湖南,“跑马圈县”已成为市县的共同冲动。
再造一个新长沙
在湖南,除了长沙市的长沙县、望城县和湘西自治州所辖县市没有省直管外,其他79个县市都在省财政直管之列。
湖南正式公布的“省直管县”方案中,虽然没有涉及到县市区划调整,却也留出了空间,长沙县和望城县就有改为长沙市下辖区的可能,这与长沙市近年来宏大的“造城运动”相符。
长沙市是全国省会城市中面积最小的城市,从长远看,发展空间受到很大的制约,几年前,长沙市正式提出建设“长沙新区”的战略构想,2008年这一构想正式获批,新区定名为“长沙大河西先导区”,规划区面积1200平方公里,要求到2020年实现建成区面积200平方公里、常住人口150万。而长沙市目前建成区面积只有180平方公里,相当于要再造一个新长沙。
“望城、长沙两县划为长沙市辖区,是我们的目标,但能不能批下来,还不知道。”长沙市政策研究市副主任王德志对记者说。他认为,“先导区”并不是从扩大长沙市区面积的角度考虑,更多的是从作为“长株潭城市群”两型社会试验田的角度出发,先行先试。
先导区由长沙市副市长兼任管委会主任,授权使用11个市直部门的“2号公章”,直接实施下设4个部门的行政许可。
“这个新区是类似于开发区的半政府机构,副厅级,不是一级完备的政府建制,也不是行政区划意义上的新区,而是几个行政区交织在一起,类似于天津滨海新区。”张友良说,长沙要为未来留足发展空间,就需要在扩大市区腹地范围上做文章。“湘潭、株洲、益阳的部分地区也有可能划入新区。”
虽然没有正式进行区划调整,但在现实意义上,己经将望城县含浦、坪塘、莲花、雨敞坪4个镇划归新区,长沙市区面积相应扩展,而将长沙和望城两县全部划入长沙市区似乎只是时间问题。
“地级市”欲吞“近郊县”
在湖南省,“小马拉大车”与“大马拉小车”的现象并存。地级市绍阳、怀化下辖县都在十个左右,“小马拉大车”难以发挥以城带乡的辐射作用;而湘潭市只管两个县,长沙市只管四个县,就是“大马拉小车”。
“像长沙这样的城市完全可以‘吞’下周边更多的县,发挥其作为区域核心的带动和辐射作用。”在张友良看来,过去的区划都是以行政区划分的,而不是经济功能区划,经济发展受到行政区划的刚性制约,所以,要全面实行省直管县,必须首先对县市行政区划进行调整,要按经济功能重新划分县市格局。
“无论是省里、市里,还是县里,都有区划调整的需求,都希望把县市划归入相应的经济圈里。”张友良举例说,怀化、绍阳等地市规模很小,比较弱,原来只能算一个小城市,后来升格为地级市。“如果没有地区价值的话,没有必要升级为地级市,充其量也就是一个县级市。”
岳阳和怀安县行政区划相互交织,“这种情况是历史造成的,在省改县的改革阶段,如果不调整必然会遇到发展的障碍。现有地级市可以做大做强,发展为省级次中心城市,部分小县可以并入现有地级市。”张友良认为,省管县改革,需兼顾地级中心城市利益,宜采取“郊县改区”等配套措施,最大限度地预留和拓展地级市发展空间。
由此,地级市吞掉周边县的冲动,有了充足的理论基础。
按照湖南省县域经济研究会的设想,湖南省现在有14个地级市和自治州首府吉首市可以吞掉周边的县,例如长沙市将望城县改为区建制,株洲市将株洲县改为区建制,湘潭市将韶山改为区建制,等等。
虽然湖南省暂时没有采纳他们的方案,但张友良认为,从学术理论上和经济功能区发展的需求看,这样的调整更为合理,更符合发展的需求。而且一些县也希望被较强的地级市吞掉,比如湘阴县希望划入长沙市,但现在的区划属岳阳市。
“弱县合并”的理论设想
湖南省面积较大,管辖县较多,省直管县体制改革将致使省政府管理半径加大。同时,88个县市规模普遍偏小,县与县之间差别较大。比如,长沙县一年的财政收入多达40亿元,古丈县的财政收入只有2000万元,且这种差距在不断扩大。
县级市的作用未充分发挥,次区域中心城市缺失,留下若干发展“塌陷”区域。张友良认为,一个地级市没有一个大的城市来带动,又要管十几个县,肯定是管不动的,不如分成几个次级中心城市来带。
据2008年底的统计,湖南省县市中,人口多的有136万人,少的只有9.5万人。据张友良估算,不管是小县还是大县,每年的运行成本都需要一两个亿,“一个不到10万人口的小县,养这么多公务员,还怎么富得起来?如果把88个县市合并成50～60个,以每县2亿元运行成本计算,可节约近50亿元,而湖南的整个县域财政收入才200多亿。”
因此,张友良认为,要实行省直管县,完全可以精简、合并小县,设立一批省直管的大县。在此基础上,增设一批由2～4个小县合并而成的副地级市。在专家们设计的方案中,有一些合并试点,他们并不赞成一下子全面推开省直管县改革,更不同意在全省范围内进行大规模的县市合并。
按此设想,调整后的湖南省行政版图,将包括14个地级市、16个副地级市,剩下的全部为省直管大县。其中,地级市将基本保持原框架不变,人口约为200～350万,副地级市人口则约100～200万,省直管大县人口100万左右。
张友良认为,从理论上讲,中国的省级行政区划也需要做些调整,60多个省比较合适。“省不宜太大,县不宜太小。”县市行政区划调整牵一发而动全身,稳步推进自然是最好的办法。
被专家称为一步到位的“省管县”方案并没有被推行开来,这让湖南省县域经济研究会的五位专家颇为遗憾,目前湖南省有88个建制县市,他们认为“省直管县”最终数量在40～50个比较合适。专家们起草的实际上是一套财政和行政上的“双直管”方案,但在湖南省随后正式出台的“省直管县”方案中,依然推行的是财政上的“省直管县”。
“我们的思路是将一些县改区建制,再把一些小县合并为一个新的大县(市),总体上减少县的数量。”该方案的起草人之一、湖南省委党校教授、省县域经济研究会副会长兼秘书长张友良告诉《小康》记者。因为涉及到大规模的区划调整,所以“双直管”全面推行的难度较大。“我们做的是中长期、前瞻性的方案。”
但“双直管”仍是大势所趋,在“省管县”体制改革过程中,必将伴随新一轮的行政区划调整,而这轮调整,县级行政区将是被重新分割的主要对象。在湖南,“跑马圈县”已成为市县的共同冲动。
再造一个新长沙
在湖南,除了长沙市的长沙县、望城县和湘西自治州所辖县市没有省直管外,其他79个县市都在省财政直管之列。
湖南正式公布的“省直管县”方案中,虽然没有涉及到县市区划调整,却也留出了空间,长沙县和望城县就有改为长沙市下辖区的可能,这与长沙市近年来宏大的“造城运动”相符。
长沙市是全国省会城市中面积最小的城市,从长远看,发展空间受到很大的制约,几年前,长沙市正式提出建设“长沙新区”的战略构想,2008年这一构想正式获批,新区定名为“长沙大河西先导区”,规划区面积1200平方公里,要求到2020年实现建成区面积200平方公里、常住人口150万。而长沙市目前建成区面积只有180平方公里,相当于要再造一个新长沙。
“望城、长沙两县划为长沙市辖区,是我们的目标,但能不能批下来,还不知道。”长沙市政策研究市副主任王德志对记者说。他认为,“先导区”并不是从扩大长沙市区面积的角度考虑,更多的是从作为“长株潭城市群”两型社会试验田的角度出发,先行先试。
先导区由长沙市副市长兼任管委会主任,授权使用11个市直部门的“2号公章”,直接实施下设4个部门的行政许可。
“这个新区是类似于开发区的半政府机构,副厅级,不是一级完备的政府建制,也不是行政区划意义上的新区,而是几个行政区交织在一起,类似于天津滨海新区。”张友良说,长沙要为未来留足发展空间,就需要在扩大市区腹地范围上做文章。“湘潭、株洲、益阳的部分地区也有可能划入新区。”
虽然没有正式进行区划调整,但在现实意义上,己经将望城县含浦、坪塘、莲花、雨敞坪4个镇划归新区,长沙市区面积相应扩展,而将长沙和望城两县全部划入长沙市区似乎只是时间问题。
“地级市”欲吞“近郊县”
在湖南省,“小马拉大车”与“大马拉小车”的现象并存。地级市绍阳、怀化下辖县都在十个左右,“小马拉大车”难以发挥以城带乡的辐射作用;而湘潭市只管两个县,长沙市只管四个县,就是“大马拉小车”。
“像长沙这样的城市完全可以‘吞’下周边更多的县,发挥其作为区域核心的带动和辐射作用。”在张友良看来,过去的区划都是以行政区划分的,而不是经济功能区划,经济发展受到行政区划的刚性制约,所以,要全面实行省直管县,必须首先对县市行政区划进行调整,要按经济功能重新划分县市格局。
“无论是省里、市里,还是县里,都有区划调整的需求,都希望把县市划归入相应的经济圈里。”张友良举例说,怀化、绍阳等地市规模很小,比较弱,原来只能算一个小城市,后来升格为地级市。“如果没有地区价值的话,没有必要升级为地级市,充其量也就是一个县级市。”
岳阳和怀安县行政区划相互交织,“这种情况是历史造成的,在省改县的改革阶段,如果不调整必然会遇到发展的障碍。现有地级市可以做大做强,发展为省级次中心城市,部分小县可以并入现有地级市。”张友良认为,省管县改革,需兼顾地级中心城市利益,宜采取“郊县改区”等配套措施,最大限度地预留和拓展地级市发展空间。
由此,地级市吞掉周边县的冲动,有了充足的理论基础。
按照湖南省县域经济研究会的设想,湖南省现在有14个地级市和自治州首府吉首市可以吞掉周边的县,例如长沙市将望城县改为区建制,株洲市将株洲县改为区建制,湘潭市将韶山改为区建制,等等。
虽然湖南省暂时没有采纳他们的方案,但张友良认为,从学术理论上和经济功能区发展的需求看,这样的调整更为合理,更符合发展的需求。而且一些县也希望被较强的地级市吞掉,比如湘阴县希望划入长沙市,但现在的区划属岳阳市。
“弱县合并”的理论设想
湖南省面积较大,管辖县较多,省直管县体制改革将致使省政府管理半径加大。同时,88个县市规模普遍偏小,县与县之间差别较大。比如,长沙县一年的财政收入多达40亿元,古丈县的财政收入只有2000万元,且这种差距在不断扩大。
县级市的作用未充分发挥,次区域中心城市缺失,留下若干发展“塌陷”区域。张友良认为,一个地级市没有一个大的城市来带动,又要管十几个县,肯定是管不动的,不如分成几个次级中心城市来带。
据2008年底的统计,湖南省县市中,人口多的有136万人,少的只有9.5万人。据张友良估算,不管是小县还是大县,每年的运行成本都需要一两个亿,“一个不到10万人口的小县,养这么多公务员,还怎么富得起来?如果把88个县市合并成50～60个,以每县2亿元运行成本计算,可节约近50亿元,而湖南的整个县域财政收入才200多亿。”
因此,张友良认为,要实行省直管县,完全可以精简、合并小县,设立一批省直管的大县。在此基础上,增设一批由2～4个小县合并而成的副地级市。在专家们设计的方案中,有一些合并试点,他们并不赞成一下子全面推开省直管县改革,更不同意在全省范围内进行大规模的县市合并。
按此设想,调整后的湖南省行政版图,将包括14个地级市、16个副地级市,剩下的全部为省直管大县。其中,地级市将基本保持原框架不变,人口约为200～350万,副地级市人口则约100～200万,省直管大县人口100万左右。
张友良认为,从理论上讲,中国的省级行政区划也需要做些调整,60多个省比较合适。“省不宜太大,县不宜太小。”县市行政区划调整牵一发而动全身,稳步推进自然是最好的办法。