【摘要】我国当前正处于工业化进程之中,三农问题是工业化进程中的关键问题。土地、农民地权问题又是三农问题的核心。我国土地法律中对农民地权的保护尚存不足,这是影响土地生产效益、农村经济发展及工业化进程的重要因素。
　　【关键词】农村地权 法律保护 土地
　　
　　当前,我国正处于由农业社会向工业社会转型的关键时期,社会各界已经基本达成共识:农村经济能否又好又快发展,“三农”问题能否顺利解决,是影响这一转型的关键因素。农村问题的关键是土地问题,土地问题的关键是农民地权问题,能不能切实保护好农民对土地的各项权利,这直接关系到农民的切身利益,关系到土地资源能否合理利用,以及农业生产力的提高,也关系到农村社会的安定和谐。
　　农民地权保护的法律不足具体体现
　　首先,法律之间的协调性、分散性问题。综观我国现有法律,涉及农民地权的主要有《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包经营法》、《农业法》、《土地承包经营纠纷调解仲裁法》,此外《刑法》部分条文也与之有关。其主要问题体现在:一方面,这些法律之间存在交叉、重复之处。《农业法》和《农村土地承包法》、《土地管理法》中各自都有很大部分条文是农村土地承包经营问题。这样,就使法律规范显得分散和重复,给检索与适用法律造成不便和困难;另一方面,又存在法律间冲突、不协调问题。比如,我国宪法、土地管理法及民法通则都只规定了土地的所有权和使用权,而在物权法的用益物权章中则增加了土地承包经营权,权属种类不一致。再如,土地管理法规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”,并没有规定仲裁的方式,而2009年出台的《土地承包经营纠纷调解仲裁法》,用专门法的形式增加了仲裁方式。笔者并未列全,仅上面几例足已说明法律之间的重复及不协调。
　　其次,法律完整性问题。农民地权需要多种法律予以调整,既需要宪法,也需要部门法;既需要实体法,也需要程序法。同时,土地法律本身也是非常复杂的一个体系,它涉及到土地管理、土地利用规划、土地登记、土地征用、土地估价、房地产交易、耕地保护、土地租税、土地监察等多方面的内容。然而考察我国当前土地法规,虽然在土地管理、民事方面有完整的法律出台,但在诸如土地征用、土地估价、土地租税、土地流转等方面或散见于不同法律,或干脆阙如。在土地纠纷解决方面,也仅有土地承包经营仲裁法,诉讼中则只能适用民事、行政诉讼法,但这两个诉讼法并没有考虑到土地纠纷诉讼的特殊性。可见,在农民地权保护方面的法律规范还很不健全。
　　现有法律在对农民地权的具体规定中存在欠缺
　　首先,所有权主体的虚化。所有权主体即土地的所有人。我国宪法规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”,即农村土地的所有人为农村集体。然而,《民法通则》规定的民事行为的主体包括公民、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙、法人,并没有“集体”。《物权法》第六十条然虽然规定了土地所有权的集体这一主体,但这涉及到集体组织的组织形式。而众所周知,农村中村民委员会的选举、组成、履行职责存在很大问题,作为集体组织的成员缺少必要的知情权、参与权和监督权,很难实现集体组织代表集体决策的职能。所以,会导致村委会不作为和乱作为情况的发生,造成土地的利用不经济,有时甚至产生对农地的破坏。
　　其次,所有权行使中的矛盾。《物权法》第六十条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:……(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”,但是《土地承包法》第十二条却规定:“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”两种法律不一致,问题在承包中:发包者本应该是土地所有者,即各集体经济组织,但承包法却规定“村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”的土地却让与土地所有权无关的村委会发包,这无疑是越权,结果会对农民集体土地权利造成侵害。
　　再次,国家、集体、承包户权利分配不平衡。对地权应统筹兼顾、合理分配国家、集体、承包户之间的利益关系,在遵循国家统一管理前提下充分发挥集体组织和承包户的积极性。然而我国当前的土地权利分配上,国家权力过大,集体权利次之,承包户权利最小,集体和承包户的权利又都被过多限制。如《土地管理法》规定,对个别承包经营者之间承包的土地进行调整及土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,“必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。既然集体组织享有土地所有权,为何还要政府批准呢?再者,法律仅笼统地规定保护集体土地所有者的合法权利,但对于所有权的内容、行使方式及司法救济都规定较少。实践中,承包户的权利又往往被集体组织侵蚀。从此可以看出,作为所有权主体的集体组织,行使所有权时要听命于政府,而作为集体成员和土地直接利用者的农户,则对集体组织的决策缺少参与和监督手段。这不利于集体和农户发挥各自的主动性和积极性,从而不利于土地的合理利用,影响农业经济效益的提高。
　　最后,土地权利体系和权能不完整。这主要体现在土地承包户对土地的抵押权上。我国《物权法》第一百八十四条规定:“下列财产不得抵押:(一)土地所有权;(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。《土地承包法》则规定了家庭承包户享有对土地的使用、收益、流转、自主经营和处置产品、获得征地补偿等权利。两部法律都没有赋予承包户承包的土地抵押权。可以说,家庭承包制下的农业经营还没有摆脱小农经济特点。在市场经济条件下,在工业化进程中,不设抵押权,不利于农民筹措资金,不利于发展其他产业,不利于农村经济多种增长方式的需要。此外,《物权法》对于农户土地的流转方式,规定了转包、互换、转让三种,《土地承包法》则规定了转包、出租、互换、转让四种方式,两部法律存在不一致之处,同时这也不适应现实土地经营中对土地流转方式多种需求,并落后于中央提出的“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”①精神。
　　农地征收补偿和宅基地方面也存在保护农民地权的问题
　　首先,农地征地中存在的问题。考察我国现有法律的农地征收制度,存在诸多问题。首先,对征收土地的理由“公共利益”,没有明确界定,这就造成在实际操作中“公共利益”被扩大化,损害土地所有者和承包者的利益。其次,征地标准不合理。《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,也就是说,对农地,只能按照农业用地的标准进行补偿。我们认为,对农用地征收用来公益事业建设,应该先将农业用地转为建设用地,然后按照建设用地的价格进行征用。因为《土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。第三,征地补偿额太低。《土地管理法》第四十七条规定:“征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”按农业用地进行征收,本来就压低了地价,在农产品低价的情况下,再按照农业产值的标准征收,土地补偿额自然就更低。第四,征地后,对失地农民的社会保障问题,目前仍无具体规定。第五,征地补偿费的分配不公。农户缺少条件和途径参与补偿费分配方案和对其监督,这也会损害承包户的利益。
　　其次,农民宅基地问题。首先,法律规范极少。《物权法》专设宅基地使用权一节,但仅4条,都是粗略规定,其中最关键的是第一百五十三条:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而《土地管理法》关于农民宅基地只有第六十二条的规定,原则是一户一地、限定面积、符合规划、出卖后不得再申请等。其次,对农民宅基地的具体权利,规定很不明确。物权法对于转让、继承、抵押、出租等权利均无具体规定。这些规定,不符合社会主义市场经济对宅基地交换价值的要求,也不适应工业化进程中农村人口流向城市的趋势要求。
　　当前我国农村土地承担着社会保障和财富增值双重职能。这两个职能,都离不开对农民地权的保护。随着社会经济的发展、工业化进程的加快与社会保障体系的不断健全,土地的社会保障功能必然会越来越弱,而其财富增值功能会越来越强。在这种情况下,我们应该在稳定现有农地集体所有权和农户承包经营权的基础上,逐渐将重点转向如何保证农民享有自主地利用土地和流转土地上,切实保护农民对土地的权利,从而才能最大限度地发挥土地经济效益,同时实现社会财富分配更为公平。(作者为廊坊师范学院社会发展学院副教授;本文系2009年河北省社会科学基金项目《我省农民地权保护与农地合理利用关系问题研究》的阶段性成果,项目批准号:HB09BFX015)
　　
　　注释
　　①“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”,《人民日报》,2008年10月20日。