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摘 要：随着“环境权”的呼声日益高涨有关环境方面的法律问题日益被学术界所关注。环境行政补偿制度作为环境法律法规中的一项薄弱环节更越来越被重视。针对我国环境行政补偿的某些弱点和缺陷，很多学者都提出了有价值的见解。但在环境行政补偿的定义及其与环境行政赔偿的界限问题等方面很少有学者关注。
关键词：行政补偿；环境补偿；环境行政补偿。
进入21世纪，在经济高速发展的同时人们越来越关注人与环境的和谐问题，环境权的呼声也日益高涨，但由于环境问题越来越呈现多样化与严重化而相应的环境法律条件却越来越暴露出其自身的很多弱点和缺陷。其中环境行政补偿制度就是最有代表性的一方面。我国的环境行政补偿制度在立法上尚无一部完整的立法，只是散见与其他单行法中，且大多有关该方面的规定都已年久失修不能适应现代新形势下的环境问题解决的需求，可操作性差。在我国，环境行政补偿并没有像环境行政赔偿一样受到足够的重视，故而关于环境行政补偿的定义方面尚无严格统一的标准，即使有也只是套用了行政补偿的定义并不科学。本文将对环境行政补偿的若干法律问题进行以下研究。
一、环境行政补偿的定义
在给环境行政补偿下定义之前，我们必须首先明白下列几个问题：
（一）环境行政补偿是行政补偿的一种
所谓行政补偿有学者认为是指由于国家行政权的合法行使，致使公民法人其他组织的合法权益遭受经济上的特别损失，而由国家对受害人负行政上金钱给付的义务1。也有观点认为行政补偿是指行政主体及其工作人员在行使职权的过程中，因其合法行为给无义务的特定公民法人或其他组织的合法权益造成损失，依法由国家给予的补偿2。
通过以上信息可以了解到我国的行政补偿的理论来源主要有两种：其一为公共负担平等说。其二为特别牺牲说。根据这两种学说产生的行政补偿显然只能对有诉讼行为能力的主体实行，而对于无诉讼行为能力的环境资源则无实行的意义。因此，简单的用行政补偿的定义来代替环境行政补偿的定义是不科学的。
（二）环境行政补偿是环境补偿的一种
环境补偿具体适用于以下几种情况：（1）环境损害发生后环境损害人不明确，而又国家财政予以受害人适当的补偿；（2）损害发生后损害人明确存在但损害人没有能力支付全部赔偿金或者即使能支付但支付过后有可能使损害人陷入资不抵债的状况，而由国家财政代为支付其不能支付的部分；（3）损害的发生具有潜伏性和偶然性，在损害发生之前由可能导致环境损害的主体缴纳排污税费等或其自愿捐献的用于治理环境损害案件的费用，有国家代为保管，待损害发生后由国家代为支付补偿金；（4）由于公共事业的需要对环境造成损害的而由国家对环境进行恢复原状的情形3。
（三）环境行政补偿的外延
有学者将环境损害基金也列入环境行政补偿的部分。因为环境损害基金的发起者为政府，最终的支付者也是政府，只是资金的来源并非政府财政而是由政府事前通过强制征收排污税费等方法积累的，由政府设立的专门机构代为保管而成为一项专门用于救济环境损害的受害群体的基金4。这种说法是比较科学的，并且符合公平负担平等说与特别牺牲说的意思，因此可以列入环境行政补偿制度。
综上所述，笔者认为，环境行政补偿的定义必须包含以下两点内容：
1、环境行政补偿制度也可以成为环境损害行政补偿制度，它是行政补偿中的一种特殊形式也是环境损害补偿的一种；
2、环境损害补偿制度不仅包括政府公权力合法行至害的政府财政救济，由政府公权力干预设立的基金制度以及由政府代为支付的损害救济资金，还包括由政府对因公共事业建设而致的环境损害的恢复原状的情形。
二、我国环境行政补偿的现状及存在的问题
（一）法律制度运用现状
在立法上我国至今没有统一的环境行政立法，环境行政补偿制度并不完善，有关环境行政补偿的规定散见于单行的环境行政法规之中，环境行政补偿法规极为零散抽象，可操作性差。在单行法中，环境行政补偿的做法主要是以金钱补偿为主，附加以恢复原状。前者的适用主体是有诉讼行为能力的自然人和法人等，后者的适用主体是无诉讼行为能力的环境资源。例如：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条至第五十一条对于征用集体土地的补偿作出了具体的规定；国务院制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25、26条对上述问题进行了进一步的规定；《中华人民共和国草原法》第七条规定：国家建设征用集体所有的草原应给予适当的补偿，并妥善安置牧民的生产和生活。《中华人民共和国水法》第十八条：在鱼虾蟹回游通道修建拦河闸坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当修建过鱼设施或者采取其他补救措施。《中华人民共和国防洪法》第七条：各级人民政府应当对蓄洪区予以扶持，蓄滞洪后大依照国家规定予以补偿或者救助。第四十八条第二款规定：县级以上人民政府对被征用直接造成的经济损失按照国家有关部门的规定给予适当补偿。《中华人民共和国渔业法》第十三条：国家建设单位使用确定给全民所有制单位或集体所有制单位，用于养殖的全民所有的水面滩涂，由建设单位给予适当补偿。《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条:国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿产企业，矿区范围内已有的集体矿山企业当关闭到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活。以上法律条文都直接对有诉讼行为能力的自然人法人做出了相应的补偿规定4。《中华人民共和国防洪法》第四十五条：“……取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”这一条的规定承认了我国行政补偿适用恢复原状的办法，为无诉讼能力的环境资源获得行政补偿设定了法律依据。但是我国立法上有关对环境资源的行政补偿条款是很少的，大多仍是与一般的行政补偿相重合并没有独立的地位。
（二）政府补偿机制运行的现状
环境行政补偿在实际运用上是极不完善的。环境行政补偿在实际运用上基本沿用了一般行政补偿的事前适用原则，且环境行政补偿的适用条件是环境损害的范围广、影响程度深，倘若因环境损害而导致的权益损害达不到国家所承认的标准，那么受害人往往得不到有效的补偿救济。这一点是与环境行政补偿的设立意思相违背的。虽然法律规定允许环境损害中的受害人申请国家补偿，但是通常的情况是受害人得不到合理的救济。若损害的客体为环境资源，而行政机关有没有及时将其恢复原状，那么环境损害行政补偿就形同虚设。我国的环境损害补偿的运用上有许多与立法相矛盾的地方。那么在此，国家是否应该采取环境行政补偿的方法恢复三峡库区原来的面貌？显然是不可能的。如果不将库区恢复原貌则势必影响环境行政补偿的公信力。这样的矛盾在我国的立法与现实当中尚无妥善的解决之策。
三、完善我国环境行政补偿制度的对策
（一）规范环境行政补偿的定义
立法界与学术界的长期忽视使得行政补偿制度包括环境行政补偿制度存在大量的缺陷。定义模糊就是其中的一项重大疏漏。任何制度要想在立法上进行完善必须有清晰标准的定义做参照，否则制度混沌的状况将一直延续。
（二）制定一部完善的环境行政补偿法
有观点认为环境行政补偿存在的意义不大，只要有完善的行政赔偿制度存在就可以弥补行政补偿制度的不足。这种观点是根本错误的。因为行政补偿制度与行政赔偿制度有着严格的区别：
（1）原因不同：行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。
（2）范围不同：行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受国家赔偿法的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，行政补偿范围除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。
（3）程度不同：行政赔偿对公民、法人或者其他组织合法权益的补救程度不如行政补偿充分。国家赔偿法针对的损害限于人身权和财产权的损害，而行政补偿没有这种限制。而且，对国家赔偿法规定范围之内的行政侵权行为所造成的损害，国家也并非全部赔偿，而是限于最低限度的直接损失。
（4）程序不同。行政补偿可能是在损害发生之前由行政机关与公民协商解决、也可能是在损害发生之后由行政机关与协商解决。行政赔偿只能发生在侵权行为发生之后，由行政机关与公民协商解决。
（5）性质不同。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义；而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关达成作出的决定属于具体行政行为。
因此构建一部完善的环境行政补偿法规至少是一部完善的行政补偿法规都是十分必要的。
（三）汲取国际上的先进经验，建立环境损害基金制度
我国现行的环境行政补偿制度对政府财政的压力过大，应该建立一些能够减轻政府财政压力的制度来缓解目前环境行政补偿尴尬的现状。在日本等国家已经成功的建立起立“环境损害基金制度”。该基金的资金来源大多为潜在的损害者事前被政府强制征收的排污税费等，则就可以从很大程度上减少由全体纳税人支持的政府财政预算
开支。同时这一制度更符合公平负担平等学说与特别牺牲学说。
结语：
环境行政补偿是保障环境权顺利实现的一种重要的行政手段。绝不可忽视与抛弃。建立一部完善的环境行政补偿法不仅有必要而且势在必行。在行政权庞大的今天，用法律约束行政权是唯一的一条可以保障环境侵权案件顺利解决的途径。同时我们不能将环境损害补偿的希望完全寄托于政府，应该充分发挥行政权的干预作用建立合理有效的环境损害基金制度以弥补环境损害行政补偿的不足。
参考文献：
①陈泉生《论环境行政损失补偿的理论》.
②张正钊李元起《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社 2004年6月第二版.331页.
③张正钊、李元起《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社.2004年6月第二版.332页.
④姜明安.《行政法与行政诉讼法》北京大学高等教育出版社1999年版469页.
⑤张家祥.《行政法》台北三民书局1986年版819页.
⑥陈慈《环境法总论》中国政法大学出版社.2003年修订版348页.
⑦杨萍《环境损害补偿基金若干问题研究》南京林业大学积极管理学院经济法系 南京210037.
⑧陆维福.《论环境行政补偿》.中国民商法律网.2008年4月9日.
关键词：行政补偿；环境补偿；环境行政补偿。
进入21世纪，在经济高速发展的同时人们越来越关注人与环境的和谐问题，环境权的呼声也日益高涨，但由于环境问题越来越呈现多样化与严重化而相应的环境法律条件却越来越暴露出其自身的很多弱点和缺陷。其中环境行政补偿制度就是最有代表性的一方面。我国的环境行政补偿制度在立法上尚无一部完整的立法，只是散见与其他单行法中，且大多有关该方面的规定都已年久失修不能适应现代新形势下的环境问题解决的需求，可操作性差。在我国，环境行政补偿并没有像环境行政赔偿一样受到足够的重视，故而关于环境行政补偿的定义方面尚无严格统一的标准，即使有也只是套用了行政补偿的定义并不科学。本文将对环境行政补偿的若干法律问题进行以下研究。
一、环境行政补偿的定义
在给环境行政补偿下定义之前，我们必须首先明白下列几个问题：
（一）环境行政补偿是行政补偿的一种
所谓行政补偿有学者认为是指由于国家行政权的合法行使，致使公民法人其他组织的合法权益遭受经济上的特别损失，而由国家对受害人负行政上金钱给付的义务1。也有观点认为行政补偿是指行政主体及其工作人员在行使职权的过程中，因其合法行为给无义务的特定公民法人或其他组织的合法权益造成损失，依法由国家给予的补偿2。
通过以上信息可以了解到我国的行政补偿的理论来源主要有两种：其一为公共负担平等说。其二为特别牺牲说。根据这两种学说产生的行政补偿显然只能对有诉讼行为能力的主体实行，而对于无诉讼行为能力的环境资源则无实行的意义。因此，简单的用行政补偿的定义来代替环境行政补偿的定义是不科学的。
（二）环境行政补偿是环境补偿的一种
环境补偿具体适用于以下几种情况：（1）环境损害发生后环境损害人不明确，而又国家财政予以受害人适当的补偿；（2）损害发生后损害人明确存在但损害人没有能力支付全部赔偿金或者即使能支付但支付过后有可能使损害人陷入资不抵债的状况，而由国家财政代为支付其不能支付的部分；（3）损害的发生具有潜伏性和偶然性，在损害发生之前由可能导致环境损害的主体缴纳排污税费等或其自愿捐献的用于治理环境损害案件的费用，有国家代为保管，待损害发生后由国家代为支付补偿金；（4）由于公共事业的需要对环境造成损害的而由国家对环境进行恢复原状的情形3。
（三）环境行政补偿的外延
有学者将环境损害基金也列入环境行政补偿的部分。因为环境损害基金的发起者为政府，最终的支付者也是政府，只是资金的来源并非政府财政而是由政府事前通过强制征收排污税费等方法积累的，由政府设立的专门机构代为保管而成为一项专门用于救济环境损害的受害群体的基金4。这种说法是比较科学的，并且符合公平负担平等说与特别牺牲说的意思，因此可以列入环境行政补偿制度。
综上所述，笔者认为，环境行政补偿的定义必须包含以下两点内容：
1、环境行政补偿制度也可以成为环境损害行政补偿制度，它是行政补偿中的一种特殊形式也是环境损害补偿的一种；
2、环境损害补偿制度不仅包括政府公权力合法行至害的政府财政救济，由政府公权力干预设立的基金制度以及由政府代为支付的损害救济资金，还包括由政府对因公共事业建设而致的环境损害的恢复原状的情形。
二、我国环境行政补偿的现状及存在的问题
（一）法律制度运用现状
在立法上我国至今没有统一的环境行政立法，环境行政补偿制度并不完善，有关环境行政补偿的规定散见于单行的环境行政法规之中，环境行政补偿法规极为零散抽象，可操作性差。在单行法中，环境行政补偿的做法主要是以金钱补偿为主，附加以恢复原状。前者的适用主体是有诉讼行为能力的自然人和法人等，后者的适用主体是无诉讼行为能力的环境资源。例如：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条至第五十一条对于征用集体土地的补偿作出了具体的规定；国务院制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25、26条对上述问题进行了进一步的规定；《中华人民共和国草原法》第七条规定：国家建设征用集体所有的草原应给予适当的补偿，并妥善安置牧民的生产和生活。《中华人民共和国水法》第十八条：在鱼虾蟹回游通道修建拦河闸坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当修建过鱼设施或者采取其他补救措施。《中华人民共和国防洪法》第七条：各级人民政府应当对蓄洪区予以扶持，蓄滞洪后大依照国家规定予以补偿或者救助。第四十八条第二款规定：县级以上人民政府对被征用直接造成的经济损失按照国家有关部门的规定给予适当补偿。《中华人民共和国渔业法》第十三条：国家建设单位使用确定给全民所有制单位或集体所有制单位，用于养殖的全民所有的水面滩涂，由建设单位给予适当补偿。《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条:国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿产企业，矿区范围内已有的集体矿山企业当关闭到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活。以上法律条文都直接对有诉讼行为能力的自然人法人做出了相应的补偿规定4。《中华人民共和国防洪法》第四十五条：“……取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”这一条的规定承认了我国行政补偿适用恢复原状的办法，为无诉讼能力的环境资源获得行政补偿设定了法律依据。但是我国立法上有关对环境资源的行政补偿条款是很少的，大多仍是与一般的行政补偿相重合并没有独立的地位。
（二）政府补偿机制运行的现状
环境行政补偿在实际运用上是极不完善的。环境行政补偿在实际运用上基本沿用了一般行政补偿的事前适用原则，且环境行政补偿的适用条件是环境损害的范围广、影响程度深，倘若因环境损害而导致的权益损害达不到国家所承认的标准，那么受害人往往得不到有效的补偿救济。这一点是与环境行政补偿的设立意思相违背的。虽然法律规定允许环境损害中的受害人申请国家补偿，但是通常的情况是受害人得不到合理的救济。若损害的客体为环境资源，而行政机关有没有及时将其恢复原状，那么环境损害行政补偿就形同虚设。我国的环境损害补偿的运用上有许多与立法相矛盾的地方。那么在此，国家是否应该采取环境行政补偿的方法恢复三峡库区原来的面貌？显然是不可能的。如果不将库区恢复原貌则势必影响环境行政补偿的公信力。这样的矛盾在我国的立法与现实当中尚无妥善的解决之策。
三、完善我国环境行政补偿制度的对策
（一）规范环境行政补偿的定义
立法界与学术界的长期忽视使得行政补偿制度包括环境行政补偿制度存在大量的缺陷。定义模糊就是其中的一项重大疏漏。任何制度要想在立法上进行完善必须有清晰标准的定义做参照，否则制度混沌的状况将一直延续。
（二）制定一部完善的环境行政补偿法
有观点认为环境行政补偿存在的意义不大，只要有完善的行政赔偿制度存在就可以弥补行政补偿制度的不足。这种观点是根本错误的。因为行政补偿制度与行政赔偿制度有着严格的区别：
（1）原因不同：行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。
（2）范围不同：行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受国家赔偿法的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，行政补偿范围除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。
（3）程度不同：行政赔偿对公民、法人或者其他组织合法权益的补救程度不如行政补偿充分。国家赔偿法针对的损害限于人身权和财产权的损害，而行政补偿没有这种限制。而且，对国家赔偿法规定范围之内的行政侵权行为所造成的损害，国家也并非全部赔偿，而是限于最低限度的直接损失。
（4）程序不同。行政补偿可能是在损害发生之前由行政机关与公民协商解决、也可能是在损害发生之后由行政机关与协商解决。行政赔偿只能发生在侵权行为发生之后，由行政机关与公民协商解决。
（5）性质不同。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义；而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关达成作出的决定属于具体行政行为。
因此构建一部完善的环境行政补偿法规至少是一部完善的行政补偿法规都是十分必要的。
（三）汲取国际上的先进经验，建立环境损害基金制度
我国现行的环境行政补偿制度对政府财政的压力过大，应该建立一些能够减轻政府财政压力的制度来缓解目前环境行政补偿尴尬的现状。在日本等国家已经成功的建立起立“环境损害基金制度”。该基金的资金来源大多为潜在的损害者事前被政府强制征收的排污税费等，则就可以从很大程度上减少由全体纳税人支持的政府财政预算
开支。同时这一制度更符合公平负担平等学说与特别牺牲学说。
结语：
环境行政补偿是保障环境权顺利实现的一种重要的行政手段。绝不可忽视与抛弃。建立一部完善的环境行政补偿法不仅有必要而且势在必行。在行政权庞大的今天，用法律约束行政权是唯一的一条可以保障环境侵权案件顺利解决的途径。同时我们不能将环境损害补偿的希望完全寄托于政府，应该充分发挥行政权的干预作用建立合理有效的环境损害基金制度以弥补环境损害行政补偿的不足。
参考文献：
①陈泉生《论环境行政损失补偿的理论》.
②张正钊李元起《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社 2004年6月第二版.331页.
③张正钊、李元起《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社.2004年6月第二版.332页.
④姜明安.《行政法与行政诉讼法》北京大学高等教育出版社1999年版469页.
⑤张家祥.《行政法》台北三民书局1986年版819页.
⑥陈慈《环境法总论》中国政法大学出版社.2003年修订版348页.
⑦杨萍《环境损害补偿基金若干问题研究》南京林业大学积极管理学院经济法系 南京210037.
⑧陆维福.《论环境行政补偿》.中国民商法律网.2008年4月9日.