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教育投入体制是指教育资源的运作系统和制度，包括教育投入主体的确定和行为、教育经费的筹措途径、教育经费的配置方式及其合理使用。在计划经济体制下，我国高等教育经费几乎全部来自国家财政拨款。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，高等教育投入体制也随之发生了深刻变革，逐步形成了以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费为辅的体制。这种多元投入体制是由我国发展社会主义市场经济的客观要求所决定的。本文拟从市场经济体制条件下国家和北京市建立高等教育多元化投入体制的方针政策出发，对北京市高等教育投入体制的现状进行评价，并在借鉴国际高等教育投资体制改革的有益经验基础上，对深化北京市高等教育投入体制改革提出一些初步设想。
一、北京市高等教育多元投入体制的确立及政策走向
1.1993年以来我国高等教育投入体制的方针政策
1993年以前，我国高等教育基本上全部以国家财政拨款为主，尽管在20世纪80年代后期开始收取少量学杂费并且一些高校有了预算外收入，但投入教育事业的政策并不明确。自1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），指出要在我国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制以来，我国初步确立了高等教育多元化的投入体制。
1995年，全国人大正式颁布《中华人民共和国教育法》，其第53和第55条明确规定“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，并提出“三个增长”（教育财政拨款的增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育费用逐步增长；教师工资和生均公用经费逐步增长），从而正式在法律上确立了教育经费的多元投入体制，同时明确了财政拨款在多元教育投入中的主体地位，建立了教育财政拨款的增长机制。
1998年，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第一次以立法的形式明确规定“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。至此我国高等教育投入体制迈上了法律化的轨道。
2.北京市高等教育投入体制的政策走向
在国家确定了我国高等教育投入体制总体目标与努力方向的大背景下，北京市高等教育的投入体制也基本遵循了国家法律对此所规定的基本原则和指导思想。
1999年，《中共北京市委、北京市人民政府关于深化教育改革，全面推进素质教育的意见》中第一次提出了对首都高等教育投入体制改革的意见：“改革教育投资体制。在进一步发挥政府投入主渠道作用，努力增加财政性教育经费的同时，积极开拓社会各方面向教育投入的渠道。”
2001年，《北京市人民政府贯彻国务院关于基础教育改革与发展决定的意见》中也包含了对高等教育投入体制改革的部分内容：“逐步完善非义务教育的成本分担机制。要合理确定收费标准并完善调节机制。”
2004年，北京教育大会的主报告《全面实施首都教育发展战略，为率先基本实现教育现代化而努力奋斗》中指出：“要继续推进首都教育投融资体制改革，拓宽融资渠道，提高融资能力。”
《北京市“十一五”教育发展规划》中指出：教育投入切实得到保障；教育财政体制进一步完善，教育经费使用效益增强；完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制；探索符合首都实际的公共教育财政体制。
二、北京市高等教育投入体制的现状评价
1.预算编制和财政拨款方法需要进一步完善
自20世纪80年代以来，北京市高校的预算管理模式经历了数次调整，但基本上仅是对采用的“生均定额加专项补助”拨款方式的内涵和计算方法进行微调，没有进行实质性的改革。目前，北京市高校财政拨款方式实行按“学科生均综合定额加专项补助”的办法，学科生均综合定额是依据基本支出历史数据，测算出各学科生均人员经费与生均公用经费作为基准定额。在此基础上，综合考虑各类学校办学标准及相关政策因素调整基准定额后最终确定。相比之前的定额办法已经有了进步，但仍然存在一些缺陷：一是生均综合定额的核定主要依据历史支出数据，但对数据的合理性的分析判断不足；二是学科生均定额包括了退休人员经费等不属于正常经费支出的内容，难以如实反映高校学生培养成本；三是拨款公式中没有考虑绩效因素。因此，这一办法还需进一步完善，为预算编制提供科学依据，建立提高经费使用效益的激励机制。
2.多渠道筹资有“渠”缺“水”，保障措施不健全
自1993年《纲要》颁布以来，北京市基本形成了以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的投资体制。但由于制度和政策上的瓶颈，使得高校在拓宽筹资渠道、增强融资能力方面并没有产生预期的效果。据统计，北京市1998年～2005年地方高等教育经费来源中，财政性教育经费一般占65%～70%，事业收入（主要为学费收入）一般占27%左右，其他收入一般为3%～4%，而社会捐资和个人捐资所占比重甚微。
从客观上分析，财政投入确实在逐年增长，但学校自有收入比例过低也是事实。究其原因，主要在于促进高等教育多渠道筹资的保障措施不健全。从学费制度来看，学费的收取依据和学费标准的制定缺乏强有力的法律约束。现行教育法律和法规均未对学费标准作出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题没有明确规定，导致学费标准的制定缺乏严格的论证。从学生资助制度来看，虽然基本建立了对困难学生的资助制度，但资助形式、资助力度和配套措施尚不完善。目前实行的国家助学贷款还存在一定风险，还需要不断完善制度和配套政策。从民间资本投入来看，虽然民间资本投入教育的积极性很高，但制度与政策壁垒仍然较多。《中华人民共和国民办教育促进法》虽然规定“允许合理回报”，但由于内涵、方法与监督等的不明确而难以操作。有关民办学校用地、税收优惠、信贷政策、专项资金奖励等多项鼓励扶持政策在实践中难以落实到位。若干重要的制度规范尚未真正建立和有效实施，如办学资格准入制度、民办学校法人治理制度、资产与财务管理制度、民办学校退出机制，等等。从捐资助学制度来看，由于国家税收政策的不配套，导致社会捐资助学的积极性不高。因此，要拓宽融资渠道，吸引更多的民间资本投入教育，必须建立健全相关的政策制度。
3.经费管理中重投入轻效益的倾向明显
从总体上看，尽管北京市每年的财政对高等教育的投入都依法保持了增长，生均经费和生均公用经费水平处于全国领先水平，但由于经费管理体制和管理方式的原因影响了经费使用效益的提高，使投入不足与效益不高的矛盾更为突出。一是管理方式不科学。虽然《高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，但行政机构对学校经费的使用管得过细、过死，不利于调动学校的积极性，反而助长高校盲目发展、过分依赖于政府拨款的倾向。二是投入结构不合理。投入的结构与学校发展的趋势不相适应，基本建设经费与正常运转经费、公用经费与专项经费的比例不合理。三是预算编制不细致。预算总量的确定依据不合理，预算执行过程中变化较大，预算项目的论证不充分，基础工作不扎实。四是管理责任不到位。对学校资产管理的职责不清楚，存在着重购置、轻管理，重投入、轻效益，重增量、轻存量，重投资规模、轻风险论证等问题。
三、借鉴国际高等教育投资体制的有益经验
高等教育财政拨款体制是一个国家高等教育财政体制的集中体现，必然深刻反映一个国家的政治、经济和历史文化背景。通过对美、英、日、澳等国比较典型的高等教育财政拨款体制的发展趋势进行研究，可以揭示出国际高等教育财政拨款体制的共性所在，为北京市高等教育财政拨款体制的构建与完善提供有效借鉴。
1.在投资原则方面兼顾公平与效率
尽管国情不同，各国在确立高等教育拨款最佳模式时，都围绕教育公平与效率的基本原则，寻求两者的最佳平衡点，尽力体现透明、公正、有效。
2.在投资方式方面设立中介（缓冲器）机构
许多国家在大学与政府之间设立一个缓冲组织，如拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。美国州立大学的经费由专门委员会负责分配；英国成立了高等教育基金委员会；日本科技厅的科研资助方案也由政府吸收大学、研究所等组成的委员会决定。这种充当了学校和政府间“缓冲器”的机构，既有利于维护高校的自由，政府又能施加影响，这种组织模式为大多数国家认可和采纳。
3.在经费分类方面区分一般经费与专项经费
在英国分教学拨款和研究拨款两类，以不同的形式拨付；在美国有核心拨款和专项基金，科研费主要通过项目竞争申请；澳大利亚拨付高校的经常性费用称一揽子拨款，主要由联邦政府承担，研究拨款由专门的研究委员会进行。一般而言，教学拨款是通过公式、协商等形式拨付，竞争性成分比较少，与学校招生规模、学科特点等指标关系较大，提高水平拨款主要通过竞争获得，以达到经费使用的最高效益。
4.在拨款计算方式方面采用公式拨款方法以减少人为因素
公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。各国没有统一的公式，政府根据本国实际确定使用的拨款公式，甚至一个国家不同地区以及不同时期所采用的拨款公式也不同，这取决于政府需要考虑的拨款对象、目标以及公平和效率等因素。专项拨款法一般是政府针对特定对象的拨款，科研项目一般采用此种模式，而且一般采用招标的具体形式，以保证财政拨款的最优配置和高效使用。
5.在考察拨款效果方面开始采用效益指标，以体现绩效拨款
一些国家普遍吸纳了产出拨款重视绩效的思想，加强评估对拨款的影响，如英国的研究拨款就完全建立在学科评估的基础上，教学上也有专门的质量评估组织及相应的措施；美国肯塔基州用25个绩效指标来衡量政府的财政拨款效果。绩效拨款模式被广泛地应用到政府财政拨款模式中将成为一种趋势。
6.在投资保障方面以法律手段作保证
通过立法，使得高等教育财政改革措施和政策有法可依，如美国大部分的教育补助金拨款，都通过高等教育法确定下来；英国的高等教育基金委员会也是通过高等教育法案设立的。
在多渠道筹措高等教育经费方面，国际上比较通用的做法有：一是大学与政府机构保持良好关系，瞄准政府的需要，争取政府的科研经费。大学与政府建立良好的合作关系，在科研、人才培养和社会服务方面为地方提供针对性强、实用性强的服务。善于与国际机构进行合作，争取项目和科研课题。二是由受益者缴费以补偿教育成本。在美国、加拿大和澳大利亚等国主要是提高学费标准。在欧洲一些国家，大学经费过去主要由政府负担，进入20世纪90年代以来，逐渐引入学费收取制度。在德国和北欧一些高福利国家，大学收费问题也在酝酿过程中。各国学费问题的情况虽各有不同，但共同的原则是：制定学费要考虑学生及其家庭的承受能力；以奖学金制度缓解学费压力；不同层次、学科、专业因学生的培养成本不同而收费标准不同；收取的学费主要用于学校的建设。三是发行债券以缓解大学经费的紧张。世界上著名大学可以凭借其声誉，依照商业界的惯例，发行一定数量的债券，如美国1996年发行债券的高等院校已达到189所，债券总额达到41.4亿美元。此外，还有通过加速科学技术成果转化、出让专利产品、增加募捐、建立大学公司，直接进入市场和通过大学互助，实现大学资源共享等措施来增加大学的收入的做法。
四、深化北京市高等教育投入体制改革的设想
1.建立绩效拨款机制，提高投资效益
在科学合理分析学校成本结构和办学规律的基础上，进一步修订拨款公式，以增加财政经费项目绩效考评结果和学校绩效考评结果作为重要因素，消除主要以学生数量为基本拨款依据所造成高校过分追求规模扩大的负面效应，同时把绩效因素作为下年度的预算依据，增强拨款的竞争性，提高财政经费的使用效率。与此相配套要建立高等学校的绩效考核指标体系，同时设立权威性的评估中介机构，以增强拨款的公正性和科学性。
2.完善相关政策，拓宽经费来源渠道
一是完善有关行政规章，对缴纳学费的确定原则、程序和基本依据等重要问题作出明确规定，以克服操作上的主观性和随意性。二是制定《实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》及其相关的政策，对民办高等教育的投资、集资、融资、回报等法律行为，给予具体规定。三是制定《公益事业捐赠法》实施细则，明确给予捐赠者以税收减免等优惠政策，进一步激发社会力量捐资助学的积极性，充分调动丰富的潜在教育资源。
3.核定培养成本，合理收费与扶贫助困并举
基本思路是：分类核算，分层收取，加强管理，加大资助。要进行高等教育培养成本的研究和分析，并使学费的收取与生均培养成本的比例合理。要考虑不同学科毕业生未来收入预期的因素。对于培养国家经济建设需要的从事艰苦行业、紧缺行业人才的专业，可以加大减免学费、设置奖学金的力度。同时，进一步完善助学贷款制度，形成有效的财政资助体系，保障经济困难的学生顺利完成学业。
4.加强政策引导，推进办学体制改革
在高等教育进入大众化直至普及化的过程中，政府不可能成为高等教育的唯一投资主体。要满足社会对高等教育日益增长的需求，必须积极促进办学体制改革，充分调动社会团体、企事业单位以及公民个人投资教育的积极性。发挥首都的区位优势，引导民间资本进入高等教育领域，举办高质量、高水平、有特色的学校，成为首都高等教育体系的重要补充。对于办学质量高、社会信誉好、专业特色明显的民办学校，政府可以通过多种形式给予必要的资助和扶持。
5.建立拨款机构，增强财政拨款的科学性
转变政府职能，积极探讨建立专门的高等教育拨款机构负责高等教育经费的分配。高等教育拨款机构相对独立，介于政府主管部门和高等学校之间。它一方面作为政府的延伸机构，能够通过审查、评估、确定项目、制定经费分配方案等手段贯彻政府的教育政策，有利于充分发挥政府以拨款为手段的宏观调控作用；另一方面作为高校利益的反映机构，能够将高校的办学状况客观地反馈给政府部门。这样，既有利于保障高校依法享有自主权，在经费使用上有比较充分的自由空间，保持高校在教学、科研、管理上各自的特色和独立的办学地位，又有利于加强政府对高等教育发展的宏观调控和对学校办学质量考察、监督。
6.创新管理模式，建立高校经济运行责任人制度
在固定资产规模较大、政府财政拨款数量较多、经济活动频繁的高校设置预算管理机构和经济运行责任人的岗位。预算管理机构统筹规划全校财务预算结构，保证资金收支平衡，监控投入效益。经济运行责任人在校长的领导下承担对全校财政性资金预算、国有资产的保值增值、经济运作中的资金安全、资产运行状况的监控等专业化的统筹、协调和管理职责，以此弥补高校经济运行和财务管理稳定性不足、专业化程度不高、风险责任不清的缺陷，从而进一步拓展高等教育的投入渠道，提高经费使用的效益。
五、加强高校预算编制管理，为深化改革奠定基础
深化高等教育投入体制改革是一项长期、复杂的任务。当前，应从加强预算管理，提高教育经费的使用效益，提高高校管理水平入手，作好基础准备。应重点抓好以下几个环节：
1.增强年度经费预算的计划性和科学性
一是经费预算要为实现学校中长期发展规划目标服务。高等教育经费的使用有着稳定性、持续性和长期性的特点。这些特点都说明年度经费预算决不只是针对一年的短期行为，而是要与几年乃至长期的目标相结合，因此要求经费的投入要体现战略的考虑。
二是经费预算要与学校学科、专业发展的重点相结合。对于学校重点要发展的学科、专业应给予足够的支持，把有限的资金用在关键的部位，带动整体发展水平的提高。
三是经费预算要有利于建立和完善透明、节俭、效益的财务管理机制。要加大预算结构、经费投入的重点以及预算分配的原则等政策的透明度。此外，在经费支出上还应该减少不必要的环节，防止出现层次过多，层层截流影响投资效益的现象。
2.加强专项经费使用的绩效评估
近年来高等教育经费总量增长较快，专项经费所占比重加大，因此必须对项目的确立、审定、使用方向等加强管理。
一是要认真筛选、有序确定经费项目。对申报的项目要依据有关的财务规定审查论证，防止混淆日常经费与专项经费的使用范围，甚至以专项经费补充日常经费不足。对于项目的实施顺序要按照轻重缓急排序，建立项目库。
二是规范专项经费的使用范围和预算额度。项目要有明确的目标、运行期限、阶段性成果和最终成果的设定。项目的资金总量及分类的数额要依据相关的规定测算，防止虚报，冒报。
三是检查跟踪项目执行情况及其效果。需要对实施状况及效果进行综合评估，特别是对执行期较长的项目要进行追踪检查，以此督促经费使用人按照计划支出并保证实际效果。
3.控制基本建设贷款规模，化解还贷风险
一是要在合理确定办学规模的前提下分析办学条件的余缺状况。进入“十一五”以后，对于那些随生源逐年减少而相应减少招生数量的高校，不能不顾学校发展的定位、规模，一味地追求用地面积的扩大和校舍面积的增加，更不能简单地引用“花未来的钱解决现在的问题”的观点作为扩大基建贷款的理论依据。
二是要采取多种方式解决办学空间不足，如通过校内规划调整、现有设施改造扩建、利用周边闲置房舍等措施解决现实的困难。同时，按照长远发展规划核定实际需要，纳入政府投资的建设计划。
三是要充分论证学校还贷能力。随着国家相关政策的出台，高校的收入和支出将逐步规范，学费收入等一些经费来源不能用于偿还基建贷款，专项经费的使用要求也更加明确，原有的还贷设想和方案需要重新论证。
4.严格执行财经纪律，防止违规违纪事件发生
加强对各类资金的全面管理，应收尽收。属于学校收入要全部纳入预算管理，不留死角，堵塞漏洞。落实经费管理责任制，健全制度，奖惩并用。列入预算管理的部门要明确管理职责，确定项目负责人，加强财务政策的学习和教育，提高遵纪守法的自觉性。推进高校财务公开，加大监督力度。经费预算原则和主要结构要列入校务公开的内容，加强实施过程中的监督，明确层级之间和部门之间的审批权限，建立相互制约机制。规范校内工资分配制度，统筹管理资金来源。杜绝乱收费、账外账和“小金库”等违规违纪行为。要规范收入渠道，纳入学校财务统一管理。同时，要按照国家和北京市的有关规定，清理收费项目，取消和停止未经许可的收费项目。
参考文献
[1]范文曜,马陆亭：《国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款》，北京：教育科学出版社，2004。
[2]东北财经大学经济与社会发展研究院吕炜教授负责的教育部项目：《高等教育财政的国际比较研究》研究成果。
[3]洪成文：《国外大学经费筹措的主要方式》。
[4]孙志军：《采用学科生均综合定额,改革高校基本支出拨款方式》，2005年中国教育经济学年会会议论文。
[5]北京市教委财务处：《北京市教育经费统计资料》（1998~2005）。
（作者系北京市教育委员会副主任）
[责任编辑：赵英臣]
一、北京市高等教育多元投入体制的确立及政策走向
1.1993年以来我国高等教育投入体制的方针政策
1993年以前，我国高等教育基本上全部以国家财政拨款为主，尽管在20世纪80年代后期开始收取少量学杂费并且一些高校有了预算外收入，但投入教育事业的政策并不明确。自1993年中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），指出要在我国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制以来，我国初步确立了高等教育多元化的投入体制。
1995年，全国人大正式颁布《中华人民共和国教育法》，其第53和第55条明确规定“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，并提出“三个增长”（教育财政拨款的增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育费用逐步增长；教师工资和生均公用经费逐步增长），从而正式在法律上确立了教育经费的多元投入体制，同时明确了财政拨款在多元教育投入中的主体地位，建立了教育财政拨款的增长机制。
1998年，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第一次以立法的形式明确规定“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。至此我国高等教育投入体制迈上了法律化的轨道。
2.北京市高等教育投入体制的政策走向
在国家确定了我国高等教育投入体制总体目标与努力方向的大背景下，北京市高等教育的投入体制也基本遵循了国家法律对此所规定的基本原则和指导思想。
1999年，《中共北京市委、北京市人民政府关于深化教育改革，全面推进素质教育的意见》中第一次提出了对首都高等教育投入体制改革的意见：“改革教育投资体制。在进一步发挥政府投入主渠道作用，努力增加财政性教育经费的同时，积极开拓社会各方面向教育投入的渠道。”
2001年，《北京市人民政府贯彻国务院关于基础教育改革与发展决定的意见》中也包含了对高等教育投入体制改革的部分内容：“逐步完善非义务教育的成本分担机制。要合理确定收费标准并完善调节机制。”
2004年，北京教育大会的主报告《全面实施首都教育发展战略，为率先基本实现教育现代化而努力奋斗》中指出：“要继续推进首都教育投融资体制改革，拓宽融资渠道，提高融资能力。”
《北京市“十一五”教育发展规划》中指出：教育投入切实得到保障；教育财政体制进一步完善，教育经费使用效益增强；完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制；探索符合首都实际的公共教育财政体制。
二、北京市高等教育投入体制的现状评价
1.预算编制和财政拨款方法需要进一步完善
自20世纪80年代以来，北京市高校的预算管理模式经历了数次调整，但基本上仅是对采用的“生均定额加专项补助”拨款方式的内涵和计算方法进行微调，没有进行实质性的改革。目前，北京市高校财政拨款方式实行按“学科生均综合定额加专项补助”的办法，学科生均综合定额是依据基本支出历史数据，测算出各学科生均人员经费与生均公用经费作为基准定额。在此基础上，综合考虑各类学校办学标准及相关政策因素调整基准定额后最终确定。相比之前的定额办法已经有了进步，但仍然存在一些缺陷：一是生均综合定额的核定主要依据历史支出数据，但对数据的合理性的分析判断不足；二是学科生均定额包括了退休人员经费等不属于正常经费支出的内容，难以如实反映高校学生培养成本；三是拨款公式中没有考虑绩效因素。因此，这一办法还需进一步完善，为预算编制提供科学依据，建立提高经费使用效益的激励机制。
2.多渠道筹资有“渠”缺“水”，保障措施不健全
自1993年《纲要》颁布以来，北京市基本形成了以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的投资体制。但由于制度和政策上的瓶颈，使得高校在拓宽筹资渠道、增强融资能力方面并没有产生预期的效果。据统计，北京市1998年～2005年地方高等教育经费来源中，财政性教育经费一般占65%～70%，事业收入（主要为学费收入）一般占27%左右，其他收入一般为3%～4%，而社会捐资和个人捐资所占比重甚微。
从客观上分析，财政投入确实在逐年增长，但学校自有收入比例过低也是事实。究其原因，主要在于促进高等教育多渠道筹资的保障措施不健全。从学费制度来看，学费的收取依据和学费标准的制定缺乏强有力的法律约束。现行教育法律和法规均未对学费标准作出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题没有明确规定，导致学费标准的制定缺乏严格的论证。从学生资助制度来看，虽然基本建立了对困难学生的资助制度，但资助形式、资助力度和配套措施尚不完善。目前实行的国家助学贷款还存在一定风险，还需要不断完善制度和配套政策。从民间资本投入来看，虽然民间资本投入教育的积极性很高，但制度与政策壁垒仍然较多。《中华人民共和国民办教育促进法》虽然规定“允许合理回报”，但由于内涵、方法与监督等的不明确而难以操作。有关民办学校用地、税收优惠、信贷政策、专项资金奖励等多项鼓励扶持政策在实践中难以落实到位。若干重要的制度规范尚未真正建立和有效实施，如办学资格准入制度、民办学校法人治理制度、资产与财务管理制度、民办学校退出机制，等等。从捐资助学制度来看，由于国家税收政策的不配套，导致社会捐资助学的积极性不高。因此，要拓宽融资渠道，吸引更多的民间资本投入教育，必须建立健全相关的政策制度。
3.经费管理中重投入轻效益的倾向明显
从总体上看，尽管北京市每年的财政对高等教育的投入都依法保持了增长，生均经费和生均公用经费水平处于全国领先水平，但由于经费管理体制和管理方式的原因影响了经费使用效益的提高，使投入不足与效益不高的矛盾更为突出。一是管理方式不科学。虽然《高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，但行政机构对学校经费的使用管得过细、过死，不利于调动学校的积极性，反而助长高校盲目发展、过分依赖于政府拨款的倾向。二是投入结构不合理。投入的结构与学校发展的趋势不相适应，基本建设经费与正常运转经费、公用经费与专项经费的比例不合理。三是预算编制不细致。预算总量的确定依据不合理，预算执行过程中变化较大，预算项目的论证不充分，基础工作不扎实。四是管理责任不到位。对学校资产管理的职责不清楚，存在着重购置、轻管理，重投入、轻效益，重增量、轻存量，重投资规模、轻风险论证等问题。
三、借鉴国际高等教育投资体制的有益经验
高等教育财政拨款体制是一个国家高等教育财政体制的集中体现，必然深刻反映一个国家的政治、经济和历史文化背景。通过对美、英、日、澳等国比较典型的高等教育财政拨款体制的发展趋势进行研究，可以揭示出国际高等教育财政拨款体制的共性所在，为北京市高等教育财政拨款体制的构建与完善提供有效借鉴。
1.在投资原则方面兼顾公平与效率
尽管国情不同，各国在确立高等教育拨款最佳模式时，都围绕教育公平与效率的基本原则，寻求两者的最佳平衡点，尽力体现透明、公正、有效。
2.在投资方式方面设立中介（缓冲器）机构
许多国家在大学与政府之间设立一个缓冲组织，如拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。美国州立大学的经费由专门委员会负责分配；英国成立了高等教育基金委员会；日本科技厅的科研资助方案也由政府吸收大学、研究所等组成的委员会决定。这种充当了学校和政府间“缓冲器”的机构，既有利于维护高校的自由，政府又能施加影响，这种组织模式为大多数国家认可和采纳。
3.在经费分类方面区分一般经费与专项经费
在英国分教学拨款和研究拨款两类，以不同的形式拨付；在美国有核心拨款和专项基金，科研费主要通过项目竞争申请；澳大利亚拨付高校的经常性费用称一揽子拨款，主要由联邦政府承担，研究拨款由专门的研究委员会进行。一般而言，教学拨款是通过公式、协商等形式拨付，竞争性成分比较少，与学校招生规模、学科特点等指标关系较大，提高水平拨款主要通过竞争获得，以达到经费使用的最高效益。
4.在拨款计算方式方面采用公式拨款方法以减少人为因素
公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式。各国没有统一的公式，政府根据本国实际确定使用的拨款公式，甚至一个国家不同地区以及不同时期所采用的拨款公式也不同，这取决于政府需要考虑的拨款对象、目标以及公平和效率等因素。专项拨款法一般是政府针对特定对象的拨款，科研项目一般采用此种模式，而且一般采用招标的具体形式，以保证财政拨款的最优配置和高效使用。
5.在考察拨款效果方面开始采用效益指标，以体现绩效拨款
一些国家普遍吸纳了产出拨款重视绩效的思想，加强评估对拨款的影响，如英国的研究拨款就完全建立在学科评估的基础上，教学上也有专门的质量评估组织及相应的措施；美国肯塔基州用25个绩效指标来衡量政府的财政拨款效果。绩效拨款模式被广泛地应用到政府财政拨款模式中将成为一种趋势。
6.在投资保障方面以法律手段作保证
通过立法，使得高等教育财政改革措施和政策有法可依，如美国大部分的教育补助金拨款，都通过高等教育法确定下来；英国的高等教育基金委员会也是通过高等教育法案设立的。
在多渠道筹措高等教育经费方面，国际上比较通用的做法有：一是大学与政府机构保持良好关系，瞄准政府的需要，争取政府的科研经费。大学与政府建立良好的合作关系，在科研、人才培养和社会服务方面为地方提供针对性强、实用性强的服务。善于与国际机构进行合作，争取项目和科研课题。二是由受益者缴费以补偿教育成本。在美国、加拿大和澳大利亚等国主要是提高学费标准。在欧洲一些国家，大学经费过去主要由政府负担，进入20世纪90年代以来，逐渐引入学费收取制度。在德国和北欧一些高福利国家，大学收费问题也在酝酿过程中。各国学费问题的情况虽各有不同，但共同的原则是：制定学费要考虑学生及其家庭的承受能力；以奖学金制度缓解学费压力；不同层次、学科、专业因学生的培养成本不同而收费标准不同；收取的学费主要用于学校的建设。三是发行债券以缓解大学经费的紧张。世界上著名大学可以凭借其声誉，依照商业界的惯例，发行一定数量的债券，如美国1996年发行债券的高等院校已达到189所，债券总额达到41.4亿美元。此外，还有通过加速科学技术成果转化、出让专利产品、增加募捐、建立大学公司，直接进入市场和通过大学互助，实现大学资源共享等措施来增加大学的收入的做法。
四、深化北京市高等教育投入体制改革的设想
1.建立绩效拨款机制，提高投资效益
在科学合理分析学校成本结构和办学规律的基础上，进一步修订拨款公式，以增加财政经费项目绩效考评结果和学校绩效考评结果作为重要因素，消除主要以学生数量为基本拨款依据所造成高校过分追求规模扩大的负面效应，同时把绩效因素作为下年度的预算依据，增强拨款的竞争性，提高财政经费的使用效率。与此相配套要建立高等学校的绩效考核指标体系，同时设立权威性的评估中介机构，以增强拨款的公正性和科学性。
2.完善相关政策，拓宽经费来源渠道
一是完善有关行政规章，对缴纳学费的确定原则、程序和基本依据等重要问题作出明确规定，以克服操作上的主观性和随意性。二是制定《实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》及其相关的政策，对民办高等教育的投资、集资、融资、回报等法律行为，给予具体规定。三是制定《公益事业捐赠法》实施细则，明确给予捐赠者以税收减免等优惠政策，进一步激发社会力量捐资助学的积极性，充分调动丰富的潜在教育资源。
3.核定培养成本，合理收费与扶贫助困并举
基本思路是：分类核算，分层收取，加强管理，加大资助。要进行高等教育培养成本的研究和分析，并使学费的收取与生均培养成本的比例合理。要考虑不同学科毕业生未来收入预期的因素。对于培养国家经济建设需要的从事艰苦行业、紧缺行业人才的专业，可以加大减免学费、设置奖学金的力度。同时，进一步完善助学贷款制度，形成有效的财政资助体系，保障经济困难的学生顺利完成学业。
4.加强政策引导，推进办学体制改革
在高等教育进入大众化直至普及化的过程中，政府不可能成为高等教育的唯一投资主体。要满足社会对高等教育日益增长的需求，必须积极促进办学体制改革，充分调动社会团体、企事业单位以及公民个人投资教育的积极性。发挥首都的区位优势，引导民间资本进入高等教育领域，举办高质量、高水平、有特色的学校，成为首都高等教育体系的重要补充。对于办学质量高、社会信誉好、专业特色明显的民办学校，政府可以通过多种形式给予必要的资助和扶持。
5.建立拨款机构，增强财政拨款的科学性
转变政府职能，积极探讨建立专门的高等教育拨款机构负责高等教育经费的分配。高等教育拨款机构相对独立，介于政府主管部门和高等学校之间。它一方面作为政府的延伸机构，能够通过审查、评估、确定项目、制定经费分配方案等手段贯彻政府的教育政策，有利于充分发挥政府以拨款为手段的宏观调控作用；另一方面作为高校利益的反映机构，能够将高校的办学状况客观地反馈给政府部门。这样，既有利于保障高校依法享有自主权，在经费使用上有比较充分的自由空间，保持高校在教学、科研、管理上各自的特色和独立的办学地位，又有利于加强政府对高等教育发展的宏观调控和对学校办学质量考察、监督。
6.创新管理模式，建立高校经济运行责任人制度
在固定资产规模较大、政府财政拨款数量较多、经济活动频繁的高校设置预算管理机构和经济运行责任人的岗位。预算管理机构统筹规划全校财务预算结构，保证资金收支平衡，监控投入效益。经济运行责任人在校长的领导下承担对全校财政性资金预算、国有资产的保值增值、经济运作中的资金安全、资产运行状况的监控等专业化的统筹、协调和管理职责，以此弥补高校经济运行和财务管理稳定性不足、专业化程度不高、风险责任不清的缺陷，从而进一步拓展高等教育的投入渠道，提高经费使用的效益。
五、加强高校预算编制管理，为深化改革奠定基础
深化高等教育投入体制改革是一项长期、复杂的任务。当前，应从加强预算管理，提高教育经费的使用效益，提高高校管理水平入手，作好基础准备。应重点抓好以下几个环节：
1.增强年度经费预算的计划性和科学性
一是经费预算要为实现学校中长期发展规划目标服务。高等教育经费的使用有着稳定性、持续性和长期性的特点。这些特点都说明年度经费预算决不只是针对一年的短期行为，而是要与几年乃至长期的目标相结合，因此要求经费的投入要体现战略的考虑。
二是经费预算要与学校学科、专业发展的重点相结合。对于学校重点要发展的学科、专业应给予足够的支持，把有限的资金用在关键的部位，带动整体发展水平的提高。
三是经费预算要有利于建立和完善透明、节俭、效益的财务管理机制。要加大预算结构、经费投入的重点以及预算分配的原则等政策的透明度。此外，在经费支出上还应该减少不必要的环节，防止出现层次过多，层层截流影响投资效益的现象。
2.加强专项经费使用的绩效评估
近年来高等教育经费总量增长较快，专项经费所占比重加大，因此必须对项目的确立、审定、使用方向等加强管理。
一是要认真筛选、有序确定经费项目。对申报的项目要依据有关的财务规定审查论证，防止混淆日常经费与专项经费的使用范围，甚至以专项经费补充日常经费不足。对于项目的实施顺序要按照轻重缓急排序，建立项目库。
二是规范专项经费的使用范围和预算额度。项目要有明确的目标、运行期限、阶段性成果和最终成果的设定。项目的资金总量及分类的数额要依据相关的规定测算，防止虚报，冒报。
三是检查跟踪项目执行情况及其效果。需要对实施状况及效果进行综合评估，特别是对执行期较长的项目要进行追踪检查，以此督促经费使用人按照计划支出并保证实际效果。
3.控制基本建设贷款规模，化解还贷风险
一是要在合理确定办学规模的前提下分析办学条件的余缺状况。进入“十一五”以后，对于那些随生源逐年减少而相应减少招生数量的高校，不能不顾学校发展的定位、规模，一味地追求用地面积的扩大和校舍面积的增加，更不能简单地引用“花未来的钱解决现在的问题”的观点作为扩大基建贷款的理论依据。
二是要采取多种方式解决办学空间不足，如通过校内规划调整、现有设施改造扩建、利用周边闲置房舍等措施解决现实的困难。同时，按照长远发展规划核定实际需要，纳入政府投资的建设计划。
三是要充分论证学校还贷能力。随着国家相关政策的出台，高校的收入和支出将逐步规范，学费收入等一些经费来源不能用于偿还基建贷款，专项经费的使用要求也更加明确，原有的还贷设想和方案需要重新论证。
4.严格执行财经纪律，防止违规违纪事件发生
加强对各类资金的全面管理，应收尽收。属于学校收入要全部纳入预算管理，不留死角，堵塞漏洞。落实经费管理责任制，健全制度，奖惩并用。列入预算管理的部门要明确管理职责，确定项目负责人，加强财务政策的学习和教育，提高遵纪守法的自觉性。推进高校财务公开，加大监督力度。经费预算原则和主要结构要列入校务公开的内容，加强实施过程中的监督，明确层级之间和部门之间的审批权限，建立相互制约机制。规范校内工资分配制度，统筹管理资金来源。杜绝乱收费、账外账和“小金库”等违规违纪行为。要规范收入渠道，纳入学校财务统一管理。同时，要按照国家和北京市的有关规定，清理收费项目，取消和停止未经许可的收费项目。
参考文献
[1]范文曜,马陆亭：《国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款》，北京：教育科学出版社，2004。
[2]东北财经大学经济与社会发展研究院吕炜教授负责的教育部项目：《高等教育财政的国际比较研究》研究成果。
[3]洪成文：《国外大学经费筹措的主要方式》。
[4]孙志军：《采用学科生均综合定额,改革高校基本支出拨款方式》，2005年中国教育经济学年会会议论文。
[5]北京市教委财务处：《北京市教育经费统计资料》（1998~2005）。
（作者系北京市教育委员会副主任）
[责任编辑：赵英臣]