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摘要 随着经济快速发展以及社会的急速转型,纠纷急剧增加,作为多元化纠纷解决机制中的重要环节,人民调解的创新和发展势在必行。在这一过程中,乡镇、街道一级人民调解委员会在2002年以后快速发展;如何实现镇村两级人民调解委员会之间的有效互动成为一个完善当前人民调解制度的有效突破口。浙江省诸暨市枫桥镇在拥有良好调解组织基础和调解传统的背景下,创造了“镇村联动式”调解模式。该模式主要是通过建立诉前劝导机制、纠纷分类调解、镇、社区村三级联动调解来实现纠纷解决的。“镇村联动式”调解模式实施以来,化解了大量的民间纠纷,为人民调解的“法制化”奠定了良好的实践基础。
关键词 人民调解 镇村联动式调解 调解法制化
中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-145-04
一、引言
浙江省诸暨市枫桥镇是著名的“枫桥经验”发源地,诞生于1963年的“枫桥经验”经过毛泽东同志的批示而推向全国。经过40多年的发展,“枫桥经验”已经成为我国社会治安综合治理工作的典范与政法工作的旗帜。多年来,“枫桥经验”一直强调“小事不出村,大事不出镇,把矛盾化解在基层,化解在萌芽状态”的工作目标。如何实现这一目标,当地做出了不少探索,其中一个重要思路是不断强化基层调解组织、不断创新调解工作方式,构建多元化纠纷解决机制。因为随着经济快速发展以及社会的急速转型,新的矛盾纠纷层出不穷。纠纷的急剧增加,立法的大量涌现,以及继受法律和新法律的社会化问题,常常困扰着转型、变动期的社会;因而尤其需要简易迅捷的解纷方式,能够吸纳国民个别合意的规范集合以及一个具有反思性和柔韧性的社会控制结构;而调解制度被认为可以较好地适应这种时代的需要。①所以人民调解制度的发展和创新成为一种时代发展的必然。
在这个过程中,如何完善乡镇一级调解组织,如和继续巩固村级调解组织的优势,如何实现镇村调解组织之间的良性互动和有效衔接成为当地调解工作实现有效突破的重要领域。经过多年积累,枫桥的干部群众以自己的实践探索出了富有地方特色的“镇村联动式”调解模式。“镇村联动式调解”实际上是在国家政权自上而下的动员与人民群众自下而上的参与之间寻找一个有效解决纠纷的衔接点。因为在基层农村社会,乡镇政权起到了贯彻国家自上而下的法律和政策落实作用;而村民委员会则起到自下而上的诉求表达和自我调整的功能。特别是在纠纷解决层面,国家的法律和政策起着极为重要的引导功能,而民间的自治组织则起到了切实化解纠纷的作用。从一定意义上讲,“调解的法制化”正是国家与民间在纠纷解决领域中互动而产生的一种趋势,而“镇村联动式”调解模式正是这种互动过程中产生的具体制度和机制。
二、镇村两级人民调解委员会的组织化态势
人民调解委员会在本质上依然是群众自治组织,只不过在中国特有的政治体制和社会环境之下,各级人民调解组织的“官方背景”依然比较浓重。因为无论如何,在各级调解组织之中,各级党组织对其产生的实际作用是十分明显的。从一定意义上讲,乡镇人民调解委员会与村人民调解委员会之间进行有效沟通,必须要有相关人员进行有效组织、协调和衔接。而这样的衔接在当下的中国农村只能是农村基层党组织才能实现,所以基层党组织是否完善直接关系到当地人民调解委员会的组织化程度。
人民调解工作一直以来为党和国家高度关注,一方它是中国共产党在实践中摸索出来的一项重要的解决纠纷的经验,深刻体现了中国共产党的“群众路线”方针;另一方面,人民调解直接化解大量的社会矛盾和纠纷,对于党和国家有效实现社会治理并达到社会稳定起到了极为重要的现实作用;人民调解工作被载入我国宪法之中就是一个鲜明的反映。我国现行《宪法》第111条第二款规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”现行宪法的规定实际上是对1954年《人民调解委员会暂行组织条例》以来人民调解工作的高度肯定和吸纳。由此可知,人民调解具备相当的法律依据,宪法为人民调解工作的组织化、法制化奠定了极为重要的基础。
在人民调解的历史发展进程中,实际上村一级的人民调解组织和实际运行均比乡镇、街道和行业、区域性调解组织具备更加坚实的历史基础和法律基础。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员会的定位“村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性自治组织”。对于人民调解委员会的组织扩展实现突破性进展的是2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》。该规定10条为人民调解委员的灵活设置提供了很好的规范依据,明确指出在乡镇、街道可以设立人民调解委员会。该规定同时也指出:企业事业单位可根据需要设立人民调解委员会;根据需要可以设立区域性、行业性的人民调解委员会。根据上述规定,人民调解委员会的组织方式明显实现了多样化,突破村和社区的范畴,实现了向更大地域和行业的拓展。至此,乡镇、街道调解委员会和区域、行业性调解委员会出现了蓬勃发展的局面。“镇村联动式”调解的组织基础以实现,也就是说,基层社会的人民调解委员会并不是纯粹的村和社区调解委员会,还存在着按照基层政府行政区域设置的乡镇、街道人民调解委员会。农村社会中村级人民调解委员会和镇级人民调解委员会的并存有了相应的组织基础,它们在解决纠纷的过程之中必然会发生内在的联系和交流。
司法部《人民调解工作若干规定》颁行以后,中共中央办公厅、国务院办公厅随后又转发了一个更具权威性的文件,即《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解的工作意见》。该文件是近10多年来关于人民调解工作力度最大的规范性文件,表明执政党和中央政府对人民调解工作是极为关切和支持,并决心全面强化当前的人民调解工作。上述两个文件发布以后,各地对于调解组织规范化建设提高到了一个前所未有的高度。拥有良好调解组织基础和调解传统的枫桥镇在2002年年底随即宣布成立“枫桥镇人民调解委员会”。在随后的几年中,枫桥镇设立社区人民调解委员会5个,村、居人民调解委员会30个,企业人民调解委员会26个,建立了一只拥有358名人民调解员的队伍,形成了“组织成网络,人员遍角落”的人民调解工作体系。由此,在枫桥镇,镇村联动调解模式的组织基础已经确立。
三、镇人民调解委员会的运行
乡镇、街道层面的人民调解委员会的性质依然是“调解民间纠纷的群众性组织”,尽管在实际的组织和运行过程中,乡镇基层政府在其中发挥的作用是极为明显和有效的。按照司法部2002年《人民调解工作若干规定》的表述,乡镇、街道人民调解委员会委员由下列人员担任:一是本乡镇、街道辖区内设立的村民委员会、居民委员会、企事业单位的人民调解委员会主任;二是本乡镇、街道的司法助理员;三是本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员。这个规定大大突破了1989年《人民调解委员会组织条例》中的相关规定,司法助理员和具备一定条件的社会志愿人员均成为人民调解员队伍中的重要成员。与此同时,人民调解员的来源方式也发生了重要的变化,除了选举之外,聘任正式成为与其相并列的重要的途径。乡镇、街道层面人民调解员明确规定由乡镇、街道司法所(科)聘任。由此可见,乡镇、街道一级的人民调解委员会与相应的司法所之间存在着极为密切的关系。
枫桥镇人民调解委员会成立以后,调解委员会的实际组织者就是枫桥镇司法所,真正发挥核心作用的就是司法所的司法助理员。枫桥镇人民调解委员会设置地点就是枫桥镇司法所,两者之间实施上就是“合署办公”。枫桥镇司法所职责表上的第一项规定就是“指导管理人民调解工作,参与调解疑难、复杂民间纠纷”。从该项规定我们可以发现,设立乡镇、街道一级人民调解委员的初衷就是解决基层社会中疑难、复杂的民事纠纷,其核心人民调解员实际上就是司法助理员。
司法助理员在乡镇人民调解委员会中产生的作用无疑是十分巨大的。司法部在1981年11月对司法助理员的工作制定了暂行条例。在镇村两级调解组织中起到衔接作用的是司法助理员,1989年的《人民调解委员会组织条例》规定:“基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责”。1990年4月司法部明确指出司法助理员是“基层人民政府的司法行政人员,具体负责处理民间纠纷的工作”。司法助理员在过去尽管直接指导和参与人民调解委员会的工作,但是真正大规模担任人民调解员并主导乡镇、街道一级的人民调解委员会还是在上述2002年司法部《人民调解工作若干规定》颁布以后。
犹如1981年司法部《司法助理员工作暂行规定》中所明确的:“司法助理员的工作是司法行政机关的基层工作,主要担负着管理调解委员会和法制宣传的任务,是加强法制建设的主要基础工作之一,它起着承上启下的纽带作用。”这种纽带作用在新的历史时期通过乡镇、街道人民调解委员会的设置而大大强化。司法助理员的工作职责按照上述规定主要有:管理人民调解委员会工作;指导检查民间调解工作,参与调解疑难纠纷,接受、处理有关人民调解工作的来信、来访;结合实际需要,进行有关的政策、法律、法令和道德风尚的宣传教育;调查研究本辖区内发生纠纷的原因、特点和规律并提出防止纠纷的办法;了解并向上级报告群众对现行法律、法令和司法工作的意见和要求共5项组成。实际上司法助理员的职能在2002年司法部《人民调解工作若干规定》颁布以后,多了“主持乡镇、街道人民调解委员会,参与人民调解实际工作”的职能。
当然,实际运行过程中,镇人民调解委员会的组成人员范围较村人民调解委员会而言,人员更加专业、更加多样化。在枫桥镇人民调解委员会的委员组成中,聘请了在当地比较具备公信力的老党员、老干部、老教师以及基层人大代表、政协委员和其他专业法律工作人员为人民调解员。所以在实际案件调解过程中,镇一级的人民调解委员会更加具备社会公信力和专业纠纷调解能力。这实际上也是镇人民调解委员会要面对“疑难、复杂的民间纠纷”的实际需要。那么究竟哪些纠纷进入了乡镇一级的人民调解委员会,我们从下列表格中可以得到启示。
实际上钟瑛村之所以保持很好的调解传统,主要是基层调解组织始终保持良好的组织化水平,也就是说钟瑛村人民调解委员会一直在发挥事实上的纠纷解决功能。而能够做到这一点的关键在于一支富有实践工作经验的调解员队伍始终保存在基层自治组织中。钟瑛村的调解员基本上是村民自治组织的党员干部。在发生纠纷后,他们可以在第一时间赶到现场,平息事态;他们有条件提出符合双方利益的调解方案,并监督协议的履行;他们更了解当地的风俗和习惯,说服当事人,化解纠纷和矛盾。当事人的自愿履行,避免了司法判决因为“执行难”,可能带来的诉讼风险。
另外,钟瑛村具有浓厚的传统文化底蕴,“以和为贵”的处事哲学、“和合”文化,在村民中根深蒂固。尊老爱幼、团结友爱、和睦相处等传统美德,受到人们的重视。“退一步海阔天空,让三分心平气和”,深厚的传统人文资源,成为建立和睦人际关系的纽带,也成为钟瑛村推行调解深厚的文化土壤。健全的调解档案,也为纠纷的有效预防,创造了条件。原有纠纷一旦复发,或者一旦发生与原有纠纷有关联的纠纷,档案材料成为调解人员的得力助手,成为再次调处的有力根据。规范化的村级调解,是钟瑛村数十年的良好传统,通过长期的实践,已经深入到干部和村民的心中。遇到纠纷寻求调解解决,成了人们的习惯思维。诚如黄宗智教授所言:“即使在今天的中国,成文的民法仍然是相对笼统的,大多数的民事纠纷仍然是在法庭外通过其所发生的社区来调解的”。④
五、镇村调解组织间的联动
镇村之间的调解组织要实现有效地联动,首先必须解决的问题就是对镇村调解组织受理的民间纠纷进行必要的分类和分流。按照2002年司法部《人民调解工作的若干规定》,“村人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷,由乡镇人民调解委员会调解,或者由相关的人民调解委员会共同受理”。这初步厘定了镇村两级调解组织的纠纷受理标准。对于什么样的纠纷属于“疑难”、“复杂”则由各地的人民调解委员自行处理。所以总体而言,基层社会的人民调解纠纷受理还是非常灵活的。具体到枫桥镇,首先是厘清镇人民调解委员会与派出法庭关于案件的分流和协作;在这个过程中,枫桥镇创造了诉前劝导机制。在纠纷进入人民调解委员会的范畴后,枫桥采用分类调解的办法实施逐级调解,使镇、社区、村三级调解组织实现有效的互动。
(一)诉前劝导机制
在枫桥,一般的矛盾纠纷,都是通过调解组织的调解加以解决。当地派出法庭在审理案件时,也非常重视采取调解方式,并在建立配套的诉前引导机制。法院通过向当事人发出《调解劝导书》的方式,引导当事人通过调解组织,寻求矛盾纠纷的解决。这实际上是在镇级层面上实现审判与调解的联动。枫桥镇人民法庭制作了《调解劝导书》,对没有经过调解直接起诉到法院的矛盾纠纷,劝导当事人首先寻求调解途径,解决矛盾纠纷。《劝导书》对审判解决矛盾纠纷的局限以及当事人应当慎重行使诉权的理由,概括为:“向法院提起诉讼,虽然是解决矛盾纠纷的最终手段,并不是解决矛盾纠纷的最优选择。因为诉讼会吞噬你的时间、金钱、安逸和朋友,况且打官司不一定就会赢。证据是人民法院裁判案件的依据,如果你缺乏证据,会酿成‘有理也会输官司’的结果;如果官司输了,你将要承担败诉的全部后果。有的官司会造成世代结冤的结局。同时,如果对方没有财产可供执行,会出现‘赢了官司输了钱’的现象。”与此同时,《劝导书》对劝告当事人首先选择人民调解方式解决矛盾纠纷的理由,概括为:“矛盾纠纷解决的手段、方式是多样的,通过友好协商、调解或和解(即人民调解方式),具有简便、快捷、不花费和有利于和平相处、及时化解矛盾的特点,且经人民调解委员会调解所达成的具有债权内容的协议具有民事合同的性质,协议对双方具有约束力。一方届时不履行调解协议,另一方可直接就调解协议的履行向人民法院提起诉讼。经过公证并赋予强制力的调解协议,债权人可以直接向人民法院申请强制执行。”
通过劝导,实际上实现的民间纠纷的“调解优先”,使得民间纠纷在调解与审判之间得以分流和互动。它一方面减少了法院受理的民事案件的数量,减轻了法院案件数量上的压力;另一方面,强调了调解协议的效力。民间矛盾纠纷的优先调解解决,并不排除通过审判方式解决矛盾纠纷,枫桥镇人民法庭对直接向法院起诉的当事人,发放“矛盾纠纷联系跟踪单”。人民调解委员会凭联系跟踪单受理和处理矛盾纠纷。如经人民调解委员会调解未成,当事人仍可持矛盾纠纷劝导手册向法庭起诉,法庭将依法快速立案受理。
(二)民间纠纷的分类调解机制
枫桥镇的民间纠纷在调解与审判之间分流之后,就面临着如何分类调解的问题。在枫桥调解案件的分级分类处理过程中,主要由镇、社区、村三级调解组织负责具体的纠纷解决。三级调解组织相互配合、逐级分类解决相关矛盾纠纷,实现纠纷解决过程的“镇村联动”。分类的标准则是按矛盾纠纷的对象、性质、影响、发展演化的情况,分别由不同的调解组织进行调处,在具体操作中实际上还是相当灵活。但有一点在三级调解组织面前都是一样的,就是对部分案件只要受理就必须优先调解,这就是枫桥各级调解组织遵行的“六个优先”原则。具体而言就是对六类实施优先调解,即“容易激化的纠纷优先调处,经济纠纷优先调处,“三养”纠纷(父母向子女追索赡养费的纠纷、子女向父母追索抚养费的纠纷,以及夫妻之间追索扶养费的纠纷)优先调处,有倾向性、牵连性的纠纷优先调处,影响生产的纠纷优先调处。“六优先”原则充分关注到矛盾纠纷解决中的轻重缓急,及时疏导,是进一步预防和化解矛盾纠纷的条件。将这些类型的矛盾纠纷优先调处,对稳定社会秩序和经济秩序,具有积极的意义。⑤
(三)镇、社区、村三级调解机制
由于涉及行政区划的变动,枫桥镇先后合并了原东一乡和全堂镇,使得辖区的面积和人口大为增加,管理难度也随之增加。根据传统的行政区划和实际情况,枫桥镇在原有乡镇的中心村或中心社区建立5个协作站(又称管理处和社区),协作站类似于镇人民政府的派出机构,按照5个协作站的设置,又分别设立了5个社区人民调解委员会。也就是说,在枫桥镇和各行政村之间,还有5个人民调解委员作为中间组织存在。这为民间纠纷在乡镇层面的“级别管辖”创造了组织基础。所以,在枫桥镇,形成了“三级调解”的组织网络。
针对矛盾纠纷的性质、影响范围,枫桥将矛盾纠纷进行分类,由不同的机构进行调处。调处包括分级调处、指令调处、直接调处、包案调处和联合调处等形式。实际上就是对三级调解组织进行纠纷管辖权的划分。
枫桥镇制定的《人民调解组织规范化建设实施意见》规定:“村、企事业单位负责调处所在地和单位的一般矛盾纠纷。对难以调处的矛盾纠纷,在积极做好稳定工作的同时,填写矛盾纠纷调处工作移送报告单及时向上一级组织报告。”犹如案件逐级审判,民间纠纷调解在枫桥事实上形成了村、社区、镇逐级调解的“级别”管辖体制,而这就是“镇村联动式”调解的核心。在此,矛盾纠纷原则上按村、社区、镇顺序逐级化解,对调处不成或难度较大需移送的矛盾纠纷,必须经调处人员签署意见,填好纠纷移送单,会同有关资料(当事人报告、调处笔录、调处意见、其他附件)一起移送上级调解组织,逐级化解矛盾纠纷。镇村联动的核心也就是三级调解组织的联动。
镇、社区、村三级调解委员会联动,要求村级调委会,对矛盾纠纷调解未果的,及时填写矛盾纠纷移送单,报社区调解委员会调解;社区调委会调处不成的,按照相同程序报镇调委会。在向上一级调委会移送矛盾纠纷材料时,必须根据已有材料和事实,提出调解方案,作为上一级调委会解决矛盾纠纷的参考依据,这就是逐级调解的预案制度。预案制度有助于上级调解组织采取针对性措施,调解矛盾纠纷;并针对一些法律政策解释问题,复杂重大的矛盾纠纷,邀请相关职能部门、当事人所在村(单位)的领导和有一定威信的党员群众参加听证,通过协商,制定出完善的调解方案。针对一些牵制了大量精力,当事人不肯诉讼又经过多次调解未果的矛盾纠纷,镇调解委员会经过研究后,做出终结调解的决定,并告知当事人通过法律途径解决。
六、结论
枫桥的镇、社区、村三级调解组织,通过诉前劝导制、逐级分类调解制和相应的预案制度,建立了有效的联动机制,实现相互配合,信息共享,避免重复劳动,保证矛盾纠纷的迅速调处;实际上就是通过建立立体化的调解组织来实现民间纠纷的快速解决。从枫桥“镇村联动式”调解模式的实际运行中,我们可以发现:民间纠纷的调处解决,有利于形成基层群众自我管理、自我发展、自我完善,有利于基层社会的发育和发展,有利于节约司法资源,减小社会运行的成本。与此同时,枫桥的调解工作已经形成了事实上的“级别管辖”和“属地管辖”,如形成了“三级调解”组织体系;同时调解案件的权限和程序更加类似于民事案件的审判程序,出现了调解程序化趋势。此外由《调解申请书》、《民间纠纷受理调解登记表》、《调查笔录》、《调解笔录》、《人民调解协议书》、《回访记录》、《卷宗》等系统纸质文件构成的“人民调解文书格式”,使调解的规范化上升到了一个前所未有的层面。另外,在纠纷横跨多个调解组织的管辖的情况下,则出现了联合调解委员会的形式,比如行业调解委员会和跨区域调解委员会。这些情况表明,基层社会的调解在国家法律的总体引导下正在进行着“调解法制化”的过程。
注释:
①季卫东.调解制度的法律发展机制——从中国法制化的矛盾情境谈起.调解、法制与现代性:中国调解制度研究.中国法制出版社.2001年版.第51页.
②本表为枫桥镇人民调解委员会2008年统计数据.
③本表根据1979年—2003年枫桥镇钟瑛村人民调解委员会所保存的档案而制作.
④[美]黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践.上海书店出版社.2007年版.第8页.
⑤汪世荣主编.枫桥经验:基层社会治理的实践.法律出版社.2008年版.第143页.
参考文献:
[1]曹锦清.黄河边的中国.上海文艺出版社.2000年版.
[2]陈炳荣.枫桥史志.方正出版社.2005年版.
[3]费孝通.乡土中国生育制度.北京大学出版社.1998年版.
[4]韩延龙.我国人民调解工作的三十年.法学研究.1981(2).
[5]黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践.上海书店出版社.2007年版.
[6]强世功主编.调解、法制与现代性:中国调解制度研究.中国法制出版社.2001年版.
[7]苏力.法治及其本土资源.中国政法大学出版社.1996年版.
关键词 人民调解 镇村联动式调解 调解法制化
中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-145-04
一、引言
浙江省诸暨市枫桥镇是著名的“枫桥经验”发源地,诞生于1963年的“枫桥经验”经过毛泽东同志的批示而推向全国。经过40多年的发展,“枫桥经验”已经成为我国社会治安综合治理工作的典范与政法工作的旗帜。多年来,“枫桥经验”一直强调“小事不出村,大事不出镇,把矛盾化解在基层,化解在萌芽状态”的工作目标。如何实现这一目标,当地做出了不少探索,其中一个重要思路是不断强化基层调解组织、不断创新调解工作方式,构建多元化纠纷解决机制。因为随着经济快速发展以及社会的急速转型,新的矛盾纠纷层出不穷。纠纷的急剧增加,立法的大量涌现,以及继受法律和新法律的社会化问题,常常困扰着转型、变动期的社会;因而尤其需要简易迅捷的解纷方式,能够吸纳国民个别合意的规范集合以及一个具有反思性和柔韧性的社会控制结构;而调解制度被认为可以较好地适应这种时代的需要。①所以人民调解制度的发展和创新成为一种时代发展的必然。
在这个过程中,如何完善乡镇一级调解组织,如和继续巩固村级调解组织的优势,如何实现镇村调解组织之间的良性互动和有效衔接成为当地调解工作实现有效突破的重要领域。经过多年积累,枫桥的干部群众以自己的实践探索出了富有地方特色的“镇村联动式”调解模式。“镇村联动式调解”实际上是在国家政权自上而下的动员与人民群众自下而上的参与之间寻找一个有效解决纠纷的衔接点。因为在基层农村社会,乡镇政权起到了贯彻国家自上而下的法律和政策落实作用;而村民委员会则起到自下而上的诉求表达和自我调整的功能。特别是在纠纷解决层面,国家的法律和政策起着极为重要的引导功能,而民间的自治组织则起到了切实化解纠纷的作用。从一定意义上讲,“调解的法制化”正是国家与民间在纠纷解决领域中互动而产生的一种趋势,而“镇村联动式”调解模式正是这种互动过程中产生的具体制度和机制。
二、镇村两级人民调解委员会的组织化态势
人民调解委员会在本质上依然是群众自治组织,只不过在中国特有的政治体制和社会环境之下,各级人民调解组织的“官方背景”依然比较浓重。因为无论如何,在各级调解组织之中,各级党组织对其产生的实际作用是十分明显的。从一定意义上讲,乡镇人民调解委员会与村人民调解委员会之间进行有效沟通,必须要有相关人员进行有效组织、协调和衔接。而这样的衔接在当下的中国农村只能是农村基层党组织才能实现,所以基层党组织是否完善直接关系到当地人民调解委员会的组织化程度。
人民调解工作一直以来为党和国家高度关注,一方它是中国共产党在实践中摸索出来的一项重要的解决纠纷的经验,深刻体现了中国共产党的“群众路线”方针;另一方面,人民调解直接化解大量的社会矛盾和纠纷,对于党和国家有效实现社会治理并达到社会稳定起到了极为重要的现实作用;人民调解工作被载入我国宪法之中就是一个鲜明的反映。我国现行《宪法》第111条第二款规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”现行宪法的规定实际上是对1954年《人民调解委员会暂行组织条例》以来人民调解工作的高度肯定和吸纳。由此可知,人民调解具备相当的法律依据,宪法为人民调解工作的组织化、法制化奠定了极为重要的基础。
在人民调解的历史发展进程中,实际上村一级的人民调解组织和实际运行均比乡镇、街道和行业、区域性调解组织具备更加坚实的历史基础和法律基础。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员会的定位“村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性自治组织”。对于人民调解委员会的组织扩展实现突破性进展的是2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》。该规定10条为人民调解委员的灵活设置提供了很好的规范依据,明确指出在乡镇、街道可以设立人民调解委员会。该规定同时也指出:企业事业单位可根据需要设立人民调解委员会;根据需要可以设立区域性、行业性的人民调解委员会。根据上述规定,人民调解委员会的组织方式明显实现了多样化,突破村和社区的范畴,实现了向更大地域和行业的拓展。至此,乡镇、街道调解委员会和区域、行业性调解委员会出现了蓬勃发展的局面。“镇村联动式”调解的组织基础以实现,也就是说,基层社会的人民调解委员会并不是纯粹的村和社区调解委员会,还存在着按照基层政府行政区域设置的乡镇、街道人民调解委员会。农村社会中村级人民调解委员会和镇级人民调解委员会的并存有了相应的组织基础,它们在解决纠纷的过程之中必然会发生内在的联系和交流。
司法部《人民调解工作若干规定》颁行以后,中共中央办公厅、国务院办公厅随后又转发了一个更具权威性的文件,即《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解的工作意见》。该文件是近10多年来关于人民调解工作力度最大的规范性文件,表明执政党和中央政府对人民调解工作是极为关切和支持,并决心全面强化当前的人民调解工作。上述两个文件发布以后,各地对于调解组织规范化建设提高到了一个前所未有的高度。拥有良好调解组织基础和调解传统的枫桥镇在2002年年底随即宣布成立“枫桥镇人民调解委员会”。在随后的几年中,枫桥镇设立社区人民调解委员会5个,村、居人民调解委员会30个,企业人民调解委员会26个,建立了一只拥有358名人民调解员的队伍,形成了“组织成网络,人员遍角落”的人民调解工作体系。由此,在枫桥镇,镇村联动调解模式的组织基础已经确立。
三、镇人民调解委员会的运行
乡镇、街道层面的人民调解委员会的性质依然是“调解民间纠纷的群众性组织”,尽管在实际的组织和运行过程中,乡镇基层政府在其中发挥的作用是极为明显和有效的。按照司法部2002年《人民调解工作若干规定》的表述,乡镇、街道人民调解委员会委员由下列人员担任:一是本乡镇、街道辖区内设立的村民委员会、居民委员会、企事业单位的人民调解委员会主任;二是本乡镇、街道的司法助理员;三是本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员。这个规定大大突破了1989年《人民调解委员会组织条例》中的相关规定,司法助理员和具备一定条件的社会志愿人员均成为人民调解员队伍中的重要成员。与此同时,人民调解员的来源方式也发生了重要的变化,除了选举之外,聘任正式成为与其相并列的重要的途径。乡镇、街道层面人民调解员明确规定由乡镇、街道司法所(科)聘任。由此可见,乡镇、街道一级的人民调解委员会与相应的司法所之间存在着极为密切的关系。
枫桥镇人民调解委员会成立以后,调解委员会的实际组织者就是枫桥镇司法所,真正发挥核心作用的就是司法所的司法助理员。枫桥镇人民调解委员会设置地点就是枫桥镇司法所,两者之间实施上就是“合署办公”。枫桥镇司法所职责表上的第一项规定就是“指导管理人民调解工作,参与调解疑难、复杂民间纠纷”。从该项规定我们可以发现,设立乡镇、街道一级人民调解委员的初衷就是解决基层社会中疑难、复杂的民事纠纷,其核心人民调解员实际上就是司法助理员。
司法助理员在乡镇人民调解委员会中产生的作用无疑是十分巨大的。司法部在1981年11月对司法助理员的工作制定了暂行条例。在镇村两级调解组织中起到衔接作用的是司法助理员,1989年的《人民调解委员会组织条例》规定:“基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责”。1990年4月司法部明确指出司法助理员是“基层人民政府的司法行政人员,具体负责处理民间纠纷的工作”。司法助理员在过去尽管直接指导和参与人民调解委员会的工作,但是真正大规模担任人民调解员并主导乡镇、街道一级的人民调解委员会还是在上述2002年司法部《人民调解工作若干规定》颁布以后。
犹如1981年司法部《司法助理员工作暂行规定》中所明确的:“司法助理员的工作是司法行政机关的基层工作,主要担负着管理调解委员会和法制宣传的任务,是加强法制建设的主要基础工作之一,它起着承上启下的纽带作用。”这种纽带作用在新的历史时期通过乡镇、街道人民调解委员会的设置而大大强化。司法助理员的工作职责按照上述规定主要有:管理人民调解委员会工作;指导检查民间调解工作,参与调解疑难纠纷,接受、处理有关人民调解工作的来信、来访;结合实际需要,进行有关的政策、法律、法令和道德风尚的宣传教育;调查研究本辖区内发生纠纷的原因、特点和规律并提出防止纠纷的办法;了解并向上级报告群众对现行法律、法令和司法工作的意见和要求共5项组成。实际上司法助理员的职能在2002年司法部《人民调解工作若干规定》颁布以后,多了“主持乡镇、街道人民调解委员会,参与人民调解实际工作”的职能。
当然,实际运行过程中,镇人民调解委员会的组成人员范围较村人民调解委员会而言,人员更加专业、更加多样化。在枫桥镇人民调解委员会的委员组成中,聘请了在当地比较具备公信力的老党员、老干部、老教师以及基层人大代表、政协委员和其他专业法律工作人员为人民调解员。所以在实际案件调解过程中,镇一级的人民调解委员会更加具备社会公信力和专业纠纷调解能力。这实际上也是镇人民调解委员会要面对“疑难、复杂的民间纠纷”的实际需要。那么究竟哪些纠纷进入了乡镇一级的人民调解委员会,我们从下列表格中可以得到启示。
实际上钟瑛村之所以保持很好的调解传统,主要是基层调解组织始终保持良好的组织化水平,也就是说钟瑛村人民调解委员会一直在发挥事实上的纠纷解决功能。而能够做到这一点的关键在于一支富有实践工作经验的调解员队伍始终保存在基层自治组织中。钟瑛村的调解员基本上是村民自治组织的党员干部。在发生纠纷后,他们可以在第一时间赶到现场,平息事态;他们有条件提出符合双方利益的调解方案,并监督协议的履行;他们更了解当地的风俗和习惯,说服当事人,化解纠纷和矛盾。当事人的自愿履行,避免了司法判决因为“执行难”,可能带来的诉讼风险。
另外,钟瑛村具有浓厚的传统文化底蕴,“以和为贵”的处事哲学、“和合”文化,在村民中根深蒂固。尊老爱幼、团结友爱、和睦相处等传统美德,受到人们的重视。“退一步海阔天空,让三分心平气和”,深厚的传统人文资源,成为建立和睦人际关系的纽带,也成为钟瑛村推行调解深厚的文化土壤。健全的调解档案,也为纠纷的有效预防,创造了条件。原有纠纷一旦复发,或者一旦发生与原有纠纷有关联的纠纷,档案材料成为调解人员的得力助手,成为再次调处的有力根据。规范化的村级调解,是钟瑛村数十年的良好传统,通过长期的实践,已经深入到干部和村民的心中。遇到纠纷寻求调解解决,成了人们的习惯思维。诚如黄宗智教授所言:“即使在今天的中国,成文的民法仍然是相对笼统的,大多数的民事纠纷仍然是在法庭外通过其所发生的社区来调解的”。④
五、镇村调解组织间的联动
镇村之间的调解组织要实现有效地联动,首先必须解决的问题就是对镇村调解组织受理的民间纠纷进行必要的分类和分流。按照2002年司法部《人民调解工作的若干规定》,“村人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷,由乡镇人民调解委员会调解,或者由相关的人民调解委员会共同受理”。这初步厘定了镇村两级调解组织的纠纷受理标准。对于什么样的纠纷属于“疑难”、“复杂”则由各地的人民调解委员自行处理。所以总体而言,基层社会的人民调解纠纷受理还是非常灵活的。具体到枫桥镇,首先是厘清镇人民调解委员会与派出法庭关于案件的分流和协作;在这个过程中,枫桥镇创造了诉前劝导机制。在纠纷进入人民调解委员会的范畴后,枫桥采用分类调解的办法实施逐级调解,使镇、社区、村三级调解组织实现有效的互动。
(一)诉前劝导机制
在枫桥,一般的矛盾纠纷,都是通过调解组织的调解加以解决。当地派出法庭在审理案件时,也非常重视采取调解方式,并在建立配套的诉前引导机制。法院通过向当事人发出《调解劝导书》的方式,引导当事人通过调解组织,寻求矛盾纠纷的解决。这实际上是在镇级层面上实现审判与调解的联动。枫桥镇人民法庭制作了《调解劝导书》,对没有经过调解直接起诉到法院的矛盾纠纷,劝导当事人首先寻求调解途径,解决矛盾纠纷。《劝导书》对审判解决矛盾纠纷的局限以及当事人应当慎重行使诉权的理由,概括为:“向法院提起诉讼,虽然是解决矛盾纠纷的最终手段,并不是解决矛盾纠纷的最优选择。因为诉讼会吞噬你的时间、金钱、安逸和朋友,况且打官司不一定就会赢。证据是人民法院裁判案件的依据,如果你缺乏证据,会酿成‘有理也会输官司’的结果;如果官司输了,你将要承担败诉的全部后果。有的官司会造成世代结冤的结局。同时,如果对方没有财产可供执行,会出现‘赢了官司输了钱’的现象。”与此同时,《劝导书》对劝告当事人首先选择人民调解方式解决矛盾纠纷的理由,概括为:“矛盾纠纷解决的手段、方式是多样的,通过友好协商、调解或和解(即人民调解方式),具有简便、快捷、不花费和有利于和平相处、及时化解矛盾的特点,且经人民调解委员会调解所达成的具有债权内容的协议具有民事合同的性质,协议对双方具有约束力。一方届时不履行调解协议,另一方可直接就调解协议的履行向人民法院提起诉讼。经过公证并赋予强制力的调解协议,债权人可以直接向人民法院申请强制执行。”
通过劝导,实际上实现的民间纠纷的“调解优先”,使得民间纠纷在调解与审判之间得以分流和互动。它一方面减少了法院受理的民事案件的数量,减轻了法院案件数量上的压力;另一方面,强调了调解协议的效力。民间矛盾纠纷的优先调解解决,并不排除通过审判方式解决矛盾纠纷,枫桥镇人民法庭对直接向法院起诉的当事人,发放“矛盾纠纷联系跟踪单”。人民调解委员会凭联系跟踪单受理和处理矛盾纠纷。如经人民调解委员会调解未成,当事人仍可持矛盾纠纷劝导手册向法庭起诉,法庭将依法快速立案受理。
(二)民间纠纷的分类调解机制
枫桥镇的民间纠纷在调解与审判之间分流之后,就面临着如何分类调解的问题。在枫桥调解案件的分级分类处理过程中,主要由镇、社区、村三级调解组织负责具体的纠纷解决。三级调解组织相互配合、逐级分类解决相关矛盾纠纷,实现纠纷解决过程的“镇村联动”。分类的标准则是按矛盾纠纷的对象、性质、影响、发展演化的情况,分别由不同的调解组织进行调处,在具体操作中实际上还是相当灵活。但有一点在三级调解组织面前都是一样的,就是对部分案件只要受理就必须优先调解,这就是枫桥各级调解组织遵行的“六个优先”原则。具体而言就是对六类实施优先调解,即“容易激化的纠纷优先调处,经济纠纷优先调处,“三养”纠纷(父母向子女追索赡养费的纠纷、子女向父母追索抚养费的纠纷,以及夫妻之间追索扶养费的纠纷)优先调处,有倾向性、牵连性的纠纷优先调处,影响生产的纠纷优先调处。“六优先”原则充分关注到矛盾纠纷解决中的轻重缓急,及时疏导,是进一步预防和化解矛盾纠纷的条件。将这些类型的矛盾纠纷优先调处,对稳定社会秩序和经济秩序,具有积极的意义。⑤
(三)镇、社区、村三级调解机制
由于涉及行政区划的变动,枫桥镇先后合并了原东一乡和全堂镇,使得辖区的面积和人口大为增加,管理难度也随之增加。根据传统的行政区划和实际情况,枫桥镇在原有乡镇的中心村或中心社区建立5个协作站(又称管理处和社区),协作站类似于镇人民政府的派出机构,按照5个协作站的设置,又分别设立了5个社区人民调解委员会。也就是说,在枫桥镇和各行政村之间,还有5个人民调解委员作为中间组织存在。这为民间纠纷在乡镇层面的“级别管辖”创造了组织基础。所以,在枫桥镇,形成了“三级调解”的组织网络。
针对矛盾纠纷的性质、影响范围,枫桥将矛盾纠纷进行分类,由不同的机构进行调处。调处包括分级调处、指令调处、直接调处、包案调处和联合调处等形式。实际上就是对三级调解组织进行纠纷管辖权的划分。
枫桥镇制定的《人民调解组织规范化建设实施意见》规定:“村、企事业单位负责调处所在地和单位的一般矛盾纠纷。对难以调处的矛盾纠纷,在积极做好稳定工作的同时,填写矛盾纠纷调处工作移送报告单及时向上一级组织报告。”犹如案件逐级审判,民间纠纷调解在枫桥事实上形成了村、社区、镇逐级调解的“级别”管辖体制,而这就是“镇村联动式”调解的核心。在此,矛盾纠纷原则上按村、社区、镇顺序逐级化解,对调处不成或难度较大需移送的矛盾纠纷,必须经调处人员签署意见,填好纠纷移送单,会同有关资料(当事人报告、调处笔录、调处意见、其他附件)一起移送上级调解组织,逐级化解矛盾纠纷。镇村联动的核心也就是三级调解组织的联动。
镇、社区、村三级调解委员会联动,要求村级调委会,对矛盾纠纷调解未果的,及时填写矛盾纠纷移送单,报社区调解委员会调解;社区调委会调处不成的,按照相同程序报镇调委会。在向上一级调委会移送矛盾纠纷材料时,必须根据已有材料和事实,提出调解方案,作为上一级调委会解决矛盾纠纷的参考依据,这就是逐级调解的预案制度。预案制度有助于上级调解组织采取针对性措施,调解矛盾纠纷;并针对一些法律政策解释问题,复杂重大的矛盾纠纷,邀请相关职能部门、当事人所在村(单位)的领导和有一定威信的党员群众参加听证,通过协商,制定出完善的调解方案。针对一些牵制了大量精力,当事人不肯诉讼又经过多次调解未果的矛盾纠纷,镇调解委员会经过研究后,做出终结调解的决定,并告知当事人通过法律途径解决。
六、结论
枫桥的镇、社区、村三级调解组织,通过诉前劝导制、逐级分类调解制和相应的预案制度,建立了有效的联动机制,实现相互配合,信息共享,避免重复劳动,保证矛盾纠纷的迅速调处;实际上就是通过建立立体化的调解组织来实现民间纠纷的快速解决。从枫桥“镇村联动式”调解模式的实际运行中,我们可以发现:民间纠纷的调处解决,有利于形成基层群众自我管理、自我发展、自我完善,有利于基层社会的发育和发展,有利于节约司法资源,减小社会运行的成本。与此同时,枫桥的调解工作已经形成了事实上的“级别管辖”和“属地管辖”,如形成了“三级调解”组织体系;同时调解案件的权限和程序更加类似于民事案件的审判程序,出现了调解程序化趋势。此外由《调解申请书》、《民间纠纷受理调解登记表》、《调查笔录》、《调解笔录》、《人民调解协议书》、《回访记录》、《卷宗》等系统纸质文件构成的“人民调解文书格式”,使调解的规范化上升到了一个前所未有的层面。另外,在纠纷横跨多个调解组织的管辖的情况下,则出现了联合调解委员会的形式,比如行业调解委员会和跨区域调解委员会。这些情况表明,基层社会的调解在国家法律的总体引导下正在进行着“调解法制化”的过程。
注释:
①季卫东.调解制度的法律发展机制——从中国法制化的矛盾情境谈起.调解、法制与现代性:中国调解制度研究.中国法制出版社.2001年版.第51页.
②本表为枫桥镇人民调解委员会2008年统计数据.
③本表根据1979年—2003年枫桥镇钟瑛村人民调解委员会所保存的档案而制作.
④[美]黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践.上海书店出版社.2007年版.第8页.
⑤汪世荣主编.枫桥经验:基层社会治理的实践.法律出版社.2008年版.第143页.
参考文献:
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[3]费孝通.乡土中国生育制度.北京大学出版社.1998年版.
[4]韩延龙.我国人民调解工作的三十年.法学研究.1981(2).
[5]黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践.上海书店出版社.2007年版.
[6]强世功主编.调解、法制与现代性:中国调解制度研究.中国法制出版社.2001年版.
[7]苏力.法治及其本土资源.中国政法大学出版社.1996年版.