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摘要：为了应对和解决当下各种纷繁复杂的社会问题，国家的行政职能在不断的扩展，使得行政主体的外延和范围也在不断扩大，私人行政已经成为社会发展的一种趋势，并对行政效率的提高和社会的有序管理产生了积极影响。本文将介绍私人行政的产生和发展并重点对其法治意义进行解读。
关键词：行政主体；私人行政；法治意义
私人行政是相对公共行政而言的一个概念，随着现代市场经济法治的发展需要，其触角早已介入到公共行政领域而日益受到人们的关注。要了解私人行政，首先应该了解行政主体的概念，学术界一般将行主体界定为可以作为行政诉讼的被告，依法享有国家行政权，并独立承担由此而产生的相应法律责任的组织，其范围包括“行政机关和法律法规授权的组织。”[1]通常的行政主体的一种分类指的是职权性行政主体和授权性行政主体，前者指的是各级人民政府及其职能部门，后者指的是被授权的各类社会组织。除了行政机关和法律法规授权的组织外，“私人行政”作为一种历史发展趋势具有多种表现形式，米丸恒治在在其著作《私人行政—法的统治的比较研究》一书中指出“通过私人的行政”可以界分为三大类：一是实质上的私化，将公共任务转移给私人（如出售国有企业）；二是形式上的私化，也称组织私化，将承担公共任务的组织私法化成为公司形态；三是功能的私化，部分私化或外部委托，行政事务权限与责任仍然属于行政机关，但它的实施委任给纯粹的私人主体。[2]在我国“私人行政”这种现象指的是私人（即所谓被授权行使公权力之人，包括自然人、私法人或非法人团体）[3]以一种新的行政主体形态参与行使行政职能，并完成行政任务和发挥行政作用的行政现象。
私人行政的产生是适应社会发展的需要，一方面行政任务的增加，政府机构变得臃肿，但是工作效率低下。根据帕金森定律，行政组织和私人组织不同，它具有自我增殖的功能，能够不间断地派生新的机构和组织。[4]另一方面，社会分工的日益细化，行政权力的扩张加大了国家财政的压力。此外，在涉及到一些要求高技术含量和专业性较强的行政管理领域，高标准的要求需要特殊的私人主体参与才能完成。在推行公共行政改革的背景下，行政事务逐渐向民间转移，各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如：德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，我国台湾行政主体中的“公权力受托人”，以及组织规则受私法支配，主要活动受公法支配的法国同业公会等。[5]因此，私人主体主动加入到社会行政管理的活动中来，由此引发人们关于设立私人行政主体法律地位的必要性和可行性的讨论。
私人行政具有重要的法治意义，从以下几个方面解读：
一 私人行政可以降低行政成本，提高行政管理的效率。众所周知，社会经济的发展带来行政管理范围的扩大，政府部门的设置也出现了组织日益庞大但是仍不能全面解决社会问题的局面，防止官僚制及控制行政机构的膨胀亟待解决。各国一般通过制定行政组织法来解决这一问题，因为法律存在的首要价值在于维护秩序的稳定，行政组织一旦为权力机关设定，就要受到法律的严格制约，行政组织规范不得随意增长，行政组织机构不得随意改变。[6]这种情况下，政府需要借助社会力量来完成繁多复杂的管理任务，充分调动社会资源，通过授权私人行使公共权力便可以有效利用国家和社会的资源，从而减少行政的成本，大大提高行政管理的效率。
二 私人行政高效便民，有利于化解行政权限的冲突，为有效控制行政权提供了新型的监督途径。传统的解决行政权限的冲突方式有行政协作或行政协助等，但是法律对行政协助只是原则性规定，缺乏可操作性；没有责任条款，行政协助也没有法律保障。[7]由于行政权的扩张，国家作为行政主体即相当强势的一方对公民的自由和基本权利极易造成伤害。现代国家为了控制行政权的任意扩张采用了权力之间的制约，但是公民权利遭受侵害的事实仍然屡见不鲜，那么，私人行政就可以让社会成员通过自我的管理和自治实现行政目的，避免了政府的过分侵扰，不仅高效节约管理的成本，还可以让社会成员更好的监督政府权力的行使，是让政府权力在阳光下运行的新型手段。
三 私人行政更好的保障公民权益，给行政相对人更加充分的救济。将公共行政作为行政法的调整范围是世界各国的通俗做法，但是我国目前的行政诉讼法并未将拥有社会行政权的机关及其组织纳入行政诉讼的被告范围之内，这对行政相对人权益的保护是十分不充分的。随着公立高等学校、行业协会等社会组织频繁成为行政诉讼的被告，以及社会生活中对权利需求的不断召唤，学者们对现代行政法的认识不断深化与发展，公共行政的社会化趋势在我们眼前渐渐清晰，同时也为我们提出了扩张行政法适用空间的重要课题。若私人行政得到肯定，则政府机构将必要的公共职能转移给非政府组织和私人主体的话，那么在双方发生了争议纠纷时，才可以避免司法监督的缺位，让行政相对人获得明确的原告，通过诉讼的方式保障自己的合法权益。此外，行政机关违法行使公权力应承担国家赔偿责任，私人行使的公权力实则是公权力的受托者行政机关原本拥有的，其违法行使公权力一样也应纳入国家赔偿的范围。[8]
四 私人行政有助于促进政府职能转变，推动公共行政的变革。改革过程中社会主体结构多元化的发展，需要国家向社会和个人分权。“民间部门的发展壮大使得民间团体已有能力承担进一步的社会责任，国家角色从而得加以转变，亦即由原先自行设立组织且事无巨细的负责规划、执行之角色，改为督促诱使相关民间团体自行协议合作之方式。”[9]私人行政的出现是中国经济发展和社会转型的需要，政府的角色应当从管理为主导转向以服务为主导。私人行政正是民主的体现，行政机关缺乏相当一部分具有专业知识和能力、经验的人才，将这些行政业务交给私人执行，可以提高政府的服务质量。这将打破政府机关为代表的垄断公权力的局面，促使政府更加人性化服务。私人行政可以推动公共行政的协调发展，使得政府管理与公共治理完美配合，有效解决国家行政和公共行政之间的关系。 五 私人行政为现代市场经济的发展注入活力，推动社会的进步。社会的运行事实上是一种合作的工作，而不是完全由公共机构去完成的。[10]传统观念中政府是提供公共服务的主体，但是私人行政可以加强公私的合作，让公私二元分离的关系转变为伙伴与分工的关系，同时社会资源得到更充分的利用，而且公私主体的多元化能够让发掘经济中的潜在市场，降低行政成本，提高市场管理的效率。
通过上面的分析可知私人行政已经已经成为行政法发展的趋势，在社会生活中发挥着越来越重要的作用。私人行政对于摆正国家规制地位，扩大公民参与，发挥民间活力是一种很好的尝试，我们要积极借鉴德日对私人行政已有的研究成果，结合我国的现实国情，推动公共行政改革，公共行政有三个核心要素，即公共事务，公共权威，组织与管理。[11]私人行政的发展可以有助于打破人们对于政府是提供公共服务最优乃至唯一的机制、政府垄断公共事务的狭隘观念，改变人们对于国家本位、权力型的行政观念，也有助于行政主体树立更加民主、开放、服务的行政观。私人行政的出现给行政法的发展带来了机遇和挑战，对于其法律地位的确定和行政任务的分配以及行政责任的负担仍然是需要我们研究的问题。（作者单位：辽宁大学 ）
参考文献：
[1]罗豪才.行政法学[M].北京大学出版社，1996：48.
[2]韩康.“私人行政”的规制研究[J].法学纵横，2011（3）：26.
[3]李震山.以法律课予私人完成行政任务之法理思考[J].月旦法学杂志，1993（2）：148—149.
[4]杨建顺.日本行政法通论[M].中国法制出版社，1998：220—228.
[5]曾洁雯.构建私人行政主体法律地位的必要性和可行性[J].求索，2011（7）： 145.
[6]应松年，薛刚凌.行政组织法研究[M].法律出版社，2002：14.
[7]金国坤.行政权限冲突解决机制研究[M].北京大学出版社，2010：96.
[8]金国坤.行政权限冲突解决机制研究[M].北京大学出版社，2010：96.
[9]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社，2002： 172.
[10]张康之，张乾友.三维视角中的公共行政概念[J].学术论坛， 2012（6）： 104.
[11]赵立波.公共行政：政府行政与非政府行政[J].青岛行政学院学报，2000（4）：45.
关键词：行政主体；私人行政；法治意义
私人行政是相对公共行政而言的一个概念，随着现代市场经济法治的发展需要，其触角早已介入到公共行政领域而日益受到人们的关注。要了解私人行政，首先应该了解行政主体的概念，学术界一般将行主体界定为可以作为行政诉讼的被告，依法享有国家行政权，并独立承担由此而产生的相应法律责任的组织，其范围包括“行政机关和法律法规授权的组织。”[1]通常的行政主体的一种分类指的是职权性行政主体和授权性行政主体，前者指的是各级人民政府及其职能部门，后者指的是被授权的各类社会组织。除了行政机关和法律法规授权的组织外，“私人行政”作为一种历史发展趋势具有多种表现形式，米丸恒治在在其著作《私人行政—法的统治的比较研究》一书中指出“通过私人的行政”可以界分为三大类：一是实质上的私化，将公共任务转移给私人（如出售国有企业）；二是形式上的私化，也称组织私化，将承担公共任务的组织私法化成为公司形态；三是功能的私化，部分私化或外部委托，行政事务权限与责任仍然属于行政机关，但它的实施委任给纯粹的私人主体。[2]在我国“私人行政”这种现象指的是私人（即所谓被授权行使公权力之人，包括自然人、私法人或非法人团体）[3]以一种新的行政主体形态参与行使行政职能，并完成行政任务和发挥行政作用的行政现象。
私人行政的产生是适应社会发展的需要，一方面行政任务的增加，政府机构变得臃肿，但是工作效率低下。根据帕金森定律，行政组织和私人组织不同，它具有自我增殖的功能，能够不间断地派生新的机构和组织。[4]另一方面，社会分工的日益细化，行政权力的扩张加大了国家财政的压力。此外，在涉及到一些要求高技术含量和专业性较强的行政管理领域，高标准的要求需要特殊的私人主体参与才能完成。在推行公共行政改革的背景下，行政事务逐渐向民间转移，各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如：德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，我国台湾行政主体中的“公权力受托人”，以及组织规则受私法支配，主要活动受公法支配的法国同业公会等。[5]因此，私人主体主动加入到社会行政管理的活动中来，由此引发人们关于设立私人行政主体法律地位的必要性和可行性的讨论。
私人行政具有重要的法治意义，从以下几个方面解读：
一 私人行政可以降低行政成本，提高行政管理的效率。众所周知，社会经济的发展带来行政管理范围的扩大，政府部门的设置也出现了组织日益庞大但是仍不能全面解决社会问题的局面，防止官僚制及控制行政机构的膨胀亟待解决。各国一般通过制定行政组织法来解决这一问题，因为法律存在的首要价值在于维护秩序的稳定，行政组织一旦为权力机关设定，就要受到法律的严格制约，行政组织规范不得随意增长，行政组织机构不得随意改变。[6]这种情况下，政府需要借助社会力量来完成繁多复杂的管理任务，充分调动社会资源，通过授权私人行使公共权力便可以有效利用国家和社会的资源，从而减少行政的成本，大大提高行政管理的效率。
二 私人行政高效便民，有利于化解行政权限的冲突，为有效控制行政权提供了新型的监督途径。传统的解决行政权限的冲突方式有行政协作或行政协助等，但是法律对行政协助只是原则性规定，缺乏可操作性；没有责任条款，行政协助也没有法律保障。[7]由于行政权的扩张，国家作为行政主体即相当强势的一方对公民的自由和基本权利极易造成伤害。现代国家为了控制行政权的任意扩张采用了权力之间的制约，但是公民权利遭受侵害的事实仍然屡见不鲜，那么，私人行政就可以让社会成员通过自我的管理和自治实现行政目的，避免了政府的过分侵扰，不仅高效节约管理的成本，还可以让社会成员更好的监督政府权力的行使，是让政府权力在阳光下运行的新型手段。
三 私人行政更好的保障公民权益，给行政相对人更加充分的救济。将公共行政作为行政法的调整范围是世界各国的通俗做法，但是我国目前的行政诉讼法并未将拥有社会行政权的机关及其组织纳入行政诉讼的被告范围之内，这对行政相对人权益的保护是十分不充分的。随着公立高等学校、行业协会等社会组织频繁成为行政诉讼的被告，以及社会生活中对权利需求的不断召唤，学者们对现代行政法的认识不断深化与发展，公共行政的社会化趋势在我们眼前渐渐清晰，同时也为我们提出了扩张行政法适用空间的重要课题。若私人行政得到肯定，则政府机构将必要的公共职能转移给非政府组织和私人主体的话，那么在双方发生了争议纠纷时，才可以避免司法监督的缺位，让行政相对人获得明确的原告，通过诉讼的方式保障自己的合法权益。此外，行政机关违法行使公权力应承担国家赔偿责任，私人行使的公权力实则是公权力的受托者行政机关原本拥有的，其违法行使公权力一样也应纳入国家赔偿的范围。[8]
四 私人行政有助于促进政府职能转变，推动公共行政的变革。改革过程中社会主体结构多元化的发展，需要国家向社会和个人分权。“民间部门的发展壮大使得民间团体已有能力承担进一步的社会责任，国家角色从而得加以转变，亦即由原先自行设立组织且事无巨细的负责规划、执行之角色，改为督促诱使相关民间团体自行协议合作之方式。”[9]私人行政的出现是中国经济发展和社会转型的需要，政府的角色应当从管理为主导转向以服务为主导。私人行政正是民主的体现，行政机关缺乏相当一部分具有专业知识和能力、经验的人才，将这些行政业务交给私人执行，可以提高政府的服务质量。这将打破政府机关为代表的垄断公权力的局面，促使政府更加人性化服务。私人行政可以推动公共行政的协调发展，使得政府管理与公共治理完美配合，有效解决国家行政和公共行政之间的关系。 五 私人行政为现代市场经济的发展注入活力，推动社会的进步。社会的运行事实上是一种合作的工作，而不是完全由公共机构去完成的。[10]传统观念中政府是提供公共服务的主体，但是私人行政可以加强公私的合作，让公私二元分离的关系转变为伙伴与分工的关系，同时社会资源得到更充分的利用，而且公私主体的多元化能够让发掘经济中的潜在市场，降低行政成本，提高市场管理的效率。
通过上面的分析可知私人行政已经已经成为行政法发展的趋势，在社会生活中发挥着越来越重要的作用。私人行政对于摆正国家规制地位，扩大公民参与，发挥民间活力是一种很好的尝试，我们要积极借鉴德日对私人行政已有的研究成果，结合我国的现实国情，推动公共行政改革，公共行政有三个核心要素，即公共事务，公共权威，组织与管理。[11]私人行政的发展可以有助于打破人们对于政府是提供公共服务最优乃至唯一的机制、政府垄断公共事务的狭隘观念，改变人们对于国家本位、权力型的行政观念，也有助于行政主体树立更加民主、开放、服务的行政观。私人行政的出现给行政法的发展带来了机遇和挑战，对于其法律地位的确定和行政任务的分配以及行政责任的负担仍然是需要我们研究的问题。（作者单位：辽宁大学 ）
参考文献：
[1]罗豪才.行政法学[M].北京大学出版社，1996：48.
[2]韩康.“私人行政”的规制研究[J].法学纵横，2011（3）：26.
[3]李震山.以法律课予私人完成行政任务之法理思考[J].月旦法学杂志，1993（2）：148—149.
[4]杨建顺.日本行政法通论[M].中国法制出版社，1998：220—228.
[5]曾洁雯.构建私人行政主体法律地位的必要性和可行性[J].求索，2011（7）： 145.
[6]应松年，薛刚凌.行政组织法研究[M].法律出版社，2002：14.
[7]金国坤.行政权限冲突解决机制研究[M].北京大学出版社，2010：96.
[8]金国坤.行政权限冲突解决机制研究[M].北京大学出版社，2010：96.
[9]翁岳生.行政法[M].中国法制出版社，2002： 172.
[10]张康之，张乾友.三维视角中的公共行政概念[J].学术论坛， 2012（6）： 104.
[11]赵立波.公共行政：政府行政与非政府行政[J].青岛行政学院学报，2000（4）：45.