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一、我国基本公共服务均等化的内涵及需要进一步探讨的问题
在《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，它需要通过完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制中逐步实现。按照《十一五规划纲要》，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标。
《六中全会决定》对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述。有关基本公共服务均等化论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力，地方政府在提供公共服务中应该发挥更加重要的作用。
同样，《六中全会决定》给我们留下了进一步研究和探索基本公共服务均等化的空间。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？因为根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化、等等。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。第二，当前我国的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等公共服务中最基本的公共服务是什么？哪些是当前必须实现均等化？第三，在这些公共服务中，应当选择哪些作为最基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接、更理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金来帮助实现公共服务均等化？
我们可以把以财政均等化为核心的均等化视为一个专门的问题，进行有关财政体制建设的研究。把基本公共服务均等化（“全体人民的对基本公共服务的可及性”）视为另外一个专门问题，进行其范围和标准的研究。换句话说，我们除考虑财政体制建设外，要实现基本公共服务均等化，还需要进一步研究两个问题：我国现阶段的基本公共服务到底有哪些？这些基本公共服务的全国最低标准是什么？
二、基本公共服务均等化的国际经验及实施现状
加拿大是世界上实施均等化最早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的均等化国家之一。在加拿大，不管人们居住在哪里，都可以享受联邦政府的均等化项目。按照加拿大有关法律，省级政府要承担本省的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济大萧条时期，经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境，使它们没有足够的税收来源确保提供这些基本公共服务。加拿大联邦政府从20世纪30年代开始对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助，确保全国的基本公共服务均等化，1957年，联邦政府建立了财政均等化项目，1982年将其纳入宪法。加拿大宪法中的有关均等化条款包括： “（1）在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到尊重的前提下，议会和立法机构将与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进加拿大居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。（2）加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供品质适度的基本公共服务。”加拿大宪法提出的均等化包括三层含义：居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有品质适度的基本公共服务。有人把这三个方面称为均等化体系。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺确保各省财政均等化。均等化的标准是财政收入水平，通过人均加元衡量。联邦政府计量各省和地方政府筹资状况和提供基本公共服务的能力，包括各省的30多个不同的财政收入来源，如所得税、销售税、财产税以及经营税，等等。根据平均水平，对财政收入低的省份进行转移支付。除了财政均等化，加拿大也为基本公共服务建立国家标准，确定各省公共服务可比较性和平均水平，使居民可以在国内流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富，加强加拿大居民的国家认同。
20世纪上半叶开始，世界上许多国家开展了均等化体系建设的探索。在德国，均等化包括国家均等化和区域均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”。在瑞士，均等化不是一个很强的理念，其目标不是保证所有的州的财政收入均等，但它通过税负缩小区域间的差别。德国在本质上希望生活水平一致，而瑞士希望区域多元化，他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会、人口和地理因素不同导致的）等。在保加利亚，均等化的计量依赖服务的分类。保加利亚把公共服务分为强制性的服务和地方选择性服务。根据保加利亚有关法律，必须建立和计量基本公共服务领域的服务标准，例如，在教育领域，国家依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金。澳大利亚的转移支付基于联邦基金委员会提供的建议。联邦基金委员会的建议又是基于财政均等化的原则，这个原则是：每个州必须具有提供符合本州特点的、平均标准的公共服务的能力。印度尼西亚属于以实现全国最低标准为目标的均等化模式，它比较成功的是两个专门向地方政府转移支付的项目，一个区/城镇道路改进项目，转移支付的标准包括道路长度、路况、密度和单位成本，另外一个是小学教育，转移支付的标准包括：7—12岁学龄儿童、学校设施配置。
三、确定我国现阶段的基本公共服务基本原则和和内容
确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则：现实性原则、国际性原则和法制化原则。
从现实性原则来看，当前我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。我国公共服务产品分配严重不均衡。在公共服务总量不足的情况下，公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的公共服务，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。而“看病难、住房难、上学难”被社会认为是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。
从国际性原则看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如，加拿大把教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。巴西把医疗卫生列为转移支付。哥伦比亚和智利把教育列为转移支付。智利实行教育券政策。美国的一些州也采取类似措施，如密西根。限于资源和缺乏集中的财政，巴西的公共服务主要集中在教育和医疗卫生。在联合国的文件中，基本公共服务包括，清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。教育、医疗卫生、社会服务、基础设施是各国普遍或者是比较公认的基本公共服务。
从法制化原则看，很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚联邦法的。意大利1948年的宪法规定了政府间的财政关系。在加拿大、德国、瑞士和意大利是宪法。例如，均等化是加拿大联邦主义的基本原则，加强均等化将加强省级政府和联邦政府的能力，是联邦政府的基础。一个承诺全面医疗卫生的社会也必须承诺全民教育。对基本公共服务的投资实际上是经济福祉的投资，也是生产力资源得以持续的前提。均等化就是为了支撑这个目标。
《中华人民共和国宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”（第四十二条），“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。（第四十四条）“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（第四十五条）。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”（第四十六条）。根据我国宪法，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育。
总之，根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们认为应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本”。
（作者单位：国家发展改革委经济所）
在《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作为财政体系建设任务提出的，它需要通过完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制中逐步实现。按照《十一五规划纲要》，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标。
《六中全会决定》对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述。有关基本公共服务均等化论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力，地方政府在提供公共服务中应该发挥更加重要的作用。
同样，《六中全会决定》给我们留下了进一步研究和探索基本公共服务均等化的空间。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？因为根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化、等等。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。第二，当前我国的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等公共服务中最基本的公共服务是什么？哪些是当前必须实现均等化？第三，在这些公共服务中，应当选择哪些作为最基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接、更理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金来帮助实现公共服务均等化？
我们可以把以财政均等化为核心的均等化视为一个专门的问题，进行有关财政体制建设的研究。把基本公共服务均等化（“全体人民的对基本公共服务的可及性”）视为另外一个专门问题，进行其范围和标准的研究。换句话说，我们除考虑财政体制建设外，要实现基本公共服务均等化，还需要进一步研究两个问题：我国现阶段的基本公共服务到底有哪些？这些基本公共服务的全国最低标准是什么？
二、基本公共服务均等化的国际经验及实施现状
加拿大是世界上实施均等化最早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的均等化国家之一。在加拿大，不管人们居住在哪里，都可以享受联邦政府的均等化项目。按照加拿大有关法律，省级政府要承担本省的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济大萧条时期，经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境，使它们没有足够的税收来源确保提供这些基本公共服务。加拿大联邦政府从20世纪30年代开始对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助，确保全国的基本公共服务均等化，1957年，联邦政府建立了财政均等化项目，1982年将其纳入宪法。加拿大宪法中的有关均等化条款包括： “（1）在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到尊重的前提下，议会和立法机构将与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进加拿大居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。（2）加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供品质适度的基本公共服务。”加拿大宪法提出的均等化包括三层含义：居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有品质适度的基本公共服务。有人把这三个方面称为均等化体系。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺确保各省财政均等化。均等化的标准是财政收入水平，通过人均加元衡量。联邦政府计量各省和地方政府筹资状况和提供基本公共服务的能力，包括各省的30多个不同的财政收入来源，如所得税、销售税、财产税以及经营税，等等。根据平均水平，对财政收入低的省份进行转移支付。除了财政均等化，加拿大也为基本公共服务建立国家标准，确定各省公共服务可比较性和平均水平，使居民可以在国内流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富，加强加拿大居民的国家认同。
20世纪上半叶开始，世界上许多国家开展了均等化体系建设的探索。在德国，均等化包括国家均等化和区域均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”。在瑞士，均等化不是一个很强的理念，其目标不是保证所有的州的财政收入均等，但它通过税负缩小区域间的差别。德国在本质上希望生活水平一致，而瑞士希望区域多元化，他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会、人口和地理因素不同导致的）等。在保加利亚，均等化的计量依赖服务的分类。保加利亚把公共服务分为强制性的服务和地方选择性服务。根据保加利亚有关法律，必须建立和计量基本公共服务领域的服务标准，例如，在教育领域，国家依据学生的数量、班级的规模和教师与学生的比例提供均等化资金。澳大利亚的转移支付基于联邦基金委员会提供的建议。联邦基金委员会的建议又是基于财政均等化的原则，这个原则是：每个州必须具有提供符合本州特点的、平均标准的公共服务的能力。印度尼西亚属于以实现全国最低标准为目标的均等化模式，它比较成功的是两个专门向地方政府转移支付的项目，一个区/城镇道路改进项目，转移支付的标准包括道路长度、路况、密度和单位成本，另外一个是小学教育，转移支付的标准包括：7—12岁学龄儿童、学校设施配置。
三、确定我国现阶段的基本公共服务基本原则和和内容
确定我国现阶段基本公共服务必须基于三个原则：现实性原则、国际性原则和法制化原则。
从现实性原则来看，当前我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。我国公共服务产品分配严重不均衡。在公共服务总量不足的情况下，公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的公共服务，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。而“看病难、住房难、上学难”被社会认为是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。
从国际性原则看，不同的国家对于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如，加拿大把教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。巴西把医疗卫生列为转移支付。哥伦比亚和智利把教育列为转移支付。智利实行教育券政策。美国的一些州也采取类似措施，如密西根。限于资源和缺乏集中的财政，巴西的公共服务主要集中在教育和医疗卫生。在联合国的文件中，基本公共服务包括，清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。教育、医疗卫生、社会服务、基础设施是各国普遍或者是比较公认的基本公共服务。
从法制化原则看，很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律，与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚联邦法的。意大利1948年的宪法规定了政府间的财政关系。在加拿大、德国、瑞士和意大利是宪法。例如，均等化是加拿大联邦主义的基本原则，加强均等化将加强省级政府和联邦政府的能力，是联邦政府的基础。一个承诺全面医疗卫生的社会也必须承诺全民教育。对基本公共服务的投资实际上是经济福祉的投资，也是生产力资源得以持续的前提。均等化就是为了支撑这个目标。
《中华人民共和国宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”（第四十二条），“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。（第四十四条）“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（第四十五条）。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”（第四十六条）。根据我国宪法，与我国公民的基本权利相联系的基本公共服务至少应当包括就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育。
总之，根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们认为应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本”。
（作者单位：国家发展改革委经济所）