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摘要对于警察使用枪支行为的监督，无论英关法系还是大陆法系都有采用外部监督的实践。我国检察机关作为对警察使用枪支行为的监督主体具有法律依據，且符合我国对于司法机关的职能分工。在现阶段相关法律规定不足的情况下，检察机关和公安机关采用会签文件的方式建立符合辖区内现状的审查工作机制，是切实可行的方式。
关键词使用枪支行为 监督事项 案件化 审查制度
一、确立检察机关作为审查主体的地位
（一）国外通行的情况
无论是英美法系还是大陆法系，对于警察使用枪支行为，都有采用外部监督手段的具体实践。英国对于警察使用枪支造成重伤或者死亡的情况，必须交由独立调查机构IPCC（投诉警察独立委员会）进行调查。。美国建立了以市民审查委员会为代表的外部监督制度，采用对使用枪支的警察进行调查的手段，对警察机构的调查结果进行复核，以实现监督目的。香港地区对于警察开枪行为除了内部调查之外，还有独立的外部监督机制，即由“警监会”对警队内部的调查结果予以审核。俄罗斯为了将警察使用枪支的行为纳入法律监督之下，通过立法的方式确立了由检察官对警察使用枪支造成人员伤亡的行为进行审查的制度。
（二）公安机关内部监督的局限性
公安机关亦是警察使用枪支行为的被监督对象，内部监督的结果具有天然的不被信任性可以说这是所有内部监督的“原罪”。由此带来的弊端为：
1.调查结果无法被公众认可，以实现通过调查说明警察使用枪支行为合法，进而平息舆论的目的。
2.公安机关将自行决定是否要将警察使用枪支的行为认定为非法，进而等同于由公安机关行使检察机关对警察非法使用枪支行为是否涉嫌犯罪的审查权。
3.可能剥夺了当事人通过司法程序认定警察非法使用枪支行为违法，进而获得国家赔偿的救济权。
（三）检察机关审查的意义
1.检察机关审查具有明确的法律依据。检察机关的法律监督职能，是对警察使用枪支进行审查的宪法基础。《中华人民共和国人民警察法》第四十二条，以及《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》）第十二条则是检察机关作为对警察使用枪支行为的审查主体的直接法律依据。
2.检察机关审查符合司法机关的职能分工。警察使用枪支行为的性质认定主要存在两种观点：一种是认定为刑事侦查活动，例如发生在兰州的讨债人姜云春被击毙案；另一种是认定为行政强制措施。无论采用上述哪种观点，检察机关作为审查主体相对法院更为符合司法机关的职能分工。
如果警察使用枪支的行为被认定为刑事侦查活动，由于刑事侦查活动不属于法院审理的案件范围，法院无法予以受理，更谈不上进行司法审查。而对刑事侦查活动进行监督，则是检察机关法律监督的重要职能之一。因此，在此种观点下，唯有检察机关才是适格的审查主体。
3.检察机关审查可以保障使用枪支警察的合法权益。警察使用枪支造成相对人伤亡的后果，符合犯罪的客观要件，可能导致承担相应法律责任的后果。通过检察机关的司法审查程序，审查警察使用枪支行为是否具有阻却犯罪成立的事由，进而作出相应的结论，可以强化警察使用枪支行为的执法效果，防止正当的执法行为因为公众的不信任导致执法行为的预防效果、指引效果的减弱。因此，检察机关的司法审查介入警察使用枪支行为，并非对警察的不信任，而是一种保护措施。
二、检察机关审查制度的程序设计
（一）重大监督事项案件化理念的贯彻
重大监督事项案件化是司法体制改革背景下侦查监督办案模式进行的重大调整。重大监督事项案件化是“建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程”，应当包括程序规范、证据规则、管理流程、质量标准、办案机制等五个基本要素。检察机关监督警察使用枪支行为的审查制度，应当围绕上述五个基本要素制定并展开。
（二）确定审查范围
对于“警察使用枪支”的含义有三种不同的理解，警察执行任务时：一是携带枪支；二是据枪指向对方；三是造成实际射发。显然，上述三种情况没有必要全部纳入审查范围。所以应当根据比例原则，结合警察使用枪支行为造成实际后果的严重程度和涉及的案件的公众关注程度来确定监督事项案件化的范围。
下列案件应当纳入审查范围：一是根据《条例》第十二条明确规定的警察使用枪支造成重大人身伤亡的案件；二是警察使用枪支行为涉及的案件本身具有重大社会影响力，虽未造成重大人身伤亡，但是引发重大舆情的案件；三是检察机关认为应当审查的案件。
（三）确定审查部门
在检察机关侦防条线转隶之前，检察机关接到公安机关的通知，一般由反渎部门对警察使用枪支的行为进行审查。转隶之后，司法体制改革确立的检察官（组织）办案责任制，使今后的检察机关审查警察使用枪支行为的审查主体得以明确，即：以分管检察长作为主任检察官，配备刑事诉讼监督部门检察官以及检察官助理组成检察官办案组，对警察使用枪支行为进行案件化审查。
（四）制定审查流程
1.线索受理。由检察机关控申部门统一受理对警察使用枪支行为的控告线索，将经初查认为基本符合受理条件的线索移送案管部门予以立案审查。对于不符合受理条件的案件线索，报请分管检察长同意后，告知控告人不予受理的结果。
2.立案。对于公安机关依照《条例》第十二条规定通知检察机关的案件，以及控申部门经初查符合受理条件的线索案件，经审查符合立案条件的，检察机关可以依申请予以立案，并制发相应的立案决定书以及立案通知书。
对于公安机关没有通知检察机关的案件，或者没有控告人予以控告的案件，如果符合审查范围的三种情况，检察机关可以依职权予以立案，并将立案决定书面通知公安机关。
3.调查核实。对于警察使用枪支的行为，应当从合法性、必要性两个方面重点审查下列内容： （1）合法性审查。
一是审查枪支使用人员的主体身份是否合法，包括：是否具有警察的身份，是否依法持有持枪证。二是审查使用的枪支是否合法，包括：使用的枪支是否符合法律规定，是否依照法定程序领取枪支、弹药，领取的枪支、弹药的数且情况以及相关技术状况。三是审查开枪行为是否合法，包括：是否系按照命令使用枪支，使用枪支时是否符合《条例》第九条规定的15种“经警告无效”而可以使用武器的情况以及是否依法实施了警告行为，是否属于《条例》第十条规定的2种不得使用武器的情况，是否属于《条例》第十一条规定的应当停止使用武器的情况，是否履行了《条例》第十二条第一款规定的“及时抢救受伤人员，保护现场”的义务等。
（2）必要性审查。无论将警察使用枪支行为的性质认定为刑事侦查活动还是行政强制措施，该行为都不具有惩罚性。因此，警察使用枪支的行为必须受到抑制，据此引申出的各种诸如必要合理原则、最小伤害原则、比例原则等，虽名称各异，但是核心内容基本一致，即：不使用枪支为常态、使用枪支为例外，击伤对方为常态、击毙对方为例外。上述情况亦是检察机关审查内容的重点。
（3）调查核实的方法。案件化审查的方法包括：
一是询问当事人、目击证人；二是询问在场人员或者其他可能知情的人员；三是询问办案人员；四是查看、调取现场录音、录像；五是进行伤情、死因检查或者鉴定；六是查阅、调取或者复制相关法律文书或者案件材料；七是查阅、调取枪支使用人员的身份材料、接受的上级命令的材料；八是其他调查核实方式。
4.作出审查结论。检察机关通过上述调查核实手段，应当在一定的期限内，对警察使用枪支的行为作出书面审查结论，并通知相关公安机关及向对方。审查结论分为下列三种情况：
一是警察使用枪支的行为程序合法，且符合必要性的要求；二是警察使用枪支的行为程序合法，但不符合必要性的要求；三是警察使用枪支的行为非法。
5.跟踪反馈。检察机关对于警察使用枪支的行为作出审查结论并通知相关公安机关后，并不意味着审查程序的终结，检察机关应当根据审查结论的不同采取不同的跟踪措施。
（1）对公安机关的工作。对于警察使用枪支的行为程序合法，且符合必要性要求的结论，检察机关还应当跟踪公安机关是否及时对相关警察进行后续心理疏导、是否及时对警察合法使用枪支而造成无辜伤亡的人员进行补偿；对于警察使用枪支的行为程序合法，但不符合必要性要求的结论，检察机关不仅要跟踪前述第一点的内容，还要跟踪公安机关是否对警察尚未构成犯罪的行为追究相应的行政、民事责任；对于警察使用枪支的行为非法的结论，检察机关应当督促公安机关对相关警察进行追责，对于有涉嫌犯罪重大嫌疑的人员，检察机关要及时向具有职务犯罪侦查权的机关移送案件线索。
检察机关可以通过制发《检察建议书》或者《纠正违法通知书》的方式，对于上述跟踪督促事项进行法律监督。
（2）对相对方的工作。检察机关承办审查案件的办案组织要会同控申部门，对相对方及其近親属做好释法说理工作，积极化解社会矛盾，做到政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。同时，检察机关综合部门要将社会影响重大、有引发重大涉检舆情的案件结论，通过召开新闻发布会等方式，将审查结论及后续处理情况向公众予以公布，以消除不良社会影响。
（3）告知双方具有复议、复核的权利。对于公安机关或者相对方及其近亲属对检察机关的审查结论不服的，可以告知向作出审查结论的检察机关申请复议，或者向上级检察机关申请复核。
6.结案归档。结案归档是案件办理的固有程序，检察机关审查警察使用枪支行为的案件时，应当制作书面审查意见书，在案件终结后应当将各个调查环节收到、制作并发出的各类法律文书与审查意见书、书面审查结论、检察建议书、纠正违法通知书一并予以装订并进行归档备查。
三、审查制度的实施保障
（一）根本措施
积极提请国家立法机关提高对该类案件进行监督的立法层级，并对该类监督案件的具体操作规范以法律的形式予以规定，并明确要求公安机关予以配合以及赋予检察机关追责的权力。
（二）现实措施
在现阶段对于警察使用枪支的审查制度尚未以更高阶位的立法形式予以确定的情况下，可以通过由省级检察机关与公安机关就相关审查制度的程序、内容进行会商的方式予以确定，并采用会签相关文件的方式建立符合辖区内现状的审查工作机制。在具体实践操作过程中，发现问题、解决问题、查找不足，为正式立法积累经验。
关键词使用枪支行为 监督事项 案件化 审查制度
一、确立检察机关作为审查主体的地位
（一）国外通行的情况
无论是英美法系还是大陆法系，对于警察使用枪支行为，都有采用外部监督手段的具体实践。英国对于警察使用枪支造成重伤或者死亡的情况，必须交由独立调查机构IPCC（投诉警察独立委员会）进行调查。。美国建立了以市民审查委员会为代表的外部监督制度，采用对使用枪支的警察进行调查的手段，对警察机构的调查结果进行复核，以实现监督目的。香港地区对于警察开枪行为除了内部调查之外，还有独立的外部监督机制，即由“警监会”对警队内部的调查结果予以审核。俄罗斯为了将警察使用枪支的行为纳入法律监督之下，通过立法的方式确立了由检察官对警察使用枪支造成人员伤亡的行为进行审查的制度。
（二）公安机关内部监督的局限性
公安机关亦是警察使用枪支行为的被监督对象，内部监督的结果具有天然的不被信任性可以说这是所有内部监督的“原罪”。由此带来的弊端为：
1.调查结果无法被公众认可，以实现通过调查说明警察使用枪支行为合法，进而平息舆论的目的。
2.公安机关将自行决定是否要将警察使用枪支的行为认定为非法，进而等同于由公安机关行使检察机关对警察非法使用枪支行为是否涉嫌犯罪的审查权。
3.可能剥夺了当事人通过司法程序认定警察非法使用枪支行为违法，进而获得国家赔偿的救济权。
（三）检察机关审查的意义
1.检察机关审查具有明确的法律依据。检察机关的法律监督职能，是对警察使用枪支进行审查的宪法基础。《中华人民共和国人民警察法》第四十二条，以及《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》）第十二条则是检察机关作为对警察使用枪支行为的审查主体的直接法律依据。
2.检察机关审查符合司法机关的职能分工。警察使用枪支行为的性质认定主要存在两种观点：一种是认定为刑事侦查活动，例如发生在兰州的讨债人姜云春被击毙案；另一种是认定为行政强制措施。无论采用上述哪种观点，检察机关作为审查主体相对法院更为符合司法机关的职能分工。
如果警察使用枪支的行为被认定为刑事侦查活动，由于刑事侦查活动不属于法院审理的案件范围，法院无法予以受理，更谈不上进行司法审查。而对刑事侦查活动进行监督，则是检察机关法律监督的重要职能之一。因此，在此种观点下，唯有检察机关才是适格的审查主体。
3.检察机关审查可以保障使用枪支警察的合法权益。警察使用枪支造成相对人伤亡的后果，符合犯罪的客观要件，可能导致承担相应法律责任的后果。通过检察机关的司法审查程序，审查警察使用枪支行为是否具有阻却犯罪成立的事由，进而作出相应的结论，可以强化警察使用枪支行为的执法效果，防止正当的执法行为因为公众的不信任导致执法行为的预防效果、指引效果的减弱。因此，检察机关的司法审查介入警察使用枪支行为，并非对警察的不信任，而是一种保护措施。
二、检察机关审查制度的程序设计
（一）重大监督事项案件化理念的贯彻
重大监督事项案件化是司法体制改革背景下侦查监督办案模式进行的重大调整。重大监督事项案件化是“建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程”，应当包括程序规范、证据规则、管理流程、质量标准、办案机制等五个基本要素。检察机关监督警察使用枪支行为的审查制度，应当围绕上述五个基本要素制定并展开。
（二）确定审查范围
对于“警察使用枪支”的含义有三种不同的理解，警察执行任务时：一是携带枪支；二是据枪指向对方；三是造成实际射发。显然，上述三种情况没有必要全部纳入审查范围。所以应当根据比例原则，结合警察使用枪支行为造成实际后果的严重程度和涉及的案件的公众关注程度来确定监督事项案件化的范围。
下列案件应当纳入审查范围：一是根据《条例》第十二条明确规定的警察使用枪支造成重大人身伤亡的案件；二是警察使用枪支行为涉及的案件本身具有重大社会影响力，虽未造成重大人身伤亡，但是引发重大舆情的案件；三是检察机关认为应当审查的案件。
（三）确定审查部门
在检察机关侦防条线转隶之前，检察机关接到公安机关的通知，一般由反渎部门对警察使用枪支的行为进行审查。转隶之后，司法体制改革确立的检察官（组织）办案责任制，使今后的检察机关审查警察使用枪支行为的审查主体得以明确，即：以分管检察长作为主任检察官，配备刑事诉讼监督部门检察官以及检察官助理组成检察官办案组，对警察使用枪支行为进行案件化审查。
（四）制定审查流程
1.线索受理。由检察机关控申部门统一受理对警察使用枪支行为的控告线索，将经初查认为基本符合受理条件的线索移送案管部门予以立案审查。对于不符合受理条件的案件线索，报请分管检察长同意后，告知控告人不予受理的结果。
2.立案。对于公安机关依照《条例》第十二条规定通知检察机关的案件，以及控申部门经初查符合受理条件的线索案件，经审查符合立案条件的，检察机关可以依申请予以立案，并制发相应的立案决定书以及立案通知书。
对于公安机关没有通知检察机关的案件，或者没有控告人予以控告的案件，如果符合审查范围的三种情况，检察机关可以依职权予以立案，并将立案决定书面通知公安机关。
3.调查核实。对于警察使用枪支的行为，应当从合法性、必要性两个方面重点审查下列内容： （1）合法性审查。
一是审查枪支使用人员的主体身份是否合法，包括：是否具有警察的身份，是否依法持有持枪证。二是审查使用的枪支是否合法，包括：使用的枪支是否符合法律规定，是否依照法定程序领取枪支、弹药，领取的枪支、弹药的数且情况以及相关技术状况。三是审查开枪行为是否合法，包括：是否系按照命令使用枪支，使用枪支时是否符合《条例》第九条规定的15种“经警告无效”而可以使用武器的情况以及是否依法实施了警告行为，是否属于《条例》第十条规定的2种不得使用武器的情况，是否属于《条例》第十一条规定的应当停止使用武器的情况，是否履行了《条例》第十二条第一款规定的“及时抢救受伤人员，保护现场”的义务等。
（2）必要性审查。无论将警察使用枪支行为的性质认定为刑事侦查活动还是行政强制措施，该行为都不具有惩罚性。因此，警察使用枪支的行为必须受到抑制，据此引申出的各种诸如必要合理原则、最小伤害原则、比例原则等，虽名称各异，但是核心内容基本一致，即：不使用枪支为常态、使用枪支为例外，击伤对方为常态、击毙对方为例外。上述情况亦是检察机关审查内容的重点。
（3）调查核实的方法。案件化审查的方法包括：
一是询问当事人、目击证人；二是询问在场人员或者其他可能知情的人员；三是询问办案人员；四是查看、调取现场录音、录像；五是进行伤情、死因检查或者鉴定；六是查阅、调取或者复制相关法律文书或者案件材料；七是查阅、调取枪支使用人员的身份材料、接受的上级命令的材料；八是其他调查核实方式。
4.作出审查结论。检察机关通过上述调查核实手段，应当在一定的期限内，对警察使用枪支的行为作出书面审查结论，并通知相关公安机关及向对方。审查结论分为下列三种情况：
一是警察使用枪支的行为程序合法，且符合必要性的要求；二是警察使用枪支的行为程序合法，但不符合必要性的要求；三是警察使用枪支的行为非法。
5.跟踪反馈。检察机关对于警察使用枪支的行为作出审查结论并通知相关公安机关后，并不意味着审查程序的终结，检察机关应当根据审查结论的不同采取不同的跟踪措施。
（1）对公安机关的工作。对于警察使用枪支的行为程序合法，且符合必要性要求的结论，检察机关还应当跟踪公安机关是否及时对相关警察进行后续心理疏导、是否及时对警察合法使用枪支而造成无辜伤亡的人员进行补偿；对于警察使用枪支的行为程序合法，但不符合必要性要求的结论，检察机关不仅要跟踪前述第一点的内容，还要跟踪公安机关是否对警察尚未构成犯罪的行为追究相应的行政、民事责任；对于警察使用枪支的行为非法的结论，检察机关应当督促公安机关对相关警察进行追责，对于有涉嫌犯罪重大嫌疑的人员，检察机关要及时向具有职务犯罪侦查权的机关移送案件线索。
检察机关可以通过制发《检察建议书》或者《纠正违法通知书》的方式，对于上述跟踪督促事项进行法律监督。
（2）对相对方的工作。检察机关承办审查案件的办案组织要会同控申部门，对相对方及其近親属做好释法说理工作，积极化解社会矛盾，做到政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。同时，检察机关综合部门要将社会影响重大、有引发重大涉检舆情的案件结论，通过召开新闻发布会等方式，将审查结论及后续处理情况向公众予以公布，以消除不良社会影响。
（3）告知双方具有复议、复核的权利。对于公安机关或者相对方及其近亲属对检察机关的审查结论不服的，可以告知向作出审查结论的检察机关申请复议，或者向上级检察机关申请复核。
6.结案归档。结案归档是案件办理的固有程序，检察机关审查警察使用枪支行为的案件时，应当制作书面审查意见书，在案件终结后应当将各个调查环节收到、制作并发出的各类法律文书与审查意见书、书面审查结论、检察建议书、纠正违法通知书一并予以装订并进行归档备查。
三、审查制度的实施保障
（一）根本措施
积极提请国家立法机关提高对该类案件进行监督的立法层级，并对该类监督案件的具体操作规范以法律的形式予以规定，并明确要求公安机关予以配合以及赋予检察机关追责的权力。
（二）现实措施
在现阶段对于警察使用枪支的审查制度尚未以更高阶位的立法形式予以确定的情况下，可以通过由省级检察机关与公安机关就相关审查制度的程序、内容进行会商的方式予以确定，并采用会签相关文件的方式建立符合辖区内现状的审查工作机制。在具体实践操作过程中，发现问题、解决问题、查找不足，为正式立法积累经验。