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摘 要：农地经营权抵押贷款是农户进行融资的重要渠道，随着各试点地区的不断探索，其背后的风险也日益凸显。我国相关法律制度、农村的信用环境、抵押物的处置方式、金融机构操作流程、农村社会保障体系等方面的不健全、不完善，制约了农地经营权抵押贷款业务的发展。以农地经营权直接抵押模式为例，分别从制度风险、信用风险、抵押物风险、操作风险以及民生风险等五个方面进行分析，并针对目前我国农地经营权直接抵押贷款模式所涉及的风险提出相关建议。
关键词：农地经营权;直接抵押贷款;贷款风险;对策建议
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）24-0042-02
随着我国农业农村的改革与发展，2020年出台的“中央一号”文件指出：要推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资，优先保障“三农”投入。农地经营权直接抵押贷款模式因其操作简便在试点地区运行多年，其风险逐渐显露[1]。因此，对农地经营权直接抵押贷款模式进行风险分析，并给出相应的对策，对解决农民“贷款难”问题具有现实意义。
一、风险分析
贷款人将其拥有的农村土地经营权直接抵押给金融机构，称之为直接抵押贷款模式，参与此种模式的主体有：贷款人、金融机构、评估机构与政府部门[2]。其主要流程為：首先，申请贷款的农户需提交土地承包合同与流转合同等相关材料申请贷款;其次，政府部门对农户所持有的农地经营权进行确权和登记;再次，评估机构到现场评估农地经营权的价值，估算预计发放贷款的额度;最后，金融机构与农户签订农地经营权抵押贷款合同并到有关部门进行备案，农户获得贷款。对于农户来说，农地经营权的直接抵押贷款模式是所有模式中程序交易成本最低的一种，但在现行的试点中只有少部分地区直接以农地经营权抵押，这种情况的出现与该模式所涉及的风险有关，该模式所涉及的风险有以下几种。
1.制度风险。当前我国农地经营权直接抵押贷款模式在法律上存在障碍，仅允许在试点地区推行，并且该模式与我国当前部分法律条文有所冲突。如《物权法》《担保法》《农村土地承包法》中均有规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不能抵押[3]。同时，政府出台的扶持政策支持力度不够，不能大范围推广。金融机构关于农地经营权抵押贷款的政策同样存在稳定性不佳的问题，因此其对涉农贷款的态度十分谨慎。制度风险是制约我国农地经营权直接抵押贷款业务发展的首要因素。
2.信用风险。信用风险分为被动违约与主动违约。作为发展中国家，我国农业基础设施建设虽日益得到重视，但仍较为薄弱，农业生产经营受自然条件影响较大。不合理的人为活动导致自然灾害频仍，这为农业的生产经营带来了许多不确定因素。除此之外，受市场因素的影响农产品价格波动频繁且幅度较大，即使丰收也可能出现“谷贱伤农”的局面。上述两种情况会直接导致农户的经营失败，且大多数农户收入单一，缺少其他渠道的收入来源，作为农户的主要收入来源的农地经营失败后就会使农户无力偿还贷款。农村地区信用环境较差，许多农户文化水平较低、法律意识薄弱，信用对其的约束力不强，恶意违约、拒不还款的状况时有发生，使金融机构时常遭受损失。
3.抵押物风险。主要分为处置风险与估价风险两方面。处置风险是由农地流转市场不完善、农地流转平台不规范以及农地流转信息不流畅造成的农地流转困难。我国的农地流转市场存在很明显的门槛，抵押物进入市场后也无法根据农户的意愿进行调整，无法真正实现农地经营权的变现。且我国实行土地用途管制制度，除特殊情况外，农地只能用于农业生产，这种对农地的特殊保护同样限制了农地的流转。后者是由于缺少专业的评估机构、评估人员以及规范的评估方法所致，如不同地区对于未与农地分离的农产品是否计入农地经营权价值中持有不同的观点，农地经营权的价值直接影响农户可获得贷款的额度，统一评判标准的缺失导致无法评估出农地经营权真正的价值。
4.操作风险。农地经营权直接抵押贷款是近几年兴起的金融产品，无论是操作流程或是管理体系都存在不规范的问题。许多金融机构将其他工商业贷款模式完全生搬硬套到农地经营权抵押贷款上来，没有根据农业生产经营固有的特点进行相应调整，导致了利率过高、还款期限过短等一系列问题，无法满足农户的实际需求。金融机构业务量十分庞大，业务不熟练、能力不强的信贷员对贷款人的征信报告、银行流水等相关资料的审查易发生错误。甚至有职业素质低的信贷员为了追求更多的个人利益，与不具备贷款资质的农户勾结，接受其贿赂，故意对其发放贷款，进行违规操作。这些行为均可导致金融机构无法彻底掌握贷款人的资产状况，最终影响对贷款人实际还款能力的正确判断。
5.民生风险。当前我国农村社会保障体系并不健全、管理制度不完善，农户商业养老保险参与率较低，农地仍充当养老的角色。我国农村的社会生产力水平低下，农村社会保障程度较低，农户的养老保险金额度不高，农户的现有需求无法得到满足，农村社会保障的水平有待提升。农村社会保障未能实现全面覆盖，在养老保险等方面仍存在较大缺口，保障水平也参差不齐，当农业生产经营出现意外时，农户会使用当前收入来偿还贷款，影响其正常生活，甚至会出现其无法偿还贷款的情况。此时，依照相关规定，农户会失去农地的承包经营权，这对于依靠农地为生的农户来说，将使其无法保障日后正常的生产生活，产生民生风险。
二、对策与建议
1.修订法律法规，扫清制度障碍。修改《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等相关条例，明确农地经营权可以作为抵押物来申请贷款，规定农地经营权抵押贷款的操作规则，为推广农地经营权直接抵押贷款提供制度保障。严格按照《物权法》的规定对农地的承包经营权进行确权登记，清晰归属范围，避免因权责不明晰影响农户申请贷款的进程。政府应出台一系列适用性强的政策，既要促进农地经营权直接抵押贷款模式的落实与发展，也要降低金融机构所面临的风险，转变金融机构对涉农贷款的态度，提升金融机构对涉农业务的接受度，合理规避法律风险。 2.加大审核力度，确保还款能力。金融机构对贷款人的资产负债情况要严格审查，对其还款能力要做出准确的判断，初期的贷款对象可以選择实力较强的专业大户、家庭农场等经营主体。贷款人也应通过引进高新技术、扩大经营规模等方式，提高自己的还款能力。政府要完善和推行农业保险制度，对参保的农户在保费上进行部分补贴，分散交易风险。可通过微信公众号等新型宣传方式促使农户正确认识农业保险的作用、了解农业保险相关政策，提升农户对农业保险的认可度，切实保障农户利益。借用农村特有的地缘关系，发挥村委会的作用来改善农村信用环境，全面采集农户信用信息，建立完备的农户信用信息库，并聘请专业人员对信用信息库进行系统管理，增强信用对农户的约束力。对农户信用的评估要实施统一标准，保证公平与透明。
3.培育流转市场，提高评估水平。加快建设农地流转平台、完善农地流转市场，优化市场环境。信息的畅通是流转的前提，可通过政府的引导解决农地经营权流转的信息不对称问题，规范记录农地经营权抵押的过程，提高农户抵押贷款的效率。对交易双方进行适当补助的方式可以降低交易成本，提升抵押物变现能力。推动农地价值评估机构的建立，完善农地价值的评估方法，可以利用新兴互联网技术与大数据平台将历年成交数值录入相关系统，以供后续交易作为参考。统一标准，培养专业素质高、工作能力强的评估人员，确保对农户的抵押物进行合理评估，降低农户申请贷款的难度，提高农户申请农地经营权抵押贷款的积极性。
4.健全管理体系，统一操作流程。加强政府对金融机构的指挥与引导，鼓励支持金融机构稳步发展关于涉农贷款等的相关业务。金融机构要落实相关措施，开放对该业务的权限，研发多种类的贷款产品以满足不同层次农户的多样化需求。金融机构对开办农地经营权抵押贷款业务的手续与流程要有统一的标准，提升服务意识，简化操作流程，降低贷款利率，放宽还款期限，推进相关管理体系的建设。金融机构应加大对信贷员的培训力度，既要注重知识培训，又要重视技能培训，提升信贷员对农地经营权抵押贷款的风险认知，增强信贷员的职业操守与职业素质，避免因其操作失误带来的损失。
5.发挥政府作用，加强社会保障。当前政府的首要任务是提升农村社会的救助水平与完善农村社会保障制度。要让农户意识到缴纳养老保险的重要性，确保农村养老保险体系满足农户的基本生活需求。同时，政府可通过发放补助补贴的方式引导农户参与商业养老保险、商业补充医疗保险等。此外，政府可组织农户参加技术培训，提升农户的文化素质与专业技能水平，多为农户创造就业机会或鼓励其自主创业，增加农户的收入来源，减轻农户的经济负担，保障其基本生活条件，避免影响农户的正常生活。
参考文献：
[1] 妥燕方.供求视角下吉林省土地经营权抵押贷款研究[D].长春：吉林大学，2019.
[2] 吴婷婷，黄惠春.江苏农地经营权抵押贷款区域差异研究[J].南通大学学报：社会科学版，2018，（5）：36-42.
[3] 龙圣锦，陶弈成.农村宅基地使用权抵押的权属障碍与破解路径[J].现代经济探讨，2018，（11）：42-50.
关键词：农地经营权;直接抵押贷款;贷款风险;对策建议
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）24-0042-02
随着我国农业农村的改革与发展，2020年出台的“中央一号”文件指出：要推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资，优先保障“三农”投入。农地经营权直接抵押贷款模式因其操作简便在试点地区运行多年，其风险逐渐显露[1]。因此，对农地经营权直接抵押贷款模式进行风险分析，并给出相应的对策，对解决农民“贷款难”问题具有现实意义。
一、风险分析
贷款人将其拥有的农村土地经营权直接抵押给金融机构，称之为直接抵押贷款模式，参与此种模式的主体有：贷款人、金融机构、评估机构与政府部门[2]。其主要流程為：首先，申请贷款的农户需提交土地承包合同与流转合同等相关材料申请贷款;其次，政府部门对农户所持有的农地经营权进行确权和登记;再次，评估机构到现场评估农地经营权的价值，估算预计发放贷款的额度;最后，金融机构与农户签订农地经营权抵押贷款合同并到有关部门进行备案，农户获得贷款。对于农户来说，农地经营权的直接抵押贷款模式是所有模式中程序交易成本最低的一种，但在现行的试点中只有少部分地区直接以农地经营权抵押，这种情况的出现与该模式所涉及的风险有关，该模式所涉及的风险有以下几种。
1.制度风险。当前我国农地经营权直接抵押贷款模式在法律上存在障碍，仅允许在试点地区推行，并且该模式与我国当前部分法律条文有所冲突。如《物权法》《担保法》《农村土地承包法》中均有规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不能抵押[3]。同时，政府出台的扶持政策支持力度不够，不能大范围推广。金融机构关于农地经营权抵押贷款的政策同样存在稳定性不佳的问题，因此其对涉农贷款的态度十分谨慎。制度风险是制约我国农地经营权直接抵押贷款业务发展的首要因素。
2.信用风险。信用风险分为被动违约与主动违约。作为发展中国家，我国农业基础设施建设虽日益得到重视，但仍较为薄弱，农业生产经营受自然条件影响较大。不合理的人为活动导致自然灾害频仍，这为农业的生产经营带来了许多不确定因素。除此之外，受市场因素的影响农产品价格波动频繁且幅度较大，即使丰收也可能出现“谷贱伤农”的局面。上述两种情况会直接导致农户的经营失败，且大多数农户收入单一，缺少其他渠道的收入来源，作为农户的主要收入来源的农地经营失败后就会使农户无力偿还贷款。农村地区信用环境较差，许多农户文化水平较低、法律意识薄弱，信用对其的约束力不强，恶意违约、拒不还款的状况时有发生，使金融机构时常遭受损失。
3.抵押物风险。主要分为处置风险与估价风险两方面。处置风险是由农地流转市场不完善、农地流转平台不规范以及农地流转信息不流畅造成的农地流转困难。我国的农地流转市场存在很明显的门槛，抵押物进入市场后也无法根据农户的意愿进行调整，无法真正实现农地经营权的变现。且我国实行土地用途管制制度，除特殊情况外，农地只能用于农业生产，这种对农地的特殊保护同样限制了农地的流转。后者是由于缺少专业的评估机构、评估人员以及规范的评估方法所致，如不同地区对于未与农地分离的农产品是否计入农地经营权价值中持有不同的观点，农地经营权的价值直接影响农户可获得贷款的额度，统一评判标准的缺失导致无法评估出农地经营权真正的价值。
4.操作风险。农地经营权直接抵押贷款是近几年兴起的金融产品，无论是操作流程或是管理体系都存在不规范的问题。许多金融机构将其他工商业贷款模式完全生搬硬套到农地经营权抵押贷款上来，没有根据农业生产经营固有的特点进行相应调整，导致了利率过高、还款期限过短等一系列问题，无法满足农户的实际需求。金融机构业务量十分庞大，业务不熟练、能力不强的信贷员对贷款人的征信报告、银行流水等相关资料的审查易发生错误。甚至有职业素质低的信贷员为了追求更多的个人利益，与不具备贷款资质的农户勾结，接受其贿赂，故意对其发放贷款，进行违规操作。这些行为均可导致金融机构无法彻底掌握贷款人的资产状况，最终影响对贷款人实际还款能力的正确判断。
5.民生风险。当前我国农村社会保障体系并不健全、管理制度不完善，农户商业养老保险参与率较低，农地仍充当养老的角色。我国农村的社会生产力水平低下，农村社会保障程度较低，农户的养老保险金额度不高，农户的现有需求无法得到满足，农村社会保障的水平有待提升。农村社会保障未能实现全面覆盖，在养老保险等方面仍存在较大缺口，保障水平也参差不齐，当农业生产经营出现意外时，农户会使用当前收入来偿还贷款，影响其正常生活，甚至会出现其无法偿还贷款的情况。此时，依照相关规定，农户会失去农地的承包经营权，这对于依靠农地为生的农户来说，将使其无法保障日后正常的生产生活，产生民生风险。
二、对策与建议
1.修订法律法规，扫清制度障碍。修改《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等相关条例，明确农地经营权可以作为抵押物来申请贷款，规定农地经营权抵押贷款的操作规则，为推广农地经营权直接抵押贷款提供制度保障。严格按照《物权法》的规定对农地的承包经营权进行确权登记，清晰归属范围，避免因权责不明晰影响农户申请贷款的进程。政府应出台一系列适用性强的政策，既要促进农地经营权直接抵押贷款模式的落实与发展，也要降低金融机构所面临的风险，转变金融机构对涉农贷款的态度，提升金融机构对涉农业务的接受度，合理规避法律风险。 2.加大审核力度，确保还款能力。金融机构对贷款人的资产负债情况要严格审查，对其还款能力要做出准确的判断，初期的贷款对象可以選择实力较强的专业大户、家庭农场等经营主体。贷款人也应通过引进高新技术、扩大经营规模等方式，提高自己的还款能力。政府要完善和推行农业保险制度，对参保的农户在保费上进行部分补贴，分散交易风险。可通过微信公众号等新型宣传方式促使农户正确认识农业保险的作用、了解农业保险相关政策，提升农户对农业保险的认可度，切实保障农户利益。借用农村特有的地缘关系，发挥村委会的作用来改善农村信用环境，全面采集农户信用信息，建立完备的农户信用信息库，并聘请专业人员对信用信息库进行系统管理，增强信用对农户的约束力。对农户信用的评估要实施统一标准，保证公平与透明。
3.培育流转市场，提高评估水平。加快建设农地流转平台、完善农地流转市场，优化市场环境。信息的畅通是流转的前提，可通过政府的引导解决农地经营权流转的信息不对称问题，规范记录农地经营权抵押的过程，提高农户抵押贷款的效率。对交易双方进行适当补助的方式可以降低交易成本，提升抵押物变现能力。推动农地价值评估机构的建立，完善农地价值的评估方法，可以利用新兴互联网技术与大数据平台将历年成交数值录入相关系统，以供后续交易作为参考。统一标准，培养专业素质高、工作能力强的评估人员，确保对农户的抵押物进行合理评估，降低农户申请贷款的难度，提高农户申请农地经营权抵押贷款的积极性。
4.健全管理体系，统一操作流程。加强政府对金融机构的指挥与引导，鼓励支持金融机构稳步发展关于涉农贷款等的相关业务。金融机构要落实相关措施，开放对该业务的权限，研发多种类的贷款产品以满足不同层次农户的多样化需求。金融机构对开办农地经营权抵押贷款业务的手续与流程要有统一的标准，提升服务意识，简化操作流程，降低贷款利率，放宽还款期限，推进相关管理体系的建设。金融机构应加大对信贷员的培训力度，既要注重知识培训，又要重视技能培训，提升信贷员对农地经营权抵押贷款的风险认知，增强信贷员的职业操守与职业素质，避免因其操作失误带来的损失。
5.发挥政府作用，加强社会保障。当前政府的首要任务是提升农村社会的救助水平与完善农村社会保障制度。要让农户意识到缴纳养老保险的重要性，确保农村养老保险体系满足农户的基本生活需求。同时，政府可通过发放补助补贴的方式引导农户参与商业养老保险、商业补充医疗保险等。此外，政府可组织农户参加技术培训，提升农户的文化素质与专业技能水平，多为农户创造就业机会或鼓励其自主创业，增加农户的收入来源，减轻农户的经济负担，保障其基本生活条件，避免影响农户的正常生活。
参考文献：
[1] 妥燕方.供求视角下吉林省土地经营权抵押贷款研究[D].长春：吉林大学，2019.
[2] 吴婷婷，黄惠春.江苏农地经营权抵押贷款区域差异研究[J].南通大学学报：社会科学版，2018，（5）：36-42.
[3] 龙圣锦，陶弈成.农村宅基地使用权抵押的权属障碍与破解路径[J].现代经济探讨，2018，（11）：42-50.