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冷战后，随着两极体系瓦解，世界核大战阴云消散，作为美国核武器指挥控制系统重要环节之一的“核手提箱”，逐渐淡出了大众视野。但在特朗普就任美国总统后，陆续颁布新版《国家安全战略》《国防战略报告》和《核态势评估》等，再次将大国竞争视为美国首要安全威胁。特别是2018年，特朗普在推特上发文，“炫耀”美国的“核按钮”就在自己的桌子上，并且“更大、更厉害，而且真的管用”。美版“核手提箱”一度冲上媒体关注头条。
1月20日，美国当选总统拜登正式入主白宫。此前，关于总统权力能否顺利交接，尤其“核手提箱”的交接成为媒体关注的焦点。通常，在新任总统就职典礼上，卸任总统会将“核手提箱”进行交接。
美国“核手提箱”真的如特朗普所言，是个放在办公桌上一触即发的“核按钮”吗？显然不是。
据媒体披露，美版“核手提箱”是一个包裹着黑色皮革的超坚固钛制密码包，里面没有所谓的“核按钮”，而是4份文件：一是黑色手册，罗列了打击力度不同的多份行动方案，记录着美国核武器的数量、部署地点及预定发射路线等；二是一份机密名单，记载着发生紧急事态时可供总统使用的秘密基地（避难所）名单；三是紧急广播程序，记录着遭受核袭击后总统向全国广播的程序；四是写有总统认证号码的认证卡，此卡不被确认时，以总统名义下达的任何命令都无效。
→1月20日，拜登（图右二）正式入主白宫。
此外，手提箱里還有卫星信号发射接收器（安全保密电话），用以传达总统命令。一旦总统决定对敌实施核打击，他首先需要确定使用黑皮书中的何种打击方案，而后通过保密电话使用认证卡向五角大楼验证自己的身份。一旦总统的身份得到验证，命令成功下达，拥有美国核力量指挥权的战略司令部就将实施核打击。这时，总统的命令就会通过指挥系统传递到部署于世界各地的轰炸机、导弹发射井和潜艇操作人员，进而启动核武发射。
佩洛西等人之所以如此紧张，不仅是担心在总统就职仪式上“核手提箱”能否顺利移交给拜登，更担心“任性”的特朗普是否会做出冒天下之大不韪之事。2020年11月，特朗普曾在一次圆桌会议上询问高级顾问，美国对伊朗的主要核基地是否有采取行动的选择权。
仅就程序而言，是否发射核武器，似乎完全取决于总统个人意志。但在实际操作中，远非如此简单。
首先，总统命令的传递离不开军方的支持和配合。如果是在军方首先探测到美国已经或即将遭受核打击，并已经报告总统的情况下，一旦接到总统的命令，军方必然坚决执行。如果没有迫在眉睫的核威胁，总统却下令实施核打击，就很可能受到军方的怀疑和抵制。2017年，美军时任战略司令部司令在参加国际会议时曾表示，如果特朗普下达“非法”的打击命令，他将拒绝服从，并将和总统一起寻找合法的解决方法。
其次，内阁成员也存在制约总统决定的可能性。一般而言，在做出实施核打击这样重大的决策时，总统应首先征询副总统、总统国家安全事务助理、国防部长、国务卿等高官意见。虽然在程序和法律上，没有明确规定总统使用核武器必须得到上述高官的赞同，但如果总统无视高官反对坚决动武，会使自己的行为看起来荒谬和不合法，将削弱军方执行其核打击命令的决心。
最后，根据美国宪法修正案第25条，如果超过一半的内阁成员认为总统无法履职，可以剥夺总统职权并由副总统继任。2021年1月6日，在特朗普支持者攻占国会事件发生后，就曾有政界人士提议，依据该修正案提前解职特朗普。
可以说，上述这些因素都可对美国总统肆意使用核武器构成制约。
虽然有诸多因素制约美国总统滥用核武器，但理论上，如果总统把所有反对他的阁员及军方高官全部解职并换成与其“志同道合”的人，那么他还是能独断专行实施核打击。鉴于此，长久以来美国政界就有一种声音认为，将动用世界最大核武库的终极决定权交由个人是有风险的，必须引入国会的监督。
动用核武器属于重大战争行为，其背后是美国行政权和立法权对于战争发动权的争夺。依据美国宪法，总统和国会都拥有一部分战争权力。其中，国会负责宣战和军队供给，总统作为美军统帅，负责战争指挥。但在实践中，总统可不经国会宣战而发动战争，而后须获国会追加授权；同时，国会也可利用战争拨款权干涉总统的作战指挥。
引入国会制约总统使用核武器的法理依据在于：使用核武器等于进入全面战争状态，只要国会不宣战，总统就无法使用核武器；同时，美军所有武器装备（包括核武器）都由国会拨款购买，国会可认为自己对核武器拥有一定的控制权。因此，早在1972年，美联邦参议员威廉·富布莱特就曾尝试推动议案，谋求规定：除非已受到核攻击或面临不可逆转的核攻击，或者已获国会“预先和明确”授权，总统不得使用核武器，但该议案被大比例否决。
“富布莱特法案”被否决的原因在于：一是法理上，核武器虽由国会拨款购买，但一旦交付军队，其使用就属总统职权，国会无权继续过问；二是动用核武器往往面临十分紧急的情况，甚至需要立刻先发制人打击，如交由国会讨论，将贻误战机。当年设置“核手提箱”的初衷之一，就是为了将核武器使用权集中于总统手中，以便在冷战期间两大集团尖锐对峙的情况下，总统能及时做出核打击决策。正是出于上述原因，2017年，民主党参议员提出的“禁止总统首先使用核武器，除非国会已经宣战并已授权进行核打击”的“限制首先使用核武器法案”也未获国会通过。
有鉴于此，部分专家和议员退而求其次，提出可以立法规定：总统在下令使用核武器时，必须得到国防部长和参谋长联席会议主席的同意。这样既不与宪法抵触，也不涉及立法权与行政权之争，同时又在一定程度上规避了将动用世界最大核武库的终极决定权交由个人的风险。
（摘自《环球》2021年第2期。作者为军事科学院助理研究员）
1月20日，美国当选总统拜登正式入主白宫。此前，关于总统权力能否顺利交接，尤其“核手提箱”的交接成为媒体关注的焦点。通常，在新任总统就职典礼上，卸任总统会将“核手提箱”进行交接。
“核手提箱”里有什么
美国“核手提箱”真的如特朗普所言，是个放在办公桌上一触即发的“核按钮”吗？显然不是。
据媒体披露，美版“核手提箱”是一个包裹着黑色皮革的超坚固钛制密码包，里面没有所谓的“核按钮”，而是4份文件：一是黑色手册，罗列了打击力度不同的多份行动方案，记录着美国核武器的数量、部署地点及预定发射路线等；二是一份机密名单，记载着发生紧急事态时可供总统使用的秘密基地（避难所）名单；三是紧急广播程序，记录着遭受核袭击后总统向全国广播的程序；四是写有总统认证号码的认证卡，此卡不被确认时，以总统名义下达的任何命令都无效。
此外，手提箱里還有卫星信号发射接收器（安全保密电话），用以传达总统命令。一旦总统决定对敌实施核打击，他首先需要确定使用黑皮书中的何种打击方案，而后通过保密电话使用认证卡向五角大楼验证自己的身份。一旦总统的身份得到验证，命令成功下达，拥有美国核力量指挥权的战略司令部就将实施核打击。这时，总统的命令就会通过指挥系统传递到部署于世界各地的轰炸机、导弹发射井和潜艇操作人员，进而启动核武发射。
总统能自己决定发射核武器吗
佩洛西等人之所以如此紧张，不仅是担心在总统就职仪式上“核手提箱”能否顺利移交给拜登，更担心“任性”的特朗普是否会做出冒天下之大不韪之事。2020年11月，特朗普曾在一次圆桌会议上询问高级顾问，美国对伊朗的主要核基地是否有采取行动的选择权。
仅就程序而言，是否发射核武器，似乎完全取决于总统个人意志。但在实际操作中，远非如此简单。
首先，总统命令的传递离不开军方的支持和配合。如果是在军方首先探测到美国已经或即将遭受核打击，并已经报告总统的情况下，一旦接到总统的命令，军方必然坚决执行。如果没有迫在眉睫的核威胁，总统却下令实施核打击，就很可能受到军方的怀疑和抵制。2017年，美军时任战略司令部司令在参加国际会议时曾表示，如果特朗普下达“非法”的打击命令，他将拒绝服从，并将和总统一起寻找合法的解决方法。
其次，内阁成员也存在制约总统决定的可能性。一般而言，在做出实施核打击这样重大的决策时，总统应首先征询副总统、总统国家安全事务助理、国防部长、国务卿等高官意见。虽然在程序和法律上，没有明确规定总统使用核武器必须得到上述高官的赞同，但如果总统无视高官反对坚决动武，会使自己的行为看起来荒谬和不合法，将削弱军方执行其核打击命令的决心。
最后，根据美国宪法修正案第25条，如果超过一半的内阁成员认为总统无法履职，可以剥夺总统职权并由副总统继任。2021年1月6日，在特朗普支持者攻占国会事件发生后，就曾有政界人士提议，依据该修正案提前解职特朗普。
可以说，上述这些因素都可对美国总统肆意使用核武器构成制约。
核武器使用主导权之争
虽然有诸多因素制约美国总统滥用核武器，但理论上，如果总统把所有反对他的阁员及军方高官全部解职并换成与其“志同道合”的人，那么他还是能独断专行实施核打击。鉴于此，长久以来美国政界就有一种声音认为，将动用世界最大核武库的终极决定权交由个人是有风险的，必须引入国会的监督。
动用核武器属于重大战争行为，其背后是美国行政权和立法权对于战争发动权的争夺。依据美国宪法，总统和国会都拥有一部分战争权力。其中，国会负责宣战和军队供给，总统作为美军统帅，负责战争指挥。但在实践中，总统可不经国会宣战而发动战争，而后须获国会追加授权；同时，国会也可利用战争拨款权干涉总统的作战指挥。
引入国会制约总统使用核武器的法理依据在于：使用核武器等于进入全面战争状态，只要国会不宣战，总统就无法使用核武器；同时，美军所有武器装备（包括核武器）都由国会拨款购买，国会可认为自己对核武器拥有一定的控制权。因此，早在1972年，美联邦参议员威廉·富布莱特就曾尝试推动议案，谋求规定：除非已受到核攻击或面临不可逆转的核攻击，或者已获国会“预先和明确”授权，总统不得使用核武器，但该议案被大比例否决。
“富布莱特法案”被否决的原因在于：一是法理上，核武器虽由国会拨款购买，但一旦交付军队，其使用就属总统职权，国会无权继续过问；二是动用核武器往往面临十分紧急的情况，甚至需要立刻先发制人打击，如交由国会讨论，将贻误战机。当年设置“核手提箱”的初衷之一，就是为了将核武器使用权集中于总统手中，以便在冷战期间两大集团尖锐对峙的情况下，总统能及时做出核打击决策。正是出于上述原因，2017年，民主党参议员提出的“禁止总统首先使用核武器，除非国会已经宣战并已授权进行核打击”的“限制首先使用核武器法案”也未获国会通过。
有鉴于此，部分专家和议员退而求其次，提出可以立法规定：总统在下令使用核武器时，必须得到国防部长和参谋长联席会议主席的同意。这样既不与宪法抵触，也不涉及立法权与行政权之争，同时又在一定程度上规避了将动用世界最大核武库的终极决定权交由个人的风险。
（摘自《环球》2021年第2期。作者为军事科学院助理研究员）