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摘 要：破解城中村拆迁改造中的矛盾是地方政府义不容辞的职责。石家庄市裕华区政府在城中村拆迁改造工作中坚持取信于民的政府主导拆迁模式，制定让利于民的拆迁利益分配政策，创新致富于民的拆迁配套体制机制，掌控造福于民的拆迁对接战略，成功破解了拆迁难题，实现了和谐拆迁，促进了地方经济的发展。
关键词：地方政府；职能定位；拆迁模式；拆迁利益分配政策；石家庄
中图分类号：F299.23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）14-0070-02
城中村改造涉及到了经济、社会、文化、政治等多方因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方利益，是极其复杂的系统工程，因此城中村拆迁改造离不开政府的支持。2008年，石家庄市裕华区启动了政府主导的15个城中村拆迁改造；2010年底，7个村已完成了整体拆迁改造，拆除面积268万平方米。由于裕区政府在城中村拆迁改造中准确定位政府职能，有效地将拆迁引发的利益冲突控制在在最小幅度，没有发生一起因拆迁矛盾激化而影响社会稳定的事件，成为全省乃至全国旧城改造拆迁工作中的一大亮点。就拆迁中地方政府职能定位问题到裕华区进行深入的调查研究，笔者认为，裕华区拆迁工作中准确定位政府职能，成功破解拆迁难题的经验具有重要的借鉴意义和推广价值。
一、构建取信于民的政府主导拆迁模式
城镇化已成为社会发展不可抗拒的时代潮流。但近年来，伴随着城中村改造和新区开发，拆迁矛盾日益突出，导致矛盾的原因很多，其中政府主导作用没能很好地发挥是一个不可忽视的重要因素。构建政府主导的拆迁模式这是地方政府在拆迁工作中的职能之一。
据调查，裕华区在城中村拆迁改造工作中准确界定政府职能，创建了“政府主导的拆迁模式”，做到不“缺位”、不“越位”、不“错位”。
1.在群众工作方面不“缺位”。拆迁中的群众工作其实就是一个“攻心”的过程，裕华区委、区政府从领导到一般机关工作人员，在“攻心”的过程中创造就了“五功工作法”。
2.在规划设计方面不“缺位”。依据石家庄市政府对裕华区“城市副中心”的定位，坚持“改造一个村庄，引进一个项目，形成一道景观，打造一个商圈”的指导思想，构筑了“三圈两线”的总体城中村改造拆迁规划，在对接市规划中实现创新。
3.在开发回迁建设方面不“错位”。坚持回迁楼不封顶商品楼不批建，区政府把回迁楼建设作为“政府一号工程”。政府做媒，按照“1+1”的组合模式，实现大集团与城中村“联姻”。坚持回迁楼在满足规划强制标准的前提下，严格按照群众的要求设计房型、户型以及配套设施，对回迁楼除按常规办法监督项目外，还由村民选派代表对项目用材、工程质量、工程进度等实施全程监督。
4.在拆迁安置上不“越位”。裕华区区委、区政府会同街道、村干部对已启动改造的各村及住户的基本情况进行全面了解，并吸纳群众的合理化建议，制定了既有共性又具有个性的城中村改造实施方案——“一村一案”。“一村一案”经村民代表大会表决，80%的代表通过后，再进行全村村民表决，90%的人通过后，再报区政府审核同意后张榜公布。
笔者认为，裕华区在拆迁工作的实践中，坚持政府主导的拆迁模，做到不“缺位”，不“越位”，不“错位”。 “五功”群众工作方法，使被拆迁人对城中村改造的态度由对立转变为配合，为平稳推进城中村改造打下坚实的群众基础；政府主导拆迁模式既保障了城中村改造规划科学，又保证了参与开发企业的档次和水平，撑起了百姓利益的保护伞，赢得了民心，使老百姓实实在在得到了实惠，从而提升了老百姓对政府的信任度和政府自身的公信力，为破解拆迁难题提供了的根本保障。
二、制定让利于民的拆迁利益分配政策
在如何促进地方经济发展这个重大课题面前，一些地方政府将经营土地作为扩张地方财政收入、拉动经济增长的一条捷径，将公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，以商业头脑精明算计土地等生产要素的经营价值。在“城市经营”理念指导下的拆迁，“政府追求的是土地利益，忽视民生”成为必然，这成为产生拆迁矛盾的根源之一。如何合理分配拆迁利益是地方政府在拆迁工作中的职能之二。
据调查，裕华区在城中村改造过程中坚持“让利于民的拆迁理念”，注重保障和改善民生，区政府明确提出“三个最”，即把最好地段的楼盘做回迁楼、最先盖好的房子给回迁群众、最优惠的价格给回迁村民。
1.政策让利。裕华区区委、区政府在严格落实市委、市政府关于城中村改造的“回迁楼建设城建配套全免，用于商品房开发的部分，土地出让收益扣除土地成本和国家规定用途资金后90%返还村集体”等一系列惠民政策的基础上，又有针对性地出台了在回迁期间给每户每月增加50%过渡费，并结合各城中村的拆迁进度，分不同时段按拆除面积每平米给予20—50元的奖励等优惠政策。2008—2010年，区财政共投入2.5亿元用于支持城中村拆迁改造。
2.补偿让利。裕华区区委、区政府规定商业门脸原则上不允许开发商出售，推出了“住房+商业门脸”的补偿安置模式，确保选择产权调换的村民每户享受到总面积不超过300平方米的住房补偿，同时每人还得到25平方米商业面积的商业补偿，仅此一项每户每月即可保证几千元的稳定收入。为了提升城中村居民的就业技能，区政府“买单”，从2008年起，为城中村农民开办各类职业技能培训班93期，推动城中村2万劳动力就业。区政府返还的土地收益首先用于村民的养老及医疗保险，为12个城中村2.8万村民加入了城镇职工基本养老保险，6.8万名村民加入了城镇居民基本医疗保险。城中村居民享受到动态管理下的“应保尽保”。
笔者认为，裕华区拆迁工作中制定的“土地出让金返还村集体、过渡费补贴、拆迁奖励”让利政策、“住房+商业门脸+应保尽保”的补偿安置模式、区政府“买单”的就业培训及有情操作等政策，在和谐拆迁中保障被拆迁人的利益，为破解拆迁难题打下了坚实基础。
三、创新致富于民的拆迁配套体制机制 一些地方的政府在城中村拆迁改造中注重有形的拆旧建新，而忽视了配套体制机制改革和创新，导致拆迁和民富不能同步，这正是许多地方城中村拆迁改造工作乏力的主要原因。如何使拆迁和民富同步，城中村拆迁改造工作积极有效，这是地方政府在拆迁工作中的职能之三。
据调查，裕华区在推进拆旧建新的有形改造中，坚持“改制助推，致富于民的拆迁目标”，同步推进配套体制机制改革，顺利实现了村民转市民，村委会转居委会，集体土地转国有土地，集体企业转股份制企业的“四个转变”。
1.积极推进配套体制机制改革创新。在大马村股份制改革榜样的引领下，裕华区的方北、东岗头、槐底等7个村先后完成了村级社区股份制改革，2.6万城中村居民成为股东，居民可以从集体资产的保值增值中获得稳定收益。并将村民的医疗、养老、教育等同市民待遇接轨。
2.自主开发，强化了村集体经济的根基。区政府鼓励改制后的股份制企业对规划预留的商业和现代服务业发展用地，自主进行开发建设。其中槐底村级可支配收入由2007年的1.3亿元，增加到2010年的2.2亿元。
笔者认为，完善拆迁配套机制体制，真正地夯实了村集体经济发展的基础。受自身条件限制，在拆迁中，人们普遍看重个人、眼前利益，而忽视集体、长远利益。裕华区委、区政府兼顾村民的眼前和长远利益、集体利益所进行的股份制改造及规划预留的商业和现代服务业发展用地的自主开发，大大拓展了村集体经济发展空间，扩大了发展规模，提升了发展水平，增加了就业岗位和经济收入。可以说，拆迁改造为城中村集体经济插上了腾飞的羽翼，使人们可获得长期稳定的收入来源，使拆迁户变成“拆迁富”，这是裕华区成功突破拆迁瓶颈，实现和谐拆迁的根本所在。
四、掌控造福于民的拆迁对接战略
一些地方政府在城中村改造中，注重“拆”而忽视了“建”，拆建不能实现有效对接。这不仅给群众造成经济上的损失和生活上的不便，而且严重影响区域经济发展，成为导致拆迁矛盾重要的原因之一。如何在城中村拆迁改造中实现区域经济的跨越式发展，这是地方政府在拆迁工作中的职能之四。
据调查，裕华区在城中村改造中，坚持“拆建对接造福于民的拆迁战略”，坚持“拆、建不留空档，项目快速跟进”。 把引进、建设一批战略支撑类项目作为工作的重点，以项目建设带动产业升级，以产业升级促进结构调整，以结构调整增强发展后劲，坚持把城中村拆迁改造作为转变城市发展方式、提升城市品位、实现产业升级的有效载体。
1.实现了拆迁腾地与项目建设的“无缝对接”。裕华区提出“项目谋划于拆迁之前、项目跟进于拆迁之后”，从城中村改造一开始，他们一路人马集中精力搞拆迁，一路人马走出家门跑招商，该区主要领导50%的时间抓项目，主管领导70%的时间抓项目。
2.谋划启动了精品项目群。裕华区按照“高起点规划、大手笔建设、规模化运营”的思路，同时结合自身的区位条件、产业基础和功能定位，谋划启动了精品项目群。该项目群由三大板块组成，回迁楼项目群、商贸服务业项目群、基础设施建设项目群。
3.建设提升区域城市品位的载体。裕华区把文化项目建设作为调整经济结构、刺激消费需求、提升城市品位的重要载体，提出“落地一个项目，形成一道景观，弘扬一种文化。” 目前，裕华区文化项目总投资17.9亿元，包括河北科技大学新校区、河北师范大学新校区和河北省体育中心和河北日报报业大厦项目。
笔者认为，就全国而言，伴随城镇化的提速，拆迁的规模在不断扩大，拆迁的难度也不断增加，拆迁已成为制约全国许多城市和地区经济建设及社会发展的瓶颈之一。而裕华区将城中村拆迁改造作为契机，通过进行一个个城中村的规划和改造，将其纳入了城市的统一规划和管理，不仅使基础设施完善、居民的居住环境改善，而且在大项目的带动下使该区城市功能得以完善，整体竞争力得以提升，实现了产业的升级和经济的跨越式发展。[责任编辑 王 莉]
关键词：地方政府；职能定位；拆迁模式；拆迁利益分配政策；石家庄
中图分类号：F299.23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）14-0070-02
城中村改造涉及到了经济、社会、文化、政治等多方因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方利益，是极其复杂的系统工程，因此城中村拆迁改造离不开政府的支持。2008年，石家庄市裕华区启动了政府主导的15个城中村拆迁改造；2010年底，7个村已完成了整体拆迁改造，拆除面积268万平方米。由于裕区政府在城中村拆迁改造中准确定位政府职能，有效地将拆迁引发的利益冲突控制在在最小幅度，没有发生一起因拆迁矛盾激化而影响社会稳定的事件，成为全省乃至全国旧城改造拆迁工作中的一大亮点。就拆迁中地方政府职能定位问题到裕华区进行深入的调查研究，笔者认为，裕华区拆迁工作中准确定位政府职能，成功破解拆迁难题的经验具有重要的借鉴意义和推广价值。
一、构建取信于民的政府主导拆迁模式
城镇化已成为社会发展不可抗拒的时代潮流。但近年来，伴随着城中村改造和新区开发，拆迁矛盾日益突出，导致矛盾的原因很多，其中政府主导作用没能很好地发挥是一个不可忽视的重要因素。构建政府主导的拆迁模式这是地方政府在拆迁工作中的职能之一。
据调查，裕华区在城中村拆迁改造工作中准确界定政府职能，创建了“政府主导的拆迁模式”，做到不“缺位”、不“越位”、不“错位”。
1.在群众工作方面不“缺位”。拆迁中的群众工作其实就是一个“攻心”的过程，裕华区委、区政府从领导到一般机关工作人员，在“攻心”的过程中创造就了“五功工作法”。
2.在规划设计方面不“缺位”。依据石家庄市政府对裕华区“城市副中心”的定位，坚持“改造一个村庄，引进一个项目，形成一道景观，打造一个商圈”的指导思想，构筑了“三圈两线”的总体城中村改造拆迁规划，在对接市规划中实现创新。
3.在开发回迁建设方面不“错位”。坚持回迁楼不封顶商品楼不批建，区政府把回迁楼建设作为“政府一号工程”。政府做媒，按照“1+1”的组合模式，实现大集团与城中村“联姻”。坚持回迁楼在满足规划强制标准的前提下，严格按照群众的要求设计房型、户型以及配套设施，对回迁楼除按常规办法监督项目外，还由村民选派代表对项目用材、工程质量、工程进度等实施全程监督。
4.在拆迁安置上不“越位”。裕华区区委、区政府会同街道、村干部对已启动改造的各村及住户的基本情况进行全面了解，并吸纳群众的合理化建议，制定了既有共性又具有个性的城中村改造实施方案——“一村一案”。“一村一案”经村民代表大会表决，80%的代表通过后，再进行全村村民表决，90%的人通过后，再报区政府审核同意后张榜公布。
笔者认为，裕华区在拆迁工作的实践中，坚持政府主导的拆迁模，做到不“缺位”，不“越位”，不“错位”。 “五功”群众工作方法，使被拆迁人对城中村改造的态度由对立转变为配合，为平稳推进城中村改造打下坚实的群众基础；政府主导拆迁模式既保障了城中村改造规划科学，又保证了参与开发企业的档次和水平，撑起了百姓利益的保护伞，赢得了民心，使老百姓实实在在得到了实惠，从而提升了老百姓对政府的信任度和政府自身的公信力，为破解拆迁难题提供了的根本保障。
二、制定让利于民的拆迁利益分配政策
在如何促进地方经济发展这个重大课题面前，一些地方政府将经营土地作为扩张地方财政收入、拉动经济增长的一条捷径，将公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，以商业头脑精明算计土地等生产要素的经营价值。在“城市经营”理念指导下的拆迁，“政府追求的是土地利益，忽视民生”成为必然，这成为产生拆迁矛盾的根源之一。如何合理分配拆迁利益是地方政府在拆迁工作中的职能之二。
据调查，裕华区在城中村改造过程中坚持“让利于民的拆迁理念”，注重保障和改善民生，区政府明确提出“三个最”，即把最好地段的楼盘做回迁楼、最先盖好的房子给回迁群众、最优惠的价格给回迁村民。
1.政策让利。裕华区区委、区政府在严格落实市委、市政府关于城中村改造的“回迁楼建设城建配套全免，用于商品房开发的部分，土地出让收益扣除土地成本和国家规定用途资金后90%返还村集体”等一系列惠民政策的基础上，又有针对性地出台了在回迁期间给每户每月增加50%过渡费，并结合各城中村的拆迁进度，分不同时段按拆除面积每平米给予20—50元的奖励等优惠政策。2008—2010年，区财政共投入2.5亿元用于支持城中村拆迁改造。
2.补偿让利。裕华区区委、区政府规定商业门脸原则上不允许开发商出售，推出了“住房+商业门脸”的补偿安置模式，确保选择产权调换的村民每户享受到总面积不超过300平方米的住房补偿，同时每人还得到25平方米商业面积的商业补偿，仅此一项每户每月即可保证几千元的稳定收入。为了提升城中村居民的就业技能，区政府“买单”，从2008年起，为城中村农民开办各类职业技能培训班93期，推动城中村2万劳动力就业。区政府返还的土地收益首先用于村民的养老及医疗保险，为12个城中村2.8万村民加入了城镇职工基本养老保险，6.8万名村民加入了城镇居民基本医疗保险。城中村居民享受到动态管理下的“应保尽保”。
笔者认为，裕华区拆迁工作中制定的“土地出让金返还村集体、过渡费补贴、拆迁奖励”让利政策、“住房+商业门脸+应保尽保”的补偿安置模式、区政府“买单”的就业培训及有情操作等政策，在和谐拆迁中保障被拆迁人的利益，为破解拆迁难题打下了坚实基础。
三、创新致富于民的拆迁配套体制机制 一些地方的政府在城中村拆迁改造中注重有形的拆旧建新，而忽视了配套体制机制改革和创新，导致拆迁和民富不能同步，这正是许多地方城中村拆迁改造工作乏力的主要原因。如何使拆迁和民富同步，城中村拆迁改造工作积极有效，这是地方政府在拆迁工作中的职能之三。
据调查，裕华区在推进拆旧建新的有形改造中，坚持“改制助推，致富于民的拆迁目标”，同步推进配套体制机制改革，顺利实现了村民转市民，村委会转居委会，集体土地转国有土地，集体企业转股份制企业的“四个转变”。
1.积极推进配套体制机制改革创新。在大马村股份制改革榜样的引领下，裕华区的方北、东岗头、槐底等7个村先后完成了村级社区股份制改革，2.6万城中村居民成为股东，居民可以从集体资产的保值增值中获得稳定收益。并将村民的医疗、养老、教育等同市民待遇接轨。
2.自主开发，强化了村集体经济的根基。区政府鼓励改制后的股份制企业对规划预留的商业和现代服务业发展用地，自主进行开发建设。其中槐底村级可支配收入由2007年的1.3亿元，增加到2010年的2.2亿元。
笔者认为，完善拆迁配套机制体制，真正地夯实了村集体经济发展的基础。受自身条件限制，在拆迁中，人们普遍看重个人、眼前利益，而忽视集体、长远利益。裕华区委、区政府兼顾村民的眼前和长远利益、集体利益所进行的股份制改造及规划预留的商业和现代服务业发展用地的自主开发，大大拓展了村集体经济发展空间，扩大了发展规模，提升了发展水平，增加了就业岗位和经济收入。可以说，拆迁改造为城中村集体经济插上了腾飞的羽翼，使人们可获得长期稳定的收入来源，使拆迁户变成“拆迁富”，这是裕华区成功突破拆迁瓶颈，实现和谐拆迁的根本所在。
四、掌控造福于民的拆迁对接战略
一些地方政府在城中村改造中，注重“拆”而忽视了“建”，拆建不能实现有效对接。这不仅给群众造成经济上的损失和生活上的不便，而且严重影响区域经济发展，成为导致拆迁矛盾重要的原因之一。如何在城中村拆迁改造中实现区域经济的跨越式发展，这是地方政府在拆迁工作中的职能之四。
据调查，裕华区在城中村改造中，坚持“拆建对接造福于民的拆迁战略”，坚持“拆、建不留空档，项目快速跟进”。 把引进、建设一批战略支撑类项目作为工作的重点，以项目建设带动产业升级，以产业升级促进结构调整，以结构调整增强发展后劲，坚持把城中村拆迁改造作为转变城市发展方式、提升城市品位、实现产业升级的有效载体。
1.实现了拆迁腾地与项目建设的“无缝对接”。裕华区提出“项目谋划于拆迁之前、项目跟进于拆迁之后”，从城中村改造一开始，他们一路人马集中精力搞拆迁，一路人马走出家门跑招商，该区主要领导50%的时间抓项目，主管领导70%的时间抓项目。
2.谋划启动了精品项目群。裕华区按照“高起点规划、大手笔建设、规模化运营”的思路，同时结合自身的区位条件、产业基础和功能定位，谋划启动了精品项目群。该项目群由三大板块组成，回迁楼项目群、商贸服务业项目群、基础设施建设项目群。
3.建设提升区域城市品位的载体。裕华区把文化项目建设作为调整经济结构、刺激消费需求、提升城市品位的重要载体，提出“落地一个项目，形成一道景观，弘扬一种文化。” 目前，裕华区文化项目总投资17.9亿元，包括河北科技大学新校区、河北师范大学新校区和河北省体育中心和河北日报报业大厦项目。
笔者认为，就全国而言，伴随城镇化的提速，拆迁的规模在不断扩大，拆迁的难度也不断增加，拆迁已成为制约全国许多城市和地区经济建设及社会发展的瓶颈之一。而裕华区将城中村拆迁改造作为契机，通过进行一个个城中村的规划和改造，将其纳入了城市的统一规划和管理，不仅使基础设施完善、居民的居住环境改善，而且在大项目的带动下使该区城市功能得以完善，整体竞争力得以提升，实现了产业的升级和经济的跨越式发展。[责任编辑 王 莉]