论文部分内容阅读
政府花多少钱，怎么花，人民如何才能说了算?
预算是中国政治改革的重要内容
对一个责任政府来讲，钱怎么收怎么支都应该置于公众的监督之下。在社会各界对“阳光财政”的千呼万唤之下，政府预算的神秘面纱终于被广州市财政局撩开了一角。
3月25日，财政部通过其门户网站向社会公布了2010年中央财政预算数据。今年公开的范围增加到12张预算表。预算公开在中央政府的层面上缓步推进。然而，仅仅将政府预算挂在网上任公众浏览还远远不够。真正体现预算的公共性、民主性，不是光公开几个数据就可以了，而是需要一系列配套的制度。
与广州市财政局的“临时起意”不同，上海闵行区公共预算的改革在政府主导和法学专家的参与之下已经历时三年。本刊记者对中国政法大学宪法研究所所长、上海闵行区预算公开项目改革的推动者蔡定剑进行了专访。
《世界博览》：您是一个宪法学学者，为何想到要进行公共预算改革的试验?
蔡定剑：我不仅研究宪法理论，我还希望自己是宪法制度的建设者。我曾经在全国人大工作过，所以我一直关注实际的宪政问题，如何把宪法的理念变成现实的制度。预算公开是宪政的重要环节。如果说宪政是控权理论，而控权最有效的手段和办法就是控制公共预算。
从现实因素上来讲，中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政府治理和政治改革的重要内容。
从公共过程的角度理解预算
《世界博览》：什么是公共预算?
蔡定剑：我参加公共预算项目时发现，有些财政学家所理解的公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家的理解是，把财政资金应用于公共服务。我认为，政府所有的服务都是公共服务。宪政意义上的公共预算是一个公共过程，预算的编制、执行和监督都是民主的公共参与过程，这一过程的前提是公开透明。
中国实行计划经济的时候，资源的配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。1992年的市场经济改革开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，出现了部门各自为政，都有自己的小金库。
1999年开始中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，逐渐地将预算权力集中到财政部门手中。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。
我们想推动的是公共预算的民主化和公开化。
《世界博览》：为何会选择上海闵行区作为试验点?
蔡定剑：当我们把这个理念确定下来后，就开始寻找能够实施这个方案的机构。上海闵行区党委书记孙潮，原是华东政法学院的宪法学教授，我们是好朋友。他曾经在上海市人大法工委工作，当过区长，是有理想的学者和官员。2005年我们见面谈了我的想法之后，两人一拍即合，开始把想法付诸实施。于是我们中国政法大学宪法研究所和财政部财科所合作成立了联合预算改革课题组，推行全方位的公共预算改革，在闵行区实施。
这是改革的一个契机。我们都知道，这一类的改革需要由领导支持才能推进。而且改革者一定要有大公无私的精神，因为这种改革需要承担政治风险。另外一个因素就是，闵行区的干部素质比较高，预算的规范化的程度比较高，并且在预算方面已经进行了内部改革。
我们课题组在2007年出具了一套整体设计方案。将公共预算分成了预算编制、审议和监督三个阶段。我们用了三年时间，步步推进，把利益逐步切割开来。第一，在预算编制阶段，把预算在科学的基础上细化，让大家看得懂这个预算。
第二，预算要经过民主的审议讨论，关键在于人大要发挥审查和批准预算的作用。
第三，加强预算监督。不仅仅是政府内部的审计监督，还要能够发挥人大以及社会公众对于预算的监督作用。
预算编制：党委决策，政府执行
《世界博览》：现在的预算编制都比较粗糙，您是如何细化的?
蔡定剑：预算编制是第一个阶段，不仅要把预算在科学的基础上细化，还要体现公众参与。
第一步就是把预算编细。我们对预算信息进行了分类，从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上，收入和支出都反映了出来。2009年的设计上有表，有编制，有目标描述，还有柱图和饼图等，图文并茂，在国内其他地方还没有过。人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查，满意的比例达到了80％多。
我们还给财政部、全国人大财经工作委员会推荐了一个预算表，供这些机构规范预算信息做参考。闵行也没有细化到这个程度，但是我们希望今后国家能用这个表格。(见下页附图。)
第二，我们改革了预算的编制方法。目前国内的编制是以资金为导向的，各个部门把预算报上去，财政部门拼一拼。预算执行得好的意思就是钱没有挪用，也没有多花。这样并不能反映预算执行的效率。90年代以后，许多国家开始采用结果为导向的预算编制。预算管理的重点是支出、投入、产出到结果。
举个例子，劳动人事部门要提高劳动就业率，培训下岗职工，培训费100万。按以前的方法，能否提高劳动就业率等都不得而知。而按我们的要求，首先要提出目标，比如要解决2000人的就业问题。从这个结果出发，确定需要接受培训的总人数是一万人，然后再定需要多少培训费。所以，报预算的时候都要报目标，这样监督也很容易，年终检查的时候看原来的目标是否达到就行了。如果最后只解决了一千人的就业问题，这个培训可能第二年就不继续办了。
这样一来，整个编制方法需要倒过来。先确定要通过预算实现什么政策目标，再根据目标来安排资金的使用方案。这个就涉及到决策机制的改革。
谁来出这个政策，在国外是很清楚的，比如美国议会根据奥巴马的国情咨文制定预算指南，指导政府的预算编制。
阂行的改革就是政策决策归口到党委。党委扩大会议提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的大具体目标，然后把这些目标做成预算指南下达给政府，政府将党委的战略目标和具体目标细化成工作目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。这个过程就是民主的过程，党委、人
预算是中国政治改革的重要内容
对一个责任政府来讲，钱怎么收怎么支都应该置于公众的监督之下。在社会各界对“阳光财政”的千呼万唤之下，政府预算的神秘面纱终于被广州市财政局撩开了一角。
3月25日，财政部通过其门户网站向社会公布了2010年中央财政预算数据。今年公开的范围增加到12张预算表。预算公开在中央政府的层面上缓步推进。然而，仅仅将政府预算挂在网上任公众浏览还远远不够。真正体现预算的公共性、民主性，不是光公开几个数据就可以了，而是需要一系列配套的制度。
与广州市财政局的“临时起意”不同，上海闵行区公共预算的改革在政府主导和法学专家的参与之下已经历时三年。本刊记者对中国政法大学宪法研究所所长、上海闵行区预算公开项目改革的推动者蔡定剑进行了专访。
《世界博览》：您是一个宪法学学者，为何想到要进行公共预算改革的试验?
蔡定剑：我不仅研究宪法理论，我还希望自己是宪法制度的建设者。我曾经在全国人大工作过，所以我一直关注实际的宪政问题，如何把宪法的理念变成现实的制度。预算公开是宪政的重要环节。如果说宪政是控权理论，而控权最有效的手段和办法就是控制公共预算。
从现实因素上来讲，中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政府治理和政治改革的重要内容。
从公共过程的角度理解预算
《世界博览》：什么是公共预算?
蔡定剑：我参加公共预算项目时发现，有些财政学家所理解的公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家的理解是，把财政资金应用于公共服务。我认为，政府所有的服务都是公共服务。宪政意义上的公共预算是一个公共过程，预算的编制、执行和监督都是民主的公共参与过程，这一过程的前提是公开透明。
中国实行计划经济的时候，资源的配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。1992年的市场经济改革开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，出现了部门各自为政，都有自己的小金库。
1999年开始中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，逐渐地将预算权力集中到财政部门手中。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。
我们想推动的是公共预算的民主化和公开化。
《世界博览》：为何会选择上海闵行区作为试验点?
蔡定剑：当我们把这个理念确定下来后，就开始寻找能够实施这个方案的机构。上海闵行区党委书记孙潮，原是华东政法学院的宪法学教授，我们是好朋友。他曾经在上海市人大法工委工作，当过区长，是有理想的学者和官员。2005年我们见面谈了我的想法之后，两人一拍即合，开始把想法付诸实施。于是我们中国政法大学宪法研究所和财政部财科所合作成立了联合预算改革课题组，推行全方位的公共预算改革，在闵行区实施。
这是改革的一个契机。我们都知道，这一类的改革需要由领导支持才能推进。而且改革者一定要有大公无私的精神，因为这种改革需要承担政治风险。另外一个因素就是，闵行区的干部素质比较高，预算的规范化的程度比较高，并且在预算方面已经进行了内部改革。
我们课题组在2007年出具了一套整体设计方案。将公共预算分成了预算编制、审议和监督三个阶段。我们用了三年时间，步步推进，把利益逐步切割开来。第一，在预算编制阶段，把预算在科学的基础上细化，让大家看得懂这个预算。
第二，预算要经过民主的审议讨论，关键在于人大要发挥审查和批准预算的作用。
第三，加强预算监督。不仅仅是政府内部的审计监督，还要能够发挥人大以及社会公众对于预算的监督作用。
预算编制：党委决策，政府执行
《世界博览》：现在的预算编制都比较粗糙，您是如何细化的?
蔡定剑：预算编制是第一个阶段，不仅要把预算在科学的基础上细化，还要体现公众参与。
第一步就是把预算编细。我们对预算信息进行了分类，从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上，收入和支出都反映了出来。2009年的设计上有表，有编制，有目标描述，还有柱图和饼图等，图文并茂，在国内其他地方还没有过。人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查，满意的比例达到了80％多。
我们还给财政部、全国人大财经工作委员会推荐了一个预算表，供这些机构规范预算信息做参考。闵行也没有细化到这个程度，但是我们希望今后国家能用这个表格。(见下页附图。)
第二，我们改革了预算的编制方法。目前国内的编制是以资金为导向的，各个部门把预算报上去，财政部门拼一拼。预算执行得好的意思就是钱没有挪用，也没有多花。这样并不能反映预算执行的效率。90年代以后，许多国家开始采用结果为导向的预算编制。预算管理的重点是支出、投入、产出到结果。
举个例子，劳动人事部门要提高劳动就业率，培训下岗职工，培训费100万。按以前的方法，能否提高劳动就业率等都不得而知。而按我们的要求，首先要提出目标，比如要解决2000人的就业问题。从这个结果出发，确定需要接受培训的总人数是一万人，然后再定需要多少培训费。所以，报预算的时候都要报目标，这样监督也很容易，年终检查的时候看原来的目标是否达到就行了。如果最后只解决了一千人的就业问题，这个培训可能第二年就不继续办了。
这样一来，整个编制方法需要倒过来。先确定要通过预算实现什么政策目标，再根据目标来安排资金的使用方案。这个就涉及到决策机制的改革。
谁来出这个政策，在国外是很清楚的，比如美国议会根据奥巴马的国情咨文制定预算指南，指导政府的预算编制。
阂行的改革就是政策决策归口到党委。党委扩大会议提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的大具体目标，然后把这些目标做成预算指南下达给政府，政府将党委的战略目标和具体目标细化成工作目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。这个过程就是民主的过程，党委、人