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本文以诺思的新制度经济学路径依赖理论为依据，参考阿兰·斯密德的状态-结构-绩效的分析框架，将改革开放以来不同时期的政府基于意识形态和环境辨识所发挥的政策导向作用进行分析，构建了状态-行为-绩效的分析框架。本文试图证明，作为我国制度变迁的主要推动力量，政府行为在不同时期因为面临的形势不同而起到了不同的导向作用。同时，政府不同时期的执政理念也奠定了当时城市制度变迁的信念基础。本文以淄博为例进行分析，最终将根据研究得出基本结论与政策建议。