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〔摘要〕公益性是探讨政府公共性的逻辑起点，但政府行为中也包含逐利性因素，政府公共性限于特定的边界内并具有公益逐利双重性。基于优质基础教育择校政策的案例研究发现，政府公共性是有边界的，政府公共性在公益性与逐利性的缺失、分离与统一中逐渐彰显。在公共性边界外，政府逐利具有合理性，但应控制在促进政府的公益性与社会的协调发展的限度内。政府公共性边界现象的政策意义在于：公益性边界的勘定遵循边界内公益最大化原则;政府的逐利效率无法通过民主实现;善政不仅要遵循民主法治逻辑，还要遵循经营逻辑;应注意“卡尔多-希克斯”改进在公共政策领域的应用。
〔关键词〕政府公共性边界;政府公益性;政府逐利性;基础教育;择校政策
〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0110-10
政府公共性问题始终是公共管理的核心问题。无论是从政府的起源还是从政府的运行来看，代表和维护公共性价值都是政府天然的特征和职责。对于政府公共性而言，公益性是探讨的逻辑起点。政府是天然的公共性组织，在传统的公共管理理论看来，政府的非公共性意味着公职人员存在着公权力的非公共运用行为，从某种意义上而言，这种公权力的非公共运用就意味着腐败。因而，传统的公共性强调公权力的公益面向，而反对公权力的逐利面向。随着“行政国家”的日益深化，对行政效率的追逐成为了公共管理理论转变的导向。新公共管理运动在这一背景下应运而生，它通过借鉴企业管理领域的效率观、质量观以及服务观，将“企业家政府”理念的引入公共管理，从而克服了传统官僚体制效率低下、缺乏服务精神的弊端。然而，新公共管理所推崇的效率观旨在通过政府自身运作的优化，进而提升其行政效率，企业家政府亦仅指政府管理的过程中将企业家精神加以引入，而非要求政府像企业一样运作。因此从这一意义上说，既有的公共管理理论都将政府自身的逐利面向排除在政府的公共性之外。
但是中国作为后发国家，面临着巨大的赶超压力——“落后就要挨打”成为了当前压力型体制下绩效合法性模式的现实注解。为了破解中国作为后发國家的赶超压力，采取发展型政府〔1〕的策略便势在必行。近年来，以“政企统合治理”为代表的经营性政府运作模式〔2〕表明，中国的政府治理在现实中存在着逐利性的一面;而诸多以户籍、身份等为条件的差异化给付型公共政策亦表明，城市治理中亦存在着某种“公共性边界”。在城市政府的治理中，政府通过“逐利性”行为所获得的收益，往往与给付型公共政策的提供能力存在着正相关的关系。
基于此，本文提出这样的研究假设，即：政府的公共性是有边界的，政府仅对（或优先对）边界内的居民提供公益性的公共服务，对边界外的居民则提供（或优先提供）逐利性的公共服务。因此，政府只在特定的边界内具有公益性。超越这一边界，政府则成为一个逐利组织，于是构成了政府公益性与逐利性的双重角色。政府公益性行为强调公平性，而政府逐利性行为强调高效率，但这两种不同逻辑的政府行为是共同的政府主体完成的，这决定了政府行为逻辑内在的冲突与矛盾。但在发展型政府的背景下，我们需要一个既具有公益性但同时又具有逐利效能的政府存在，从而保障政府兼备运作的高效率与基本的公平性。政府强大的财政能力是实现公益性的根本保证，但在现实之中，必须考虑公共政策的客观环境，社会效率与社会公平紧密联系在一起，没有效率的社会是不可能真正实现社会公平的。〔3〕当政府在短时间内还无法真正做到保证均等化的基本公共服务时，公共服务的提供必然是以牺牲一部分人的代价换取另一部分人的效用。因此，政府则需要在公益性与逐利性的钟摆两端之间取得巧妙的平衡。
以此观之，体现政府公共性的价值基础该是什么;我们究竟需要什么样的现实状态中的政府，是公益性的还是逐利性的，还是两者兼而有之;我们如何看待政府的逐利性，或者说，政府的逐利性在怎么样的边界和限度下是合理的;在一定边界外政府是否能将逐利性控制在促进公益性与社会的协调发展的限度内。本文旨在对这些问题加以回答，并试图解构发展型政府背景下政府公益逐利双重性的内在逻辑。
政府公共性是一个具有特定价值色彩的历史范畴，其内涵随着时代的发展而变化。柏拉图、亚里士多德、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭、康德、马克思、罗尔斯、阿伦特、哈贝马斯等思想家无不论及国家及其存在形式——政府的“公共性”的本质特征。进入近代，以社会契约论为代表的国家理论，主张政府的权力来源于民众自然权利的让渡，这一理论经历了由霍布斯（自我保存）到斯宾诺莎（政治自由）再到洛克（法律与法治）然后到卢梭（社会平等）的逻辑发展过程。〔4〕卢梭由社会契约论推演出人民主权论并使之成为政府公共性的理论前提。政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应当从保障公共利益的起点出发，制定与执行公共政策。公共利益亦被表述为“构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一个思想，即公共政策最终应该提高大家福利而不只是几个人的福利”。〔5〕现代政府理念蕴含“公共性”共识，但“公共性”的复杂性本身隐含了诸多问题，认识角度也各有侧重：罗尔斯以公平的正义为公共性，主张自然法论的公共性观点;哈贝马斯以协商共识为公共性，主张“批判”型的公共性论点;卢曼以合法至上为公共性，主张“合法至上”型的公共性论点。〔6〕
不同时代背景下对政府公共性有不同的要求，但实现公共利益、提供公共产品、满足公共需求却是所有政府公共性中的共同内容。公共产品的生产与提供作为现代政府的主要职能，其基本依据来源于萨缪尔森的公共物品理论——公共物品在消费中的两个本质特征：一个是非排他性，一个是非竞争性。完整体现这两个特征的消费品就是纯粹公共物品或者纯粹公共服务。此后，公共选择学派代表人物布坎南对公共物品理论进行了补充，提出了混合公共物品理论，指出这类公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性。〔7〕这些物品由于市场供给无效率或者低效率，因此，满足这些需求的责任主要来自于政府。政府为公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共服务为目标。政府的公共性决定了它应该追求高质量服务和最大限度的公民满意。〔8〕政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择，不同时期对公平与效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选择。一般来说，政府供给更倾向于公平维度，而市场供给则更强调效率维度。 随着全能政府向有限政府的转型，越来越多的学者提出了政府满足公共需求过程中供给职能和生产职能的分离，强调公共利益可以通过不同的途径予以实现。福利国家的理论和实践更是表明政府强大的财政支持是实现社会福利的根本保证。“公共需要的供应……并不需要它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需要的供应。在决定各自的适当范围时，应根据各自非常不同的标准。” 〔9〕也就是说，在公共服务供给中，政府的供给职能明确了公共服务的责任主体是政府，即政府应该为公共服务承担公益性的供给责任;生产职能政府可以委托其他组织来实现，以确保逐利的效率和绩效，但这个过程中，必须坚持公共利益标准。而无论是布坎南的“俱乐部产品”还是奥尔森的“集团产品”都说明任何公共产品都不是独立存在的，都是与某一组织相联系的，是组织内部成员的公共产品，该组织的公共产品对于内部成员具有“消费的非竞争性和非排他性”，对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。总之，公共产品的“公共性”是与某个组织相联系的。〔10〕奥尔森在集体行动理论中这样论述“除非一个群体中人数相当少。或者除非存在着强制或其他某種特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”。〔11〕公共产品与一定的组织相联系，说明公共产品是有范围的并限定在特定“集团”之内，可以是地方性质的、区域性质的、全国性质的甚至是全球范围的，公共产品的范围限定在特定“集团”内，但是为了边界内利益的最大化，提供产品的边界也是在扩大的过程中，同时囿于公共产品的外部性，在某一时期内，这个边界也可能变得模糊不清。
蒂伯特“用脚投票”理论论证了公共性具有区域性的特点，埃利诺·奥斯特罗姆则提出以收益范围进行层次性划分并以此调节各级政府间的关系，按照受益区域来承担服务成本。“中央政府应该持续地为一种特定的资源的统一决策承担责任”和“中央应该放弃对资源的所有权，允许个人在一组界定明确的财产权范围内，去追求他们自己的利益”。〔12〕“谁从服务中收益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财政平衡”。“虽然效率准则规定稀缺资源应当被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标可能缓解这一目的，致使有利于非常贫穷的人群的设施得到发展。同样再分配的目标可能会和实现财政平衡的目标发生冲突”。〔13〕这是对效率准则与公平目标的实现提供了一种思路，即实现公共性的过程中，效率与公平会有冲突。诺斯在分析国家（政府）两个基本目标时指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，而第二个目标则包含一套使社会产生最大化而完全有效率的产权。这两个目标很大程度上存在着“交替”现象。〔14〕
可以看到，政府作为社会中最重要的组织，其行为深受其价值取向的影响并随着社会的发展而不断发生变化。由早期的追求行政效率，到注重公平正义，到追求公共服务，再到高质均质的公共需求的满足，本身就展现出了政府公共性中公益与逐利的逻辑变迁，但是以往对政府公共性的论述大多集中于政府公共性的价值和内涵的探究，把“公共性”看成是公共管理的核心理念，揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点，是为了追求公共目标和普遍的社会福利，是一种具有价值基础的“公共性”，是一个具有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列内容的价值体系。〔15〕而政府如何获得财政支持实现公共性以及这一过程中的困境和难点学界却鲜有论述。公共性的规则诉求与实现机制之间存在差异，如同“休谟难题”告诉我们，实然世界有异于应然世界。应然政府的公共性是一种纯粹的、完全的公共性，而实然的政府对公共性的体现却具有公益与逐利双重性。政府是承载公共利益的有形主体，其价值定位是公共利益的代表者，也是一种带有强制色彩的公共性，但是“没有任何一套规则和非正式约束可以被完全实施，总存在一个不完全的程度”〔16〕，当我们发现实然政府（尤其是直接提供公共产品的市、县、乡地方政府）越来越凸显组织逐利的特征时，公益性与逐利性是不是非此即彼不可调和的对立范畴？逐利性是否必然威胁公益性？公益性是否能带领逐利性走向公共性的回归？
为深入剖析上述问题，本文将基于优质基础教育择校政策的变迁过程开展分析。从应然层面，正如罗尔斯教育的公共性所表明的，教育基于正当性或者正义性而关涉公民社会的公共事务及公民品质，〔17〕因而应向社会公众开放，提供无差别的公共服务，服务对象是整个社会，不能带有歧视性和排他性。但现实生活中，基础教育的供给却具有很刚性的边界，在边界内具有非竞争性和非排他性，政府基于公益原则提供;而在边界外基础教育则成为具有竞争性和排他性的产品，其供给基于逐利原则提供。政府通过制度安排实现优质教育资源在社会成员之间进行分配，其政策的演变可以用来剖析政府在分配优质基础教育过程中公共性边界的设定原则以及在此过程中公益性与逐利性的分离与统一：
①1952年、1962年、1978年、1980年，教育部先后发布《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》《关于办好一批重点中小学试行方案》《关于分期分批办好重点中学的决定》等文件进行重点学校建设。
第一阶段，政府公益性与逐利性的双重缺失。新中国成立之后，国家经济发展落后，面临资源短缺和教育投资有限的实际困境，因此形成了国家对发展基础教育“强大的供给决心与事实上的力不从心”的基本冲突。“用革命的办法发动群众办教育”成为了化解这一矛盾的合理的政策选择。〔18〕在当时的条件下，政府一方面以“人民教育人民办”的口号式激励模式发动群众自主办学，一方面将有限的教育资源集中配置，依靠行政手段举办了许多重点中小学，实现精英教育，主要采用“分数择校”的优质教育资源分配方式①。集中资源兴办重点学校虽然在当时的条件下具有积极意义，但其倾斜性政策造成了优质教育资源的聚集与稀缺并直接导致“应试教育”模式的后果。这种教育发展模式内生于计划经济体制，预算管理权集中于中央，中央政府作为教育公共品的唯一供给者，形成了“统一财政、分级管理”的管理模式，教育经费在地区间的差别不大。同时，在这一时期，地方政府在“要有服务经济建设的大局意识，要有为经济建设敢于牺牲教育利益的品质”的政策导向中，对于辖区内公共性教育事业的发展缺乏积极性，甚至挤占、挪用教育经费用来发展地方经济建设，全国范围内拖欠教师工资现象屡见不鲜，政府公信力和教育的公共性明显失落。 第二阶段，公益性与逐利性的分离，逐利性占主导地位。1985年，随着财政分权改革的展开，地方政府独立利益主体的意识逐渐强化，开始追求财政利益最大化。《中共中央关于教育体制改革的决定》中“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”，提出“在新的经济和教育体制之下，各地将有充分的潜力发挥自己的经济和文化潜力，加快教育事业的发展。不仅要承认全国各省市区之间经济、文化发展的不平衡性，而且要承认在一个省、一个市、一个县范围内的发展也是不平衡的。所以必须鼓励一部分地区优先发展起来”。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》将“地方负责，分级管理”的义务教育形式以法律确定下来，供给主体从中央政府向地方政府转移。但是各地区政府财政能力存在明显差异，导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度截然不同。这与政府的制度安排和优质教育资源的竞争规则密不可分。在较高层政府基础教育财政缺位的条件下，实际承担经费责任的政府和学校通过逐利的方式寻找教育经费来源成为一种现实选择，同时相关法律法规也并未对这种逐利行为做出更多的规范，“摸着石头过河”的渐进式政策缺乏稳定性，甚至起到了推波助澜的作用，设定边界，通过逐利原则提供公共服务成为地方政府的理性选择。择校政策的制定就是在这一背景下，政府利用边界外的教育需求者对优质教育资源的竞价来获得更多的财政收入的一种方式。
在这一过程当中，先是重点学校制度凸显了教育资源的不均衡，后是“应试教育”催生了择校的追逐，最后是“教育产业化”炒热了择校浪潮。〔19〕教育产业化过程中产生的“择校就学”现象促进了学校间的竞争，带来了效益，吸引家长把钱拿出来支持学校教育，弥补了学校办学经费的不足，同时可以在不严重损害公平的前提下满足了家长的“择校”愿望。与此同时，可以通过重点学校的招牌吸收社会资源，以相对充沛的资金创造更为优质的特色教育。从这个角度来说，就是用少数有钱人的资金换来了更多人教育条件的改善。随着“择校”的升温，加上优质教育资源的不足，20世纪 90 年代初期，公立学校中出现了“民办公助”“公办民助”“校中校”等转制学校类型，这些学校在一定程度上满足了强势群体的教育需求，为家长中的强势群体择校开启了道路。家长中的弱势群体在这一博弈过程中处于劣势地位，他们由于没有选择能力而丧失了让孩子接受优质教育的机会，孩子只能“就近入学”。〔20〕学校也出现两极分化，进而出现严重的教育腐败现象，名校腐败案件①引起公众强烈的不满，“择校费”被认为是少数学校正在发挥着“为政府创收”的作用。于是，“择校”和“乱收费”几乎成了一对同义词，被认为是由90年代以来政府在利用市场机制过程中支持和鼓励的转制学校所引发的“打着名校招牌、占用公共资源、收取高额学费”〔21〕的腐败行为。
①如中关村三小腐败案、广州东风路小学腐败案等，涉案金额超亿元。根据《中国教育报》2013年1月10日的报道，2012年全国查处教育教育乱收费4.8亿，清退3.4亿元，4858人受处分处理。
第三阶段，在教育收费现象的治理主题中实现政府公益性的价值回归，重新确立政府公共性。1995 年，国家教委发文治理中小学乱收费，判定“择校生问题已经由高中阶段波及到义务教育阶段的初中和小学”，明确规定“九年制义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学原则，不准招收择校生，严禁把捐资助学同录取学生挂钩”。1996 年，中央政府颁发《关于1996 年在全国开展治理中小學乱收费工作实施意见》，要求对“义务教育阶段公办学校现仍在招收‘择校生’的，当地政府和有关部门要采取果断措施首先解决好高收费问题”。1997年，中央政府又颁布关于《规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，提出：“用三年左右的时间， 在全国范围内使义务教育阶段免试、就近入学和不招‘择校生’、‘变相择校生’的原则全面贯彻落实”。教育部更联合了国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署等六个部门，从 2004 年至 2010年，年年重申“禁止择校”令，确保教育领域的公益性。
进入 21 世纪后，中国基础教育先后于 2000 年实现了“普九”，2008 年 9 月实现了全国范围内的“免费义务教育”。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》出台，“义务教育均衡发展”成为全新战略目标，提出缩小义务教育阶段校际、城乡、区域之间的差异。2006年，《义务教育法》做出修订，明确提出义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务。2012年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》再次提出推动优质教育资源共享、均衡配置办学资源、全面提高义务教育质量。2012年，浙江省率先实施“零择校”，此后各省市也相继推进，“择校收费”的逐利制度逐渐淡出。可是区域发展的不平衡和优质资源的稀缺依然存在，可以预见的是，优质教育资源的均衡也只是相对的，学校之间的差异不可避免。家庭对优质教育资源的追求无可厚非，无差别的就近入学政策亦会继续受到挑战，对教育的竞争性选择也会一直存在下去。
第四阶段，公益性与逐利性的结合中逐渐实现政府公共性目标。公共产品的稀缺使得公共服务的边界确立是一个利益博弈的过程，而利益博弈的结果会使得公共性边界更加清晰和更加明确，利益主体的行为更多的受到游戏规则支配和约束。当“就近入学”成为新的择校规则后，“学区房择校”便成为家长和学生关注的焦点。与优质基础教育相关联的“学区房”入学政策似乎成为新的逐利领域，这也与1994年的分税制改革和地方政府土地财政作用的凸显有密切关联。分税制改革转变了中央和地方政府之间的收入比重，使得地方政府产生了强烈的创收热情，随着土地市场培育的逐步完善和市场化出让的规范，土地财政的规模和比例都是一路升高，在北京、上海和杭州等城市，土地财政的收益甚至超过了地方财政收入的总额，如2010年，上海市土地出让收入达到1513.43亿元，超过了市本级财政收入（1393.2亿元）〔22〕。土地出让金成为地方政府基础设施建设资金的主要来源，地方政府上缴给中央财政的土地出让金比例较低，是土地出让金的主要受益者，地方政府获得高额的地价回报，于是通过提供各种规划便利等给予房地产商各种优惠政策。 2006年新义务教育法“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”成为法律条文。虽然“就近入学”成为主导择校方式，但是依然可以通过其他合法途径来选择优质教育资源，实现优质教育资源利益最大化的追求。“就近入学”是民众普通能够接受的资源分配标准，但是以户籍和居住地为标准的制度使得择校利益更加扩大。地方政府在“学区房”施教区划分中享有的充分“自由决定权”，但既有的优质教育资源比较有限，划分学区的过程中政府的逐利倾向日益明显。“学区房”择校的出现让就近入学的政策遭遇尴尬，有学者认为“学区房”已经成为显示以家庭为单位的竞争力，特别的经济竞争实力的重要标志。〔23〕同时，地方政府通过迁建名校、名校办分校等方式，与开发商“合作”，以政策的形式要求开发新楼盘时，必须配套学校等硬件设施，或者自主经营学校，或者请名校入驻，制造出“新的学区房”，以教育附加值的形式谋取更可观的利润。“名校集团化”办学成为新的教育选择①。集团化办学从一项出自基层学校的探索，逐渐转变为政府介入的制度创新，并上升为一个区域内的组织行为。〔24〕在开发商和地方政府享受学区房价格上涨所带来收益的同时，地域边界外的家长群体成为实际的付费者，而使得这种利益得以实现的机制是：政府“放大优质教育资源，促进教育均衡发展”的政策追求。但是在巨大的利益诱惑前，教育的公共性品质也受到质疑。〔25〕
可以看到，地方政府的择校政策经历了“分数择校—择校费—就近入学—学区房择校—名校集团化”的变迁过程。择校方式的改变，并不必然导致公平与否，这些都可以说是政府主导下的教育变革性实践，是满足百姓需求的产物，是化解社会压力与矛盾的结果。但是政府逐利政策背后，利益集团的共谋以及收益的“非公共”分配，使得公众很难客观评价逐利性对公共性实现的特殊作用，这也导致公众但凡提及政府逐利性，往往与政府腐败现象等同，学者也从政府自利性的角度来论述教育领域的腐败频发，这都让政府逐利性的研究陷入价值困境。就像学者评价的那样，“中国教育公共资源分配似乎落入效率与公平的陷阱，即在无法提高效率的情况下公平的目标似乎也难以很好的实现”〔26〕。
政府承担政治和公共职能，其政策和制度安排要以公共利益为旨归，公正平等地向社会成员提供公共物品和公共服务。根据罗尔斯差别补偿原则，公正表现为给弱势群体，即最少受惠者带来利益补偿，使利益分配尽可能达到公正合理，确保政府公益性。但是由于公共物品具有外部性，导致市场失灵及帕累托效率无法实现而出现社会福利损失，因此，有关公共物品的公共性价值就应该表现为向帕累托效率的演进。在这个过程中，政府机构具有了更为鲜明的对价值权威性分配的职能;通过职能上的分工在更好地完成价值的权威性分配基础上高效地进行物品生产。同时承担物品生产职能的主体以利润为目标导向展开运行从而更加有效率地完成物品的供给，但是也增加了供给的决策主体被“俘获”的可能性，损失了其公共性价值，〔27〕使政府逐利性在政策实现的过程中发生扭曲。
对于地方政府的经济逐利不能简单地予以肯定或者否定。政府的逐利行为也不同于企业或个人逐利的行为，它通过公共政策和制度安排，把生产与消费限制在合理的边界内，并决定和影响区域内每个人的利益。边界外的公民为了自我需求的实现“用脚投票”而选择与政府合作，而政府为了标准化的公益需求而选择在边界外以逐利的方式提供公共服务，从结果上来看共同实现了社会公共利益的增值。因此，实际上存在的公共性边界问题展现出当前地方政府的两种行为逻辑和不同的追求目标。
①以杭州市为例，2002年杭州市求是教育集团是中国第一个以实现义务教育优质均衡化为目标的公办基础教育集团，到2012年，杭州市建立教育集团210个，成员单位795个。其中，全市中小学教育集团112个、成员单位436个，主城区中小学名校集团化参与面为70.3%。
公益性提供了平等的机会，让人们能够在不同的社会阶层相互流动，激发人们的积极性和创造性，是提高社会效率的关键。政府的作用在于划定或维护公共性边界，这种作用可以增进社会福利，也损害社会福利。用行政手段来划分边界，同样会诱使利益相关者争相影响政府决策，产生“尋租”和腐败。改革开放过程中，社会和市场自发变革事实在先，制度安排合法化在后，社会和市场力量客观上推动制度安排前行的现象，大量的先行者因此而陷入制度安排与创新的矛盾冲突中。试图推出一个一劳永逸的政策安排实现完全均等的公共服务也显然与社会实践不相符合。虽然在法律和政策层面，公益性是公共性的基本价值取向，但是事实上逐利现象却是大量存在的，关键在于逐利性所得有没有用于扩大优质公共服务资源。
政府公共性边界可以用三种模型来描述：一是是否有明确的对象边界。需要明确有边界的公共服务的受益者是谁？公共产品收益的是全体国民，则支出责任应该属于中央财政;收益范围是区域国民，则支出责任属于地方财政。二是是否有明确的法律边界。通过法律确定基本公共服务和非基本公共服务的界分，提供法律确定公共财政的使用范围和使用程序。在基本公共服务的范围内，应该随着国家的发展和财力的增强逐渐扩大公共服务的对象边界。而对于非基本公共服务领域，以逐利原则保证公民的自由选择权。同时，需要以法律的形式规范政府逐利行为，以此区别法律之外的违法乱收费行为。可以纳入法律关系的是：政府与边界内的公民的关系、政府与边界外的公民关系，公共性边界扩大的过程也就是同类法律关系逐渐得到平等的对待的过程。三是是否有明确的责任边界。国家通过一系列的教育、医疗、福利政策把公民的个人利益与这个国家紧紧地联系在了一起，通过责任明确政府行为的边界，其中的关键就是“由谁提供”和“向谁提供”这一责任归属问题，并以扩大政府责任边界确立政府提供公平的公共服务、公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责。 与此同时，政府在公共性边界之外实施经营逻辑需要考虑三个维度：一是以竞争作为管理分权活动的必需方案;二是分权机制在运行中不排斥相对集权;三是对政府绩效管理的持续推进。以教育集团为例，其引入了企业经营的手段，在学校的教育教学之外，借鉴企业的运作方式进行教育资源的开发与整合。对比各国的相关实践可以看到，政府实现均衡义务教育资源配置的良好意图，若不辅之以对效率的鼓励和支持，而仅仅强调公平，这种义务教育资源的均衡并不能得到很好的实现。如近年来，韩国、日本等国家在实践中就发现，在推行“平准化”政策后，义务教育逐步丧失了效率，学校缺乏了多样性。〔28〕对公共组织如学校来说，要想更有效，就必须变得更像企业——其中一项重要的措施是采用良好的企业管理模式，与过去，控制公共事业的官僚、专业人员和政治家不同，新型管理人员被认为具有革新精神、富有活力、灵活坦诚、以消费者为中心又富有策略。〔29〕而当前由政府主导成立非营利法人资格性质的教育集团模式，其资产所有权属于国家，校长由上级教育行政部门委派，但学校治理层面实行企业化管理，目标是提高区域内优质教育资源的覆盖率，但学校层面不再承担资本寻利和资产增值的任务。地方政府作为国有资产尤其是土地资源的经营者，兼具生产、分配公共服务的双重职能。新的学区建设便是以公共利益为名而以经营城市为实的土地批租行为，这种倾向在以基础设施建设为主的地方政府有着极大的相似性。除了优质教育资源之外，经营逻辑在地方政府的公共医疗、吸引人才的优惠政策、城市环境的优化等领域都能得到实践案例的证明。从这个意义上说，政府的逐利性在一定程度上保障了其公益性向度的实现，优质公共物品的经营性与基本公共物品的公益性之间形成了相互补充的关系。
政治的核心关乎资源的分配。通过上述分析，不难发现，政府公共性边界与其公益逐利双重性之间存在着紧密的逻辑关系。政府公共性边界创造了公共物品提供的“俱乐部”模式，基于户籍、学区等身份的分别，使得优质公共物品的提供具备了逐利的可能性，在后发型国家的赶超进程中，对部分优质公共物品的逐利性所得的额外收益，保障了其它基本公共物品提供的物质基础，从而进一步构筑了政府最基本且最广泛的公益性之基础。因此，这种基于“卡尔多-希克斯”式的改进相较于既往理论所倡导的帕累托改进，其绩效往往更优，从而成为了当前中国地方政府普遍寻求的行为策略。对于这一现象而言，其现实的政策意义亦值得做进一步的关注与探讨。
第一，从优质基础教育择校政策的变化可以看到，政府在边界外逐利具有相对合理性，政府要通过对边界外群体有效的逐利保障边界内优质公共服务的经济基础。因此，公益性边界的勘定遵循边界内公益最大化原则。有效组织地方政府管辖的关键是使边界与潜在受益人相匹配。〔30〕
第二，民主原则在政府管理中的运用是有限度的，不能无限扩大民主管理在政府中的运用，政府的逐利效率无法通过民主实现。“政府并非一种慷慨散财的工具，而是能够促进共同体总体福利的组织”〔31〕，应当区分政府提供和政府生产，政府提供是政府为公共产品付费，而通过市场竞争，会使公共产品的生产更有效率。政府和市场分别代表两种不同的提供途径，建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等制度创新，确保公共服务的公益性，同时适当引入市场机制，提高公共服务的效率与质量，提高逐利能力。在厘清政府权责边界的基础上，逐渐推进公共服务公平制度化。
第三，善政不仅要遵循民主法治逻辑，还要遵循经营逻辑。政府公益性职能是公共利益的分配过程，民主是实现公平公正分配公益的基本方式。而政府逐利性目标的实现强调高效率，遵循企业家的行为逻辑。这两者都是体现公共性的过程，即通过追求公共利益，提高社会所有成员分享社会财富的过程。作为公共服务型政府不应当具有营利性，其目的不是积累财富或者创造利润，而是实现社会的公共利益。但是，非营利性不代表不能经营和盈余，需要通过法律制度严格遵循这种盈余不能在政府管理者当中进行分配，以保证公益性目标并超越政府可能出现的自利性倾向。
第四，在“帕累托改进”之外，应注意“卡尔多-希克斯”改进在公共政策领域的应用。所谓“卡尔多-希克斯”改进，是指“如果一个人的境況由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就得到改进”。相较于严格的“帕累托改进”模式，“卡尔多-希克斯”改进引入了受益者补偿的情形。基于受益者对受损者进行补偿的方式出发制定公共政策，在一定程度上也成为了中国快速发展的理论注脚。政府通过逐利的方式保障其公益性的行使，正是基于“卡尔多-希克斯”改进思路下的公共品提供逻辑，故而在完善的决策机制与利益协调机制之下，采取公益性与逐利性相分离的发展模式，有利于中国作为后发国家实现快速赶超。
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【责任编辑：朱凤霞】
党政研究 2019.4
〔关键词〕政府公共性边界;政府公益性;政府逐利性;基础教育;择校政策
〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0110-10
一、问题的提出
政府公共性问题始终是公共管理的核心问题。无论是从政府的起源还是从政府的运行来看，代表和维护公共性价值都是政府天然的特征和职责。对于政府公共性而言，公益性是探讨的逻辑起点。政府是天然的公共性组织，在传统的公共管理理论看来，政府的非公共性意味着公职人员存在着公权力的非公共运用行为，从某种意义上而言，这种公权力的非公共运用就意味着腐败。因而，传统的公共性强调公权力的公益面向，而反对公权力的逐利面向。随着“行政国家”的日益深化，对行政效率的追逐成为了公共管理理论转变的导向。新公共管理运动在这一背景下应运而生，它通过借鉴企业管理领域的效率观、质量观以及服务观，将“企业家政府”理念的引入公共管理，从而克服了传统官僚体制效率低下、缺乏服务精神的弊端。然而，新公共管理所推崇的效率观旨在通过政府自身运作的优化，进而提升其行政效率，企业家政府亦仅指政府管理的过程中将企业家精神加以引入，而非要求政府像企业一样运作。因此从这一意义上说，既有的公共管理理论都将政府自身的逐利面向排除在政府的公共性之外。
但是中国作为后发国家，面临着巨大的赶超压力——“落后就要挨打”成为了当前压力型体制下绩效合法性模式的现实注解。为了破解中国作为后发國家的赶超压力，采取发展型政府〔1〕的策略便势在必行。近年来，以“政企统合治理”为代表的经营性政府运作模式〔2〕表明，中国的政府治理在现实中存在着逐利性的一面;而诸多以户籍、身份等为条件的差异化给付型公共政策亦表明，城市治理中亦存在着某种“公共性边界”。在城市政府的治理中，政府通过“逐利性”行为所获得的收益，往往与给付型公共政策的提供能力存在着正相关的关系。
基于此，本文提出这样的研究假设，即：政府的公共性是有边界的，政府仅对（或优先对）边界内的居民提供公益性的公共服务，对边界外的居民则提供（或优先提供）逐利性的公共服务。因此，政府只在特定的边界内具有公益性。超越这一边界，政府则成为一个逐利组织，于是构成了政府公益性与逐利性的双重角色。政府公益性行为强调公平性，而政府逐利性行为强调高效率，但这两种不同逻辑的政府行为是共同的政府主体完成的，这决定了政府行为逻辑内在的冲突与矛盾。但在发展型政府的背景下，我们需要一个既具有公益性但同时又具有逐利效能的政府存在，从而保障政府兼备运作的高效率与基本的公平性。政府强大的财政能力是实现公益性的根本保证，但在现实之中，必须考虑公共政策的客观环境，社会效率与社会公平紧密联系在一起，没有效率的社会是不可能真正实现社会公平的。〔3〕当政府在短时间内还无法真正做到保证均等化的基本公共服务时，公共服务的提供必然是以牺牲一部分人的代价换取另一部分人的效用。因此，政府则需要在公益性与逐利性的钟摆两端之间取得巧妙的平衡。
以此观之，体现政府公共性的价值基础该是什么;我们究竟需要什么样的现实状态中的政府，是公益性的还是逐利性的，还是两者兼而有之;我们如何看待政府的逐利性，或者说，政府的逐利性在怎么样的边界和限度下是合理的;在一定边界外政府是否能将逐利性控制在促进公益性与社会的协调发展的限度内。本文旨在对这些问题加以回答，并试图解构发展型政府背景下政府公益逐利双重性的内在逻辑。
二、政府公共性理论：一个文献回顾
政府公共性是一个具有特定价值色彩的历史范畴，其内涵随着时代的发展而变化。柏拉图、亚里士多德、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭、康德、马克思、罗尔斯、阿伦特、哈贝马斯等思想家无不论及国家及其存在形式——政府的“公共性”的本质特征。进入近代，以社会契约论为代表的国家理论，主张政府的权力来源于民众自然权利的让渡，这一理论经历了由霍布斯（自我保存）到斯宾诺莎（政治自由）再到洛克（法律与法治）然后到卢梭（社会平等）的逻辑发展过程。〔4〕卢梭由社会契约论推演出人民主权论并使之成为政府公共性的理论前提。政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应当从保障公共利益的起点出发，制定与执行公共政策。公共利益亦被表述为“构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一个思想，即公共政策最终应该提高大家福利而不只是几个人的福利”。〔5〕现代政府理念蕴含“公共性”共识，但“公共性”的复杂性本身隐含了诸多问题，认识角度也各有侧重：罗尔斯以公平的正义为公共性，主张自然法论的公共性观点;哈贝马斯以协商共识为公共性，主张“批判”型的公共性论点;卢曼以合法至上为公共性，主张“合法至上”型的公共性论点。〔6〕
不同时代背景下对政府公共性有不同的要求，但实现公共利益、提供公共产品、满足公共需求却是所有政府公共性中的共同内容。公共产品的生产与提供作为现代政府的主要职能，其基本依据来源于萨缪尔森的公共物品理论——公共物品在消费中的两个本质特征：一个是非排他性，一个是非竞争性。完整体现这两个特征的消费品就是纯粹公共物品或者纯粹公共服务。此后，公共选择学派代表人物布坎南对公共物品理论进行了补充，提出了混合公共物品理论，指出这类公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性。〔7〕这些物品由于市场供给无效率或者低效率，因此，满足这些需求的责任主要来自于政府。政府为公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共服务为目标。政府的公共性决定了它应该追求高质量服务和最大限度的公民满意。〔8〕政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择，不同时期对公平与效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选择。一般来说，政府供给更倾向于公平维度，而市场供给则更强调效率维度。 随着全能政府向有限政府的转型，越来越多的学者提出了政府满足公共需求过程中供给职能和生产职能的分离，强调公共利益可以通过不同的途径予以实现。福利国家的理论和实践更是表明政府强大的财政支持是实现社会福利的根本保证。“公共需要的供应……并不需要它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需要的供应。在决定各自的适当范围时，应根据各自非常不同的标准。” 〔9〕也就是说，在公共服务供给中，政府的供给职能明确了公共服务的责任主体是政府，即政府应该为公共服务承担公益性的供给责任;生产职能政府可以委托其他组织来实现，以确保逐利的效率和绩效，但这个过程中，必须坚持公共利益标准。而无论是布坎南的“俱乐部产品”还是奥尔森的“集团产品”都说明任何公共产品都不是独立存在的，都是与某一组织相联系的，是组织内部成员的公共产品，该组织的公共产品对于内部成员具有“消费的非竞争性和非排他性”，对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。总之，公共产品的“公共性”是与某个组织相联系的。〔10〕奥尔森在集体行动理论中这样论述“除非一个群体中人数相当少。或者除非存在着强制或其他某種特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”。〔11〕公共产品与一定的组织相联系，说明公共产品是有范围的并限定在特定“集团”之内，可以是地方性质的、区域性质的、全国性质的甚至是全球范围的，公共产品的范围限定在特定“集团”内，但是为了边界内利益的最大化，提供产品的边界也是在扩大的过程中，同时囿于公共产品的外部性，在某一时期内，这个边界也可能变得模糊不清。
蒂伯特“用脚投票”理论论证了公共性具有区域性的特点，埃利诺·奥斯特罗姆则提出以收益范围进行层次性划分并以此调节各级政府间的关系，按照受益区域来承担服务成本。“中央政府应该持续地为一种特定的资源的统一决策承担责任”和“中央应该放弃对资源的所有权，允许个人在一组界定明确的财产权范围内，去追求他们自己的利益”。〔12〕“谁从服务中收益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财政平衡”。“虽然效率准则规定稀缺资源应当被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标可能缓解这一目的，致使有利于非常贫穷的人群的设施得到发展。同样再分配的目标可能会和实现财政平衡的目标发生冲突”。〔13〕这是对效率准则与公平目标的实现提供了一种思路，即实现公共性的过程中，效率与公平会有冲突。诺斯在分析国家（政府）两个基本目标时指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化，而第二个目标则包含一套使社会产生最大化而完全有效率的产权。这两个目标很大程度上存在着“交替”现象。〔14〕
可以看到，政府作为社会中最重要的组织，其行为深受其价值取向的影响并随着社会的发展而不断发生变化。由早期的追求行政效率，到注重公平正义，到追求公共服务，再到高质均质的公共需求的满足，本身就展现出了政府公共性中公益与逐利的逻辑变迁，但是以往对政府公共性的论述大多集中于政府公共性的价值和内涵的探究，把“公共性”看成是公共管理的核心理念，揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点，是为了追求公共目标和普遍的社会福利，是一种具有价值基础的“公共性”，是一个具有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列内容的价值体系。〔15〕而政府如何获得财政支持实现公共性以及这一过程中的困境和难点学界却鲜有论述。公共性的规则诉求与实现机制之间存在差异，如同“休谟难题”告诉我们，实然世界有异于应然世界。应然政府的公共性是一种纯粹的、完全的公共性，而实然的政府对公共性的体现却具有公益与逐利双重性。政府是承载公共利益的有形主体，其价值定位是公共利益的代表者，也是一种带有强制色彩的公共性，但是“没有任何一套规则和非正式约束可以被完全实施，总存在一个不完全的程度”〔16〕，当我们发现实然政府（尤其是直接提供公共产品的市、县、乡地方政府）越来越凸显组织逐利的特征时，公益性与逐利性是不是非此即彼不可调和的对立范畴？逐利性是否必然威胁公益性？公益性是否能带领逐利性走向公共性的回归？
三、案例分析：政府公益性与逐利性的双重面向及其相互转化
为深入剖析上述问题，本文将基于优质基础教育择校政策的变迁过程开展分析。从应然层面，正如罗尔斯教育的公共性所表明的，教育基于正当性或者正义性而关涉公民社会的公共事务及公民品质，〔17〕因而应向社会公众开放，提供无差别的公共服务，服务对象是整个社会，不能带有歧视性和排他性。但现实生活中，基础教育的供给却具有很刚性的边界，在边界内具有非竞争性和非排他性，政府基于公益原则提供;而在边界外基础教育则成为具有竞争性和排他性的产品，其供给基于逐利原则提供。政府通过制度安排实现优质教育资源在社会成员之间进行分配，其政策的演变可以用来剖析政府在分配优质基础教育过程中公共性边界的设定原则以及在此过程中公益性与逐利性的分离与统一：
①1952年、1962年、1978年、1980年，教育部先后发布《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》《关于办好一批重点中小学试行方案》《关于分期分批办好重点中学的决定》等文件进行重点学校建设。
第一阶段，政府公益性与逐利性的双重缺失。新中国成立之后，国家经济发展落后，面临资源短缺和教育投资有限的实际困境，因此形成了国家对发展基础教育“强大的供给决心与事实上的力不从心”的基本冲突。“用革命的办法发动群众办教育”成为了化解这一矛盾的合理的政策选择。〔18〕在当时的条件下，政府一方面以“人民教育人民办”的口号式激励模式发动群众自主办学，一方面将有限的教育资源集中配置，依靠行政手段举办了许多重点中小学，实现精英教育，主要采用“分数择校”的优质教育资源分配方式①。集中资源兴办重点学校虽然在当时的条件下具有积极意义，但其倾斜性政策造成了优质教育资源的聚集与稀缺并直接导致“应试教育”模式的后果。这种教育发展模式内生于计划经济体制，预算管理权集中于中央，中央政府作为教育公共品的唯一供给者，形成了“统一财政、分级管理”的管理模式，教育经费在地区间的差别不大。同时，在这一时期，地方政府在“要有服务经济建设的大局意识，要有为经济建设敢于牺牲教育利益的品质”的政策导向中，对于辖区内公共性教育事业的发展缺乏积极性，甚至挤占、挪用教育经费用来发展地方经济建设，全国范围内拖欠教师工资现象屡见不鲜，政府公信力和教育的公共性明显失落。 第二阶段，公益性与逐利性的分离，逐利性占主导地位。1985年，随着财政分权改革的展开，地方政府独立利益主体的意识逐渐强化，开始追求财政利益最大化。《中共中央关于教育体制改革的决定》中“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”，提出“在新的经济和教育体制之下，各地将有充分的潜力发挥自己的经济和文化潜力，加快教育事业的发展。不仅要承认全国各省市区之间经济、文化发展的不平衡性，而且要承认在一个省、一个市、一个县范围内的发展也是不平衡的。所以必须鼓励一部分地区优先发展起来”。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》将“地方负责，分级管理”的义务教育形式以法律确定下来，供给主体从中央政府向地方政府转移。但是各地区政府财政能力存在明显差异，导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度截然不同。这与政府的制度安排和优质教育资源的竞争规则密不可分。在较高层政府基础教育财政缺位的条件下，实际承担经费责任的政府和学校通过逐利的方式寻找教育经费来源成为一种现实选择，同时相关法律法规也并未对这种逐利行为做出更多的规范，“摸着石头过河”的渐进式政策缺乏稳定性，甚至起到了推波助澜的作用，设定边界，通过逐利原则提供公共服务成为地方政府的理性选择。择校政策的制定就是在这一背景下，政府利用边界外的教育需求者对优质教育资源的竞价来获得更多的财政收入的一种方式。
在这一过程当中，先是重点学校制度凸显了教育资源的不均衡，后是“应试教育”催生了择校的追逐，最后是“教育产业化”炒热了择校浪潮。〔19〕教育产业化过程中产生的“择校就学”现象促进了学校间的竞争，带来了效益，吸引家长把钱拿出来支持学校教育，弥补了学校办学经费的不足，同时可以在不严重损害公平的前提下满足了家长的“择校”愿望。与此同时，可以通过重点学校的招牌吸收社会资源，以相对充沛的资金创造更为优质的特色教育。从这个角度来说，就是用少数有钱人的资金换来了更多人教育条件的改善。随着“择校”的升温，加上优质教育资源的不足，20世纪 90 年代初期，公立学校中出现了“民办公助”“公办民助”“校中校”等转制学校类型，这些学校在一定程度上满足了强势群体的教育需求，为家长中的强势群体择校开启了道路。家长中的弱势群体在这一博弈过程中处于劣势地位，他们由于没有选择能力而丧失了让孩子接受优质教育的机会，孩子只能“就近入学”。〔20〕学校也出现两极分化，进而出现严重的教育腐败现象，名校腐败案件①引起公众强烈的不满，“择校费”被认为是少数学校正在发挥着“为政府创收”的作用。于是，“择校”和“乱收费”几乎成了一对同义词，被认为是由90年代以来政府在利用市场机制过程中支持和鼓励的转制学校所引发的“打着名校招牌、占用公共资源、收取高额学费”〔21〕的腐败行为。
①如中关村三小腐败案、广州东风路小学腐败案等，涉案金额超亿元。根据《中国教育报》2013年1月10日的报道，2012年全国查处教育教育乱收费4.8亿，清退3.4亿元，4858人受处分处理。
第三阶段，在教育收费现象的治理主题中实现政府公益性的价值回归，重新确立政府公共性。1995 年，国家教委发文治理中小学乱收费，判定“择校生问题已经由高中阶段波及到义务教育阶段的初中和小学”，明确规定“九年制义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学原则，不准招收择校生，严禁把捐资助学同录取学生挂钩”。1996 年，中央政府颁发《关于1996 年在全国开展治理中小學乱收费工作实施意见》，要求对“义务教育阶段公办学校现仍在招收‘择校生’的，当地政府和有关部门要采取果断措施首先解决好高收费问题”。1997年，中央政府又颁布关于《规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，提出：“用三年左右的时间， 在全国范围内使义务教育阶段免试、就近入学和不招‘择校生’、‘变相择校生’的原则全面贯彻落实”。教育部更联合了国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署等六个部门，从 2004 年至 2010年，年年重申“禁止择校”令，确保教育领域的公益性。
进入 21 世纪后，中国基础教育先后于 2000 年实现了“普九”，2008 年 9 月实现了全国范围内的“免费义务教育”。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》出台，“义务教育均衡发展”成为全新战略目标，提出缩小义务教育阶段校际、城乡、区域之间的差异。2006年，《义务教育法》做出修订，明确提出义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务。2012年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》再次提出推动优质教育资源共享、均衡配置办学资源、全面提高义务教育质量。2012年，浙江省率先实施“零择校”，此后各省市也相继推进，“择校收费”的逐利制度逐渐淡出。可是区域发展的不平衡和优质资源的稀缺依然存在，可以预见的是，优质教育资源的均衡也只是相对的，学校之间的差异不可避免。家庭对优质教育资源的追求无可厚非，无差别的就近入学政策亦会继续受到挑战，对教育的竞争性选择也会一直存在下去。
第四阶段，公益性与逐利性的结合中逐渐实现政府公共性目标。公共产品的稀缺使得公共服务的边界确立是一个利益博弈的过程，而利益博弈的结果会使得公共性边界更加清晰和更加明确，利益主体的行为更多的受到游戏规则支配和约束。当“就近入学”成为新的择校规则后，“学区房择校”便成为家长和学生关注的焦点。与优质基础教育相关联的“学区房”入学政策似乎成为新的逐利领域，这也与1994年的分税制改革和地方政府土地财政作用的凸显有密切关联。分税制改革转变了中央和地方政府之间的收入比重，使得地方政府产生了强烈的创收热情，随着土地市场培育的逐步完善和市场化出让的规范，土地财政的规模和比例都是一路升高，在北京、上海和杭州等城市，土地财政的收益甚至超过了地方财政收入的总额，如2010年，上海市土地出让收入达到1513.43亿元，超过了市本级财政收入（1393.2亿元）〔22〕。土地出让金成为地方政府基础设施建设资金的主要来源，地方政府上缴给中央财政的土地出让金比例较低，是土地出让金的主要受益者，地方政府获得高额的地价回报，于是通过提供各种规划便利等给予房地产商各种优惠政策。 2006年新义务教育法“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”成为法律条文。虽然“就近入学”成为主导择校方式，但是依然可以通过其他合法途径来选择优质教育资源，实现优质教育资源利益最大化的追求。“就近入学”是民众普通能够接受的资源分配标准，但是以户籍和居住地为标准的制度使得择校利益更加扩大。地方政府在“学区房”施教区划分中享有的充分“自由决定权”，但既有的优质教育资源比较有限，划分学区的过程中政府的逐利倾向日益明显。“学区房”择校的出现让就近入学的政策遭遇尴尬，有学者认为“学区房”已经成为显示以家庭为单位的竞争力，特别的经济竞争实力的重要标志。〔23〕同时，地方政府通过迁建名校、名校办分校等方式，与开发商“合作”，以政策的形式要求开发新楼盘时，必须配套学校等硬件设施，或者自主经营学校，或者请名校入驻，制造出“新的学区房”，以教育附加值的形式谋取更可观的利润。“名校集团化”办学成为新的教育选择①。集团化办学从一项出自基层学校的探索，逐渐转变为政府介入的制度创新，并上升为一个区域内的组织行为。〔24〕在开发商和地方政府享受学区房价格上涨所带来收益的同时，地域边界外的家长群体成为实际的付费者，而使得这种利益得以实现的机制是：政府“放大优质教育资源，促进教育均衡发展”的政策追求。但是在巨大的利益诱惑前，教育的公共性品质也受到质疑。〔25〕
可以看到，地方政府的择校政策经历了“分数择校—择校费—就近入学—学区房择校—名校集团化”的变迁过程。择校方式的改变，并不必然导致公平与否，这些都可以说是政府主导下的教育变革性实践，是满足百姓需求的产物，是化解社会压力与矛盾的结果。但是政府逐利政策背后，利益集团的共谋以及收益的“非公共”分配，使得公众很难客观评价逐利性对公共性实现的特殊作用，这也导致公众但凡提及政府逐利性，往往与政府腐败现象等同，学者也从政府自利性的角度来论述教育领域的腐败频发，这都让政府逐利性的研究陷入价值困境。就像学者评价的那样，“中国教育公共资源分配似乎落入效率与公平的陷阱，即在无法提高效率的情况下公平的目标似乎也难以很好的实现”〔26〕。
四、政府的“公共性边界”：公益与逐利双重性的内在逻辑
政府承担政治和公共职能，其政策和制度安排要以公共利益为旨归，公正平等地向社会成员提供公共物品和公共服务。根据罗尔斯差别补偿原则，公正表现为给弱势群体，即最少受惠者带来利益补偿，使利益分配尽可能达到公正合理，确保政府公益性。但是由于公共物品具有外部性，导致市场失灵及帕累托效率无法实现而出现社会福利损失，因此，有关公共物品的公共性价值就应该表现为向帕累托效率的演进。在这个过程中，政府机构具有了更为鲜明的对价值权威性分配的职能;通过职能上的分工在更好地完成价值的权威性分配基础上高效地进行物品生产。同时承担物品生产职能的主体以利润为目标导向展开运行从而更加有效率地完成物品的供给，但是也增加了供给的决策主体被“俘获”的可能性，损失了其公共性价值，〔27〕使政府逐利性在政策实现的过程中发生扭曲。
对于地方政府的经济逐利不能简单地予以肯定或者否定。政府的逐利行为也不同于企业或个人逐利的行为，它通过公共政策和制度安排，把生产与消费限制在合理的边界内，并决定和影响区域内每个人的利益。边界外的公民为了自我需求的实现“用脚投票”而选择与政府合作，而政府为了标准化的公益需求而选择在边界外以逐利的方式提供公共服务，从结果上来看共同实现了社会公共利益的增值。因此，实际上存在的公共性边界问题展现出当前地方政府的两种行为逻辑和不同的追求目标。
①以杭州市为例，2002年杭州市求是教育集团是中国第一个以实现义务教育优质均衡化为目标的公办基础教育集团，到2012年，杭州市建立教育集团210个，成员单位795个。其中，全市中小学教育集团112个、成员单位436个，主城区中小学名校集团化参与面为70.3%。
公益性提供了平等的机会，让人们能够在不同的社会阶层相互流动，激发人们的积极性和创造性，是提高社会效率的关键。政府的作用在于划定或维护公共性边界，这种作用可以增进社会福利，也损害社会福利。用行政手段来划分边界，同样会诱使利益相关者争相影响政府决策，产生“尋租”和腐败。改革开放过程中，社会和市场自发变革事实在先，制度安排合法化在后，社会和市场力量客观上推动制度安排前行的现象，大量的先行者因此而陷入制度安排与创新的矛盾冲突中。试图推出一个一劳永逸的政策安排实现完全均等的公共服务也显然与社会实践不相符合。虽然在法律和政策层面，公益性是公共性的基本价值取向，但是事实上逐利现象却是大量存在的，关键在于逐利性所得有没有用于扩大优质公共服务资源。
政府公共性边界可以用三种模型来描述：一是是否有明确的对象边界。需要明确有边界的公共服务的受益者是谁？公共产品收益的是全体国民，则支出责任应该属于中央财政;收益范围是区域国民，则支出责任属于地方财政。二是是否有明确的法律边界。通过法律确定基本公共服务和非基本公共服务的界分，提供法律确定公共财政的使用范围和使用程序。在基本公共服务的范围内，应该随着国家的发展和财力的增强逐渐扩大公共服务的对象边界。而对于非基本公共服务领域，以逐利原则保证公民的自由选择权。同时，需要以法律的形式规范政府逐利行为，以此区别法律之外的违法乱收费行为。可以纳入法律关系的是：政府与边界内的公民的关系、政府与边界外的公民关系，公共性边界扩大的过程也就是同类法律关系逐渐得到平等的对待的过程。三是是否有明确的责任边界。国家通过一系列的教育、医疗、福利政策把公民的个人利益与这个国家紧紧地联系在了一起，通过责任明确政府行为的边界，其中的关键就是“由谁提供”和“向谁提供”这一责任归属问题，并以扩大政府责任边界确立政府提供公平的公共服务、公共产品，维护公平竞争的市场秩序等基本职责。 与此同时，政府在公共性边界之外实施经营逻辑需要考虑三个维度：一是以竞争作为管理分权活动的必需方案;二是分权机制在运行中不排斥相对集权;三是对政府绩效管理的持续推进。以教育集团为例，其引入了企业经营的手段，在学校的教育教学之外，借鉴企业的运作方式进行教育资源的开发与整合。对比各国的相关实践可以看到，政府实现均衡义务教育资源配置的良好意图，若不辅之以对效率的鼓励和支持，而仅仅强调公平，这种义务教育资源的均衡并不能得到很好的实现。如近年来，韩国、日本等国家在实践中就发现，在推行“平准化”政策后，义务教育逐步丧失了效率，学校缺乏了多样性。〔28〕对公共组织如学校来说，要想更有效，就必须变得更像企业——其中一项重要的措施是采用良好的企业管理模式，与过去，控制公共事业的官僚、专业人员和政治家不同，新型管理人员被认为具有革新精神、富有活力、灵活坦诚、以消费者为中心又富有策略。〔29〕而当前由政府主导成立非营利法人资格性质的教育集团模式，其资产所有权属于国家，校长由上级教育行政部门委派，但学校治理层面实行企业化管理，目标是提高区域内优质教育资源的覆盖率，但学校层面不再承担资本寻利和资产增值的任务。地方政府作为国有资产尤其是土地资源的经营者，兼具生产、分配公共服务的双重职能。新的学区建设便是以公共利益为名而以经营城市为实的土地批租行为，这种倾向在以基础设施建设为主的地方政府有着极大的相似性。除了优质教育资源之外，经营逻辑在地方政府的公共医疗、吸引人才的优惠政策、城市环境的优化等领域都能得到实践案例的证明。从这个意义上说，政府的逐利性在一定程度上保障了其公益性向度的实现，优质公共物品的经营性与基本公共物品的公益性之间形成了相互补充的关系。
五、结语：政府公益逐利双重性的政策意义
政治的核心关乎资源的分配。通过上述分析，不难发现，政府公共性边界与其公益逐利双重性之间存在着紧密的逻辑关系。政府公共性边界创造了公共物品提供的“俱乐部”模式，基于户籍、学区等身份的分别，使得优质公共物品的提供具备了逐利的可能性，在后发型国家的赶超进程中，对部分优质公共物品的逐利性所得的额外收益，保障了其它基本公共物品提供的物质基础，从而进一步构筑了政府最基本且最广泛的公益性之基础。因此，这种基于“卡尔多-希克斯”式的改进相较于既往理论所倡导的帕累托改进，其绩效往往更优，从而成为了当前中国地方政府普遍寻求的行为策略。对于这一现象而言，其现实的政策意义亦值得做进一步的关注与探讨。
第一，从优质基础教育择校政策的变化可以看到，政府在边界外逐利具有相对合理性，政府要通过对边界外群体有效的逐利保障边界内优质公共服务的经济基础。因此，公益性边界的勘定遵循边界内公益最大化原则。有效组织地方政府管辖的关键是使边界与潜在受益人相匹配。〔30〕
第二，民主原则在政府管理中的运用是有限度的，不能无限扩大民主管理在政府中的运用，政府的逐利效率无法通过民主实现。“政府并非一种慷慨散财的工具，而是能够促进共同体总体福利的组织”〔31〕，应当区分政府提供和政府生产，政府提供是政府为公共产品付费，而通过市场竞争，会使公共产品的生产更有效率。政府和市场分别代表两种不同的提供途径，建立新的公共政策决策机制，通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等制度创新，确保公共服务的公益性，同时适当引入市场机制，提高公共服务的效率与质量，提高逐利能力。在厘清政府权责边界的基础上，逐渐推进公共服务公平制度化。
第三，善政不仅要遵循民主法治逻辑，还要遵循经营逻辑。政府公益性职能是公共利益的分配过程，民主是实现公平公正分配公益的基本方式。而政府逐利性目标的实现强调高效率，遵循企业家的行为逻辑。这两者都是体现公共性的过程，即通过追求公共利益，提高社会所有成员分享社会财富的过程。作为公共服务型政府不应当具有营利性，其目的不是积累财富或者创造利润，而是实现社会的公共利益。但是，非营利性不代表不能经营和盈余，需要通过法律制度严格遵循这种盈余不能在政府管理者当中进行分配，以保证公益性目标并超越政府可能出现的自利性倾向。
第四，在“帕累托改进”之外，应注意“卡尔多-希克斯”改进在公共政策领域的应用。所谓“卡尔多-希克斯”改进，是指“如果一个人的境況由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就得到改进”。相较于严格的“帕累托改进”模式，“卡尔多-希克斯”改进引入了受益者补偿的情形。基于受益者对受损者进行补偿的方式出发制定公共政策，在一定程度上也成为了中国快速发展的理论注脚。政府通过逐利的方式保障其公益性的行使，正是基于“卡尔多-希克斯”改进思路下的公共品提供逻辑，故而在完善的决策机制与利益协调机制之下，采取公益性与逐利性相分离的发展模式，有利于中国作为后发国家实现快速赶超。
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【责任编辑：朱凤霞】
党政研究 2019.4