论文部分内容阅读
[摘要] 在我国现有的学校督导评估指标体系中，部分指标已难以适应素质教育推进与学校发展的需要。建议在学校督导评估中以教育公平和学生的科学发展为选择评价指标的价值依据，引入增值评价指标体系，建立学生学业成就的国家监测体系。
[关键词] 素质教育；学校督导；指标体系
[中图分类号] G46 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2384（2008）01-0025-04
在素质教育已进入“国家推进、重点突破、全面展开”的关键时期，学校督导评估改革已成为继考试评价制度改革之后推进素质教育的又一突破口。但在现有的学校督导评估指标体系中，部分指标陈旧、缺乏可操作性或超越学校督导评估的范围，已难以适应素质教育推进与学校发展的要求。对学校督导评估指标体系进行梳理、剖析和改进，成为推进学校督导评估改革的前提条件。
一、我国现有的学校督导评估指标体系中需改进的几个方面
1991年制定、1997年修订的《普通中小学督导评估工作指导纲要》（以下简称“指导纲要”），是指导全国各地制定学校督导评估指标体系的直接依据。它包括7方面的内容：办学方向、管理体制和领导班子、教师管理与提高、教育教学工作、行政工作的常规管理、办学条件、教育质量。不容否认，“指导纲要”和以此为基础的全国各地的学校督导评估方案，对规范学校的办学行为、提高学校的办学水平起到了很大的作用。但随着社会历史条件的变迁，目前“指导纲要”和各地督导评估指标体系在评估理念、评估指标的选择、评估组织实施体系等方面，已明显落后于素质教育推进和学校实践的需要。具体问题如下：
1. 部分指标不应属于学校督导评估的范围
如“指导纲要”中评估学校办学条件的指标有：年教育经费开支及经费来源，生均经费，生均公用经费；校舍、场地及其他教学设施，校园规划，校园环境建设；教学仪器、图书资料及各类器材的配备等。这些指标从本质上讲并不是学校自身所能完全控制和左右的，也不可能通过对学校的督导评估来促使学校有效改进，此类指标应该属于对政府进行教育督导的范围。2004年1月17日国务院办公厅转发的《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》中，明确地将经费投入与管理、办学条件作为对政府督导评估的内容。
2. 部分指标的评价标准不明确，缺乏可操作性
如“指导纲要”明确将面向全体学生作为学校督导评估的主要内容，在教育教学工作的督导评估要求中也明确提出“对品行有缺陷、学习有困难学生的帮助与辅导”。但在实际操作中，并没有十分明确的操作性强的评价依据。
又如：对教育质量类的指标设计，“指导纲要”中选择了品德、智育、体育、能力等多个维度，但缺乏可操作性的行为衡量标准。对如何客观地和可重复性地评价学生的道德判断力、文明行为习惯、生活自理能力等，“指导纲要”中并没有明确的说法。
3. 部分指标信度和效度不够
各地在对学生学业成绩进行督导评估时，常常采用各年级全科合格率、高中会考合格率、毕业年级毕业率、按时毕业率等指标。但由于义务教育阶段没有国家法定层面的和规范化的教育质量测评体系，所以这些指标所采集的数据多来自于学校自身的测评和考核，不同学校、不同区域间缺乏统一的质量标准和统一的分析框架，不能进行横向比较，得出的相应指标值在信度和效度上也就大打折扣。
4. 部分涉及教育发展绩效的指标未列入督导范围
学校工作的绩效是学校督导评估的重要维度，在学校师资水平、办学条件等方面的指标都达到标准或很好的情况下，学校工作的绩效更能体现学校的努力程度，同时，它也是社会各界对教育公共服务绩效进行问责的基础。而这些指标在现有的学校督导评价指标体系中还很少见到。
二、 对国际上学校评价指标体系的比较与借鉴
国际上现有的很多评价方案，虽然没有明确提出素质教育的概念，但这些方案大多以促进学生的创新精神和实践能力为目的，以学生的品德、学业成就、美育等方面的综合和平衡发展为评价指标的核心内容，在本质上是与我们的素质教育学校评价相一致的。考察国际上主要的学校督导评估指标体系的变化趋势，对我们制定新的学校督导评估指标体系会有所帮助。
1. 从强调硬件设备到强调学校效能
在20世纪70年代以前，大多数发展中国家在评价学校时，主要考虑的是入学率的问题。20世纪70年代中期到80年代初，对学校的评价仍聚焦在办学条件上。到了20世纪80年代后期和90年代初，包括发达国家在内，国际上对教育质量的讨论转移到学生究竟学到了什么的问题上。[1]如英国对学校的评估在80年代时还强调教育资源的提供，90年代以来已转向对资源利用效率的考察和评估。[2]
现在，随着人们对教育公平和教育质量间关系认识的深入，对学校的评价已愈来愈强调学校效能（School Effectiveness）。学校效能是指：在控制学校生源、办学条件的情况下，与其他相类似的学校相比，学校达到其目标的程度。学生的成就是诸多因素的综合影响造成的。如果不考虑学校间客观存在的生源条件、办学条件等因素的影响，仅以最终的考试成绩之类的指标来判定学校办学质量的高低，是不能令人信服的。
在英国、美国、我国香港地区的学校评价指标体系中，已正式引入了学校效能指标。如对学校办学条件进行督导评估时，重点关注学校设备设施的使用效率和效益，考察这些条件对教育教学质量的影响程度，而不是其绝对数值是多少、是否达到标准。
2. 从简单描述到指标体系的综合化
随着评估理论的发展，学校督导评估指标也从对学校某一方面的描述，转为综合化、系统化的价值判断。第四代评价理论提出的“共同建构”、“全面参与”、“价值多元化”等观点，对评价指标体系的建构产生了深远的影响，学校评价在内容上越来越综合化。
以英国为例。20世纪90年代以来，英国开始建立以学校自评为基础的学校督导评估体系。2007年，英国对学校自评报告框架进行修订，将其质量指标体系分为成功与成就、学校工作与生活、视野与领导力3类，包括9方面（共30项指标）的内容：学校的绩效结果，学校对学生、家长和家庭的影响，学校对教职工的影响，学校对社区的影响，教育教学过程，学校团队建设，学校规划，资源利用，领导力等。[3]
3. 以学生学业成就为学校教育质量督导评估的基础
在强调学生多元发展、全面发展的同时，国外的学校评价更多地将教育质量定位于学生的学业成就测评上，并更多地关注学生的能力、情感、态度的变化，以此来反映学校的整体教育质量。
以美国蓝带学校评选为例。2002年美国《不让一个孩子掉队》法案明确提出：学校的目标必须明确、便于测评，并以基本技能和必要知识为重点。此要求在布什政府制定的新的蓝带学校计划中得到充分体现。在新的蓝带学校评选指标中，学校的管理水平、办学条件、教师的教学过程等都不再是评选关注的领域，决定性的指标就是依据美国国家教育进步测评体系NAEP (the National Assessment of Educational Progress )[4]所得到的学生学业成就水平。NAEP也被称为“国家报告卡”，是美国国内唯一的对学生在众多学科领域“知道什么”和“能做什么”进行全国性的和持续的评价的测评体系。从1969年开始，美国使用这一测评体系已经对学生在阅读、数学、科学、写作、美国历史、公民、地理和艺术等方面的学业成就水平进行了周期性的评价。
英国、我国香港地区等国家和地区在评价学校的教育质量时，都是以国家或政府层面统一测评的学生的学业成就作为核心指标，并以此为基础，以所有学生的学习进步幅度来计量一所学校对学生发展的增值作用的大小。[5]
三、创新我国学校督导评估指标体系的几点建议
1. 以教育公平和学生的科学发展作为选择评价指标的价值依据
面向所有学生的发展问题，其实质就是教育公平问题。从阶段上分，教育公平可以分为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平解决的是受教育权的问题，在我国“两基”目标基本实现后，起点公平已不再是主要矛盾，过程公平和结果公平成为追求教育公平的关键。要达到过程公平和结果公平，就必然依赖学校在学生发展中的影响和作用，依赖学校的办学方向、教育教学理念以及是否有科学的人才观和教育观。在学校评估中，必须以面向所有学生为价值取向，在评估指标的设计中，任何与此不一致的指标都必须摒弃。
此外，素质教育的学校评估理念中还必须树立科学的学生发展观。在评价学生的发展问题上，存在两种不同的观点：达标和进步。达标的思路是评价学生是否达到某一预设的标准，而不考虑学生的基础、客观条件和环境等因素。对学生而言，它是一种外在的、强加的标准。进步的思路则是将评价的重点放在学生的纵向发展上，以激励为导向，让学生自己与自己相比。
2. 在学校评估指标体系中引入增值评价方法
教育工作的核心是促进学生的发展，学校工作的好坏是以学生的发展为依据的。如何将对学校的评价与学生的发展相结合？增值评价面向所有学校、所有学生，树立以学生进步和成长幅度为学校评价依据的新观念，将学校对学生进步的作用作为评价的核心，突出教育教学质量在学校功能中的中心地位，强调学校自身的进步幅度及其独特的增值表现。
我们可以通过增值评价，对学生的进步与发展、班级和年级的教育教学工作进行评估；可以对学校内德育、学校管理等各方面实施增值评价，对不同学科、不同人群的增值情况进行评价；还可以对学校的总体增值进行评价，从而更有效地引导学校多元发展，办出特色。将学校增值指标加入到现有的学校评价指标体系中，可以最终从评价机制上保障教育公平和教育质量的和谐共存。
3. 强化学校评估的基础条件建设，建立学生学业成就的国家监测体系
对学校的督导和评估必须依据充足的事实和材料。没有对学生在校生活的记录，就无从判断学校的管理水平；没有学生的学业测评记录，也就不能对学生的学习进步情况给出明确的结论。但我国基础教育管理基础十分薄弱，大部分地区和学校的教育管理还停留在粗放式、维持型的管理水平和阶段上，没有建立针对学生个体学习和生活的记录资料，没有对学校日常工作的过程监控；在国家层面上，我们没有确定统一的学生发展标准和学生管理标准。缺乏这些基本的信息，素质教育“面向全体学生，促进学生全面发展”的理论，首先在信息服务上就难以获得强有力的支持。
因此，当前对学校的督导和评估应首先做好以下两项基础性工作：
（1）建立实施素质教育的学校建设标准和学生发展质量标准
我们现有的教育标准体系，已有关于办学条件、师资配备、课程教学等方面的相关标准，但这些标准中有些已非常陈旧，如由建设部颁布的《农村普通中小学校建设标准》是在1996年颁布的，其中许多标准已不能适应当前教育工作的实际；此外，这些标准都散见于各部门的政策文件中，在强调依法督导的原则下，没有法定的标准和依据，不能不说是开展素质教育督导评估的硬伤。同时，国家教育行政部门必须抓紧出台关于素质教育的质量标准，明确界定学生接受一定学校教育后应具备的基本素质。
（2）建立学生学业成就的国家监测体系
学校教育督导评估不可能回避学生的学业成就问题。什么是素质教育所要求的教育质量标准？我们希望给予学生什么样的教育服务？我们如何测评学生的综合素质？这是我们切实做好素质教育督导与评估工作的基础性工作。
2006年温家宝总理在教育座谈会上说：素质教育不是不要考试，而是考试和考核要求更具有全面性、综合性和经常性。[6]党的十七大报告中也指出，要深化质量评价制度改革。有了科学的、以问题解决能力为导向的学生学业成就测评体系，我们就可以在有限的督导和评估时间内对学生的能力水平进行评价；也才能进一步对学校教育质量进行合理的量化分析、跟踪监测，对学校的绩效考核也才有可信的依据。
为推进此目标的实现，2007年底，教育部正式建立了国家基础教育质量监测中心，专门开展以学生学业成就为核心的教育质量测评分析工作。如何以此为契机，在学业成就的监测制度、队伍建设、组织体系、结果的使用等方面，结合国情，加强研究，形成有中国特色的学生学业成就监测体系，是我们下一步要重点研究的问题。
参考文献：
[1]冯之俊,等.现代教育[M].杭州：浙江教育出版社，1999.
[2]王璐.英国教育督导与评价[M].太原：山西教育出版社，1992.
[3]http://www.ofsted.gov.uk.
[4]王修娥.美国“蓝带学校”计划修定始末[J].上海教育，2002，（9）.
[5]http://sc.emb.gov.hk.
[6]http://news.xinhuanet.com/edu/2006-09/10/content_5073387.htm.
(编辑孙金鑫)
[关键词] 素质教育；学校督导；指标体系
[中图分类号] G46 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2384（2008）01-0025-04
在素质教育已进入“国家推进、重点突破、全面展开”的关键时期，学校督导评估改革已成为继考试评价制度改革之后推进素质教育的又一突破口。但在现有的学校督导评估指标体系中，部分指标陈旧、缺乏可操作性或超越学校督导评估的范围，已难以适应素质教育推进与学校发展的要求。对学校督导评估指标体系进行梳理、剖析和改进，成为推进学校督导评估改革的前提条件。
一、我国现有的学校督导评估指标体系中需改进的几个方面
1991年制定、1997年修订的《普通中小学督导评估工作指导纲要》（以下简称“指导纲要”），是指导全国各地制定学校督导评估指标体系的直接依据。它包括7方面的内容：办学方向、管理体制和领导班子、教师管理与提高、教育教学工作、行政工作的常规管理、办学条件、教育质量。不容否认，“指导纲要”和以此为基础的全国各地的学校督导评估方案，对规范学校的办学行为、提高学校的办学水平起到了很大的作用。但随着社会历史条件的变迁，目前“指导纲要”和各地督导评估指标体系在评估理念、评估指标的选择、评估组织实施体系等方面，已明显落后于素质教育推进和学校实践的需要。具体问题如下：
1. 部分指标不应属于学校督导评估的范围
如“指导纲要”中评估学校办学条件的指标有：年教育经费开支及经费来源，生均经费，生均公用经费；校舍、场地及其他教学设施，校园规划，校园环境建设；教学仪器、图书资料及各类器材的配备等。这些指标从本质上讲并不是学校自身所能完全控制和左右的，也不可能通过对学校的督导评估来促使学校有效改进，此类指标应该属于对政府进行教育督导的范围。2004年1月17日国务院办公厅转发的《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》中，明确地将经费投入与管理、办学条件作为对政府督导评估的内容。
2. 部分指标的评价标准不明确，缺乏可操作性
如“指导纲要”明确将面向全体学生作为学校督导评估的主要内容，在教育教学工作的督导评估要求中也明确提出“对品行有缺陷、学习有困难学生的帮助与辅导”。但在实际操作中，并没有十分明确的操作性强的评价依据。
又如：对教育质量类的指标设计，“指导纲要”中选择了品德、智育、体育、能力等多个维度，但缺乏可操作性的行为衡量标准。对如何客观地和可重复性地评价学生的道德判断力、文明行为习惯、生活自理能力等，“指导纲要”中并没有明确的说法。
3. 部分指标信度和效度不够
各地在对学生学业成绩进行督导评估时，常常采用各年级全科合格率、高中会考合格率、毕业年级毕业率、按时毕业率等指标。但由于义务教育阶段没有国家法定层面的和规范化的教育质量测评体系，所以这些指标所采集的数据多来自于学校自身的测评和考核，不同学校、不同区域间缺乏统一的质量标准和统一的分析框架，不能进行横向比较，得出的相应指标值在信度和效度上也就大打折扣。
4. 部分涉及教育发展绩效的指标未列入督导范围
学校工作的绩效是学校督导评估的重要维度，在学校师资水平、办学条件等方面的指标都达到标准或很好的情况下，学校工作的绩效更能体现学校的努力程度，同时，它也是社会各界对教育公共服务绩效进行问责的基础。而这些指标在现有的学校督导评价指标体系中还很少见到。
二、 对国际上学校评价指标体系的比较与借鉴
国际上现有的很多评价方案，虽然没有明确提出素质教育的概念，但这些方案大多以促进学生的创新精神和实践能力为目的，以学生的品德、学业成就、美育等方面的综合和平衡发展为评价指标的核心内容，在本质上是与我们的素质教育学校评价相一致的。考察国际上主要的学校督导评估指标体系的变化趋势，对我们制定新的学校督导评估指标体系会有所帮助。
1. 从强调硬件设备到强调学校效能
在20世纪70年代以前，大多数发展中国家在评价学校时，主要考虑的是入学率的问题。20世纪70年代中期到80年代初，对学校的评价仍聚焦在办学条件上。到了20世纪80年代后期和90年代初，包括发达国家在内，国际上对教育质量的讨论转移到学生究竟学到了什么的问题上。[1]如英国对学校的评估在80年代时还强调教育资源的提供，90年代以来已转向对资源利用效率的考察和评估。[2]
现在，随着人们对教育公平和教育质量间关系认识的深入，对学校的评价已愈来愈强调学校效能（School Effectiveness）。学校效能是指：在控制学校生源、办学条件的情况下，与其他相类似的学校相比，学校达到其目标的程度。学生的成就是诸多因素的综合影响造成的。如果不考虑学校间客观存在的生源条件、办学条件等因素的影响，仅以最终的考试成绩之类的指标来判定学校办学质量的高低，是不能令人信服的。
在英国、美国、我国香港地区的学校评价指标体系中，已正式引入了学校效能指标。如对学校办学条件进行督导评估时，重点关注学校设备设施的使用效率和效益，考察这些条件对教育教学质量的影响程度，而不是其绝对数值是多少、是否达到标准。
2. 从简单描述到指标体系的综合化
随着评估理论的发展，学校督导评估指标也从对学校某一方面的描述，转为综合化、系统化的价值判断。第四代评价理论提出的“共同建构”、“全面参与”、“价值多元化”等观点，对评价指标体系的建构产生了深远的影响，学校评价在内容上越来越综合化。
以英国为例。20世纪90年代以来，英国开始建立以学校自评为基础的学校督导评估体系。2007年，英国对学校自评报告框架进行修订，将其质量指标体系分为成功与成就、学校工作与生活、视野与领导力3类，包括9方面（共30项指标）的内容：学校的绩效结果，学校对学生、家长和家庭的影响，学校对教职工的影响，学校对社区的影响，教育教学过程，学校团队建设，学校规划，资源利用，领导力等。[3]
3. 以学生学业成就为学校教育质量督导评估的基础
在强调学生多元发展、全面发展的同时，国外的学校评价更多地将教育质量定位于学生的学业成就测评上，并更多地关注学生的能力、情感、态度的变化，以此来反映学校的整体教育质量。
以美国蓝带学校评选为例。2002年美国《不让一个孩子掉队》法案明确提出：学校的目标必须明确、便于测评，并以基本技能和必要知识为重点。此要求在布什政府制定的新的蓝带学校计划中得到充分体现。在新的蓝带学校评选指标中，学校的管理水平、办学条件、教师的教学过程等都不再是评选关注的领域，决定性的指标就是依据美国国家教育进步测评体系NAEP (the National Assessment of Educational Progress )[4]所得到的学生学业成就水平。NAEP也被称为“国家报告卡”，是美国国内唯一的对学生在众多学科领域“知道什么”和“能做什么”进行全国性的和持续的评价的测评体系。从1969年开始，美国使用这一测评体系已经对学生在阅读、数学、科学、写作、美国历史、公民、地理和艺术等方面的学业成就水平进行了周期性的评价。
英国、我国香港地区等国家和地区在评价学校的教育质量时，都是以国家或政府层面统一测评的学生的学业成就作为核心指标，并以此为基础，以所有学生的学习进步幅度来计量一所学校对学生发展的增值作用的大小。[5]
三、创新我国学校督导评估指标体系的几点建议
1. 以教育公平和学生的科学发展作为选择评价指标的价值依据
面向所有学生的发展问题，其实质就是教育公平问题。从阶段上分，教育公平可以分为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平解决的是受教育权的问题，在我国“两基”目标基本实现后，起点公平已不再是主要矛盾，过程公平和结果公平成为追求教育公平的关键。要达到过程公平和结果公平，就必然依赖学校在学生发展中的影响和作用，依赖学校的办学方向、教育教学理念以及是否有科学的人才观和教育观。在学校评估中，必须以面向所有学生为价值取向，在评估指标的设计中，任何与此不一致的指标都必须摒弃。
此外，素质教育的学校评估理念中还必须树立科学的学生发展观。在评价学生的发展问题上，存在两种不同的观点：达标和进步。达标的思路是评价学生是否达到某一预设的标准，而不考虑学生的基础、客观条件和环境等因素。对学生而言，它是一种外在的、强加的标准。进步的思路则是将评价的重点放在学生的纵向发展上，以激励为导向，让学生自己与自己相比。
2. 在学校评估指标体系中引入增值评价方法
教育工作的核心是促进学生的发展，学校工作的好坏是以学生的发展为依据的。如何将对学校的评价与学生的发展相结合？增值评价面向所有学校、所有学生，树立以学生进步和成长幅度为学校评价依据的新观念，将学校对学生进步的作用作为评价的核心，突出教育教学质量在学校功能中的中心地位，强调学校自身的进步幅度及其独特的增值表现。
我们可以通过增值评价，对学生的进步与发展、班级和年级的教育教学工作进行评估；可以对学校内德育、学校管理等各方面实施增值评价，对不同学科、不同人群的增值情况进行评价；还可以对学校的总体增值进行评价，从而更有效地引导学校多元发展，办出特色。将学校增值指标加入到现有的学校评价指标体系中，可以最终从评价机制上保障教育公平和教育质量的和谐共存。
3. 强化学校评估的基础条件建设，建立学生学业成就的国家监测体系
对学校的督导和评估必须依据充足的事实和材料。没有对学生在校生活的记录，就无从判断学校的管理水平；没有学生的学业测评记录，也就不能对学生的学习进步情况给出明确的结论。但我国基础教育管理基础十分薄弱，大部分地区和学校的教育管理还停留在粗放式、维持型的管理水平和阶段上，没有建立针对学生个体学习和生活的记录资料，没有对学校日常工作的过程监控；在国家层面上，我们没有确定统一的学生发展标准和学生管理标准。缺乏这些基本的信息，素质教育“面向全体学生，促进学生全面发展”的理论，首先在信息服务上就难以获得强有力的支持。
因此，当前对学校的督导和评估应首先做好以下两项基础性工作：
（1）建立实施素质教育的学校建设标准和学生发展质量标准
我们现有的教育标准体系，已有关于办学条件、师资配备、课程教学等方面的相关标准，但这些标准中有些已非常陈旧，如由建设部颁布的《农村普通中小学校建设标准》是在1996年颁布的，其中许多标准已不能适应当前教育工作的实际；此外，这些标准都散见于各部门的政策文件中，在强调依法督导的原则下，没有法定的标准和依据，不能不说是开展素质教育督导评估的硬伤。同时，国家教育行政部门必须抓紧出台关于素质教育的质量标准，明确界定学生接受一定学校教育后应具备的基本素质。
（2）建立学生学业成就的国家监测体系
学校教育督导评估不可能回避学生的学业成就问题。什么是素质教育所要求的教育质量标准？我们希望给予学生什么样的教育服务？我们如何测评学生的综合素质？这是我们切实做好素质教育督导与评估工作的基础性工作。
2006年温家宝总理在教育座谈会上说：素质教育不是不要考试，而是考试和考核要求更具有全面性、综合性和经常性。[6]党的十七大报告中也指出，要深化质量评价制度改革。有了科学的、以问题解决能力为导向的学生学业成就测评体系，我们就可以在有限的督导和评估时间内对学生的能力水平进行评价；也才能进一步对学校教育质量进行合理的量化分析、跟踪监测，对学校的绩效考核也才有可信的依据。
为推进此目标的实现，2007年底，教育部正式建立了国家基础教育质量监测中心，专门开展以学生学业成就为核心的教育质量测评分析工作。如何以此为契机，在学业成就的监测制度、队伍建设、组织体系、结果的使用等方面，结合国情，加强研究，形成有中国特色的学生学业成就监测体系，是我们下一步要重点研究的问题。
参考文献：
[1]冯之俊,等.现代教育[M].杭州：浙江教育出版社，1999.
[2]王璐.英国教育督导与评价[M].太原：山西教育出版社，1992.
[3]http://www.ofsted.gov.uk.
[4]王修娥.美国“蓝带学校”计划修定始末[J].上海教育，2002，（9）.
[5]http://sc.emb.gov.hk.
[6]http://news.xinhuanet.com/edu/2006-09/10/content_5073387.htm.
(编辑孙金鑫)