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摘要：国内海上石油开采发展迅速，但环境污染事故也时有发生，近期康菲漏油事件就造成了严重的海洋生态灾难，对我国海上石油开采风险防范机制提出了挑战。对此，一要在开发资源前设立相应的准入标准，起到预防事故、提高资源利用率的作用；二要在开采过程中加强监督，保障开采的合法进行；三要在事故发生后迅速启动应急机制，尽可能减少损失，由政府主导环境损害评估，并积极开展各方面的救济工作。
关键词：石油开采；风险防范；准入标准；监管
基金项目：本文为2011年A级大学生创新性实验计划项目“跨国公司环境侵权损害赔偿制度研究”成果之一。
作者简介：严姣姣，湖北省武汉市洪山区华中师范大学政法学院2009级法学本科生。
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-068-02
2011年6月4日，康菲石油（中国）有限公司在渤海湾19-3油田发生漏油事件，造成5500平方公里的水体污染，沿岸养殖的扇贝50%—70%陆续死亡，是中国迄今为止最严重的海洋生态灾难，这给海上石油开采业的安全性敲响了警钟，如何建立完善的海上石油开采风险防范机制，实施贯彻可持续发展战略，值得深思。
一、事前预防
石油资源的有限性与市场需求的扩张性形成矛盾，政府需要借助公法手段干预石油开采。一方面，通过对经济主体进入石油市场运用审批、特许等手段，从而提高利用率，避免资源浪费与生态破坏；另一方面，设置相应的门槛以保证石油开采的安全性。
现阶段，依据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的规定，中国海洋石油总公司（简称“中海油”）享有海上石油勘探、开发、生产的专营权，国外石油公司通过中外合作的方式进入中国石油市场。尽管对于石油开采业面临的首要问题是打破国有企业的垄断，引入竞争机制，但是世界范围内的漏油事件频发，造成数以亿计的损失，对于石油开采业“如何进来”和“在哪里开采”的问题越发受到关注。
（一）设施许可制度
开采石油需要打造钻井平台，铺设各类管道等基础性设施。设施的建设位置与质量直接影响到开采过程中的安全系数。康菲漏油事件是我国首例海底底层裂缝溢油案，康菲中国一度将起因归于自然的不可抗力，即地震带郯庐断裂带从蓬莱19-3油田下经过，油田所在海底存在天然地质断层。但是这些都是油田开发前的天然地质条件，康菲中国在建设施工前就知道并且应采取必要措施。因此，中海油与康菲中国在签订合同过程中，应该规定具体的设施铺设，避免因设施安全酿成大祸。
同时，根据我国《环境保护法》第四十八条规定，中海油与康菲合作的项目运行之前，应当进行“三同时”验收，即污染防治的设施设备应当和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经海洋行政主管部分批准，建设项目不得试运行。环境保护设施未经海洋行政主管部分验收，或者验收不合格，建设项目不得投入生产或者使用，以此来对设施建设进行监管。
（二）强制担保制度
一般来说，对于开采石油的合作者都会有一定的资金要求，以适应石油业的高风险、高投入的特点。我国石油合同中要求承包商必须向中国人民保险公司投保全部作业险，但是对环境损害赔偿保险规定较为模糊。对此可以借鉴德国、瑞典等国家，建立污染损害赔偿责任担保，保障危险活动的经营者正常开展营业，确保受害者及时和充分赔偿。
石油开采的承包方事先购买和维持一定金额的担保，在因其开采活动造成损害赔偿后，由担保人向受害者提供赔偿金。这并不是说企业可以为所欲为，任意排放污染物。对于污染风险越大的项目，所需要的投保金额也相应地增加。强制担保增加了开采方的成本，但是有助于督促企业“绿色管理”。强制责任保险的强制性在于强制投保与强制承保，而在强制责任保险模式的选择上可以根据合作方以及开发项目灵活选择，商业保险公司、政府或者其他金融机构都可以作为责任保险的提供者。
除了以上两项标准外，技术要求、承包方资信等也应纳入其中。墨西哥湾原油泄漏事故后，美国众议院通过议案，禁止那些安全记录较差的公司在美国获取新的近海石油开采合约，提高了对近海石油钻探的安全要求。根据这项议案，不能证明拥有“能运转的”防喷阀及其他漏油控制措施的公司，也无法获得新钻探许可。近海开采相对于深海勘探石油来说，成本较低，而由于临近居民区，一旦发生事故，对于当地居民的身体健康与养殖业会带来更大的灾害，目前美国政府已经宣布暂停颁布新的海底钻探许可。我国渤海湾目前已油井扎堆，海底铺满管线，来往的船舶造成航行搁浅等，容易把管线打穿，造成环境事故，再加上渤海属于我国的内海，海水的自净能力相对较差，应当考虑适度放缓渤海湾石油开采的进度。
二、事中监督
石油开采周期较长，一般合同约定的时间为3到7年，这期间就需要对石油勘探开发过程做全面的监督。根据我国环保部颁布的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称“办法”）规定，企业应当定期或不定期地公开一切与环境有关的信息，包括企业环保绩效信息等。石油开采存在风险，由于开发方案不合理、钻井液污染等环境侵权问题时有发生。信息的及时披露，有助于公众在良好的知情权基础上对企业环境社会责任进行监督。该办法明确规定了环境信息公开的范围、公开方式等，但由于被强制要求履行环境信息公开义务的企业只限环保部门列入名单的超标排污或超总量排污的企业，对于其他企业却没有做出规定。???而实践中，承包商在获得开采许可后，更关心的是储量和开发成本。在这当中，环保部门应当加大监管力度，积极督促企业披露信息，企业环境信息只要不涉及商业秘密，都应该向社会公开或者在环保部门备案以便随时查询，同时民间力量如非政府组织也可以介入企业环境信息公开事务，保证整个石油开发过程透明公开。
三、事后救济
根据环境法的预防原则，“在有严重或不可挽回的损害的威胁时，缺乏充分的科学确定性不应被用来作为延迟采取防止环境恶化的有效措施的理由”。
（一）应急启动机制 《海洋环境保护法》、《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》都明确规定了单位对突发事件的报告义务。另一方面，从数据上可以反映出国家海洋局应对措施动作缓慢：B平台溢油长达15天，海面油膜单日达158平方公里，C平台事故历经4天，油污带长13公里、宽100到500米。如及时处置，700桶海面溢油不致发展成上述大规模的油污带。由此反映了我国在应急机制方面存在诸多缺陷：突发事件信息通报不及时、民间力量参与不足、监测力度较弱、应急措施动作缓慢。
而同样面对事故，美国联邦政府设计了专门的救助网站，公布全面的漏油事件信息；积极动员全社会的力量参与事故处理，包括提供物质帮助、参与环境破坏数据收集等；还开设赔偿咨询热线帮助受害者，对因污染遭受负面影响的个人、企业提供生计援助计划。对此我国在应对重大环境事故时不妨借鉴美国在处理墨西哥湾石油泄漏事故时所采取的诸多措施，比如通过网络方式扩大信息的辐射面，设计专门的网站并及时在政府部门的网站上加以更新污染信息；调动社区的力量，落实全面的援助计划，包括因污染而面临身体健康、生活来源危机的人群。
（二）评估赔偿制度
索赔成了事故发生后又一关键也格外棘手的问题。天津海事法院至今收到两起涉及漏油事故的养殖户（共136名）损害赔偿纠纷材料，根据侵权法的规定，环境侵权采取无过错归责原则，由康菲公司举证说明溢油事故与损害结果之间不存在因果关系，即原告需对康菲公司实施或可能实施了污染环境的行为和原告自身受损的事实进行举证。对于污染事实，通过比对鉴定采样中油污和康菲石油原油的油脂纹，证明死亡的鱼、贝类生长的区域确实有19-3油田的油污存在，这一点海洋局与农业部的答复函已经证明；而证明石油污染造成的损失以及损失数额就比较困难，因为这其中不但包括养殖品的死亡，还包括因为水体污染造成日后的渔业资源量的补充与物种恢复的费用。如此复杂的计算过程，尤其是对生物种群恢复、生态环境的修复等生态环境损害计算依靠个人是很难实现的，需要官方提供生态损害的评估报告，这在中国首例涉外海洋生态索赔案——“塔斯曼海”案得以运用。北海监测中心受天津市海洋局委托，承担技术取证与损失评估工作。“塔斯曼海”案引入海洋生态赔偿概念，是国内首次原油泄露对海洋生态环境污染损害赔偿案件的技术取证与损失评估工作，对于日后国家海洋局代表国家向康菲石油公司提起生态损害赔偿提供借鉴意义。
（三）赔偿基金制度
在墨西哥湾“深水地平线”钻井平台发生爆炸不到两个月，经过四天的协商和谈判，BP自愿创建200亿美元的基金，专门用于赔偿漏油事件的受害者，并建立GCCF（海湾海岸索赔工具）运作该项基金。受害者可以通过两种选择获得赔偿：一是索赔人以免除英国石油及其承包商的未来责任为条件接收一个最终付款总额；二是索赔人继续接收临时性的赔偿金，以期日后获得更大的最终赔偿金。这笔基金由美国资深律师费恩伯格掌管，由三位法官组成的小组负责监督并裁决申诉。而康菲石油公司对于事故发生后赔偿基金的建立在时间和基金数目上以及管理人的中立地位都令人质疑，尽管现阶段赔偿基金已建立，但是对于基金运行的具体内容，比如赔偿方案、免诉协议、赔偿请求权转让协议等仍然处未知状态。BP之所以能够迅速建立赔偿基金，并具体落实赔偿方案，得益于美国《油污法》。尽管我国《海洋环境保护法》规定了建立油污损害赔偿基金（第66条），但具体的运行方法却没有出台。
纵观整个康菲漏油事件，石油能源市场面临资源短缺和环境保护的双重压力，做好事前、事中、事后的工作，除了企业自身的管理机制外，更多的需要依靠行政机构的监管，我国环评制度、“三同时”制度、应急机制除了在立法上存在缺陷外，主要还是监管部门执行力不足，而现阶段对石油开发具有监管职能的国家环保部、国家海洋局等部门职能分工存在重叠与矛盾、缺乏统一监督管理，导致监管力量薄弱。加大环保执法的财政投入力度、统一环保执法标准、创新环保执法方式、明确监督管理权限、强化行政问责制，建立一个高效的运行模式和管理机制，是当前中国建构海上石油开发风险防范制度需要尽快解决的问题。
参考文献：
[1]郑佳宁．能源市场准入法律制度的四维架构．中国政法大学学报．2011．
[2]碧仁．现代合同的发展趋势（续）——现代石油合同对比．国际石油经济．1995．
[3]汪劲．中国环保法治蓝皮书（1979—2010）．北京大学出版社．2011．
[4]余劲松．跨国公司法律问题专论．法律出版社．2008．
[5]王慧．中美海上石油泄漏应急机制的比较研究——墨西哥湾石油泄漏事件和大连湾石油泄漏事件为例．中国政法大学学报．2011．
[6]董云龙．中国石油天然气勘探开发涉外法律问分析．西南石油大学学报（社会科学版）．2009．
[7]王年平．国际石油合同模式比较研究．法律出版社．2009．
[8]何艳梅．跨国污染损害赔偿法律问题研究．复旦大学出版社．2011．
关键词：石油开采；风险防范；准入标准；监管
基金项目：本文为2011年A级大学生创新性实验计划项目“跨国公司环境侵权损害赔偿制度研究”成果之一。
作者简介：严姣姣，湖北省武汉市洪山区华中师范大学政法学院2009级法学本科生。
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-068-02
2011年6月4日，康菲石油（中国）有限公司在渤海湾19-3油田发生漏油事件，造成5500平方公里的水体污染，沿岸养殖的扇贝50%—70%陆续死亡，是中国迄今为止最严重的海洋生态灾难，这给海上石油开采业的安全性敲响了警钟，如何建立完善的海上石油开采风险防范机制，实施贯彻可持续发展战略，值得深思。
一、事前预防
石油资源的有限性与市场需求的扩张性形成矛盾，政府需要借助公法手段干预石油开采。一方面，通过对经济主体进入石油市场运用审批、特许等手段，从而提高利用率，避免资源浪费与生态破坏；另一方面，设置相应的门槛以保证石油开采的安全性。
现阶段，依据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的规定，中国海洋石油总公司（简称“中海油”）享有海上石油勘探、开发、生产的专营权，国外石油公司通过中外合作的方式进入中国石油市场。尽管对于石油开采业面临的首要问题是打破国有企业的垄断，引入竞争机制，但是世界范围内的漏油事件频发，造成数以亿计的损失，对于石油开采业“如何进来”和“在哪里开采”的问题越发受到关注。
（一）设施许可制度
开采石油需要打造钻井平台，铺设各类管道等基础性设施。设施的建设位置与质量直接影响到开采过程中的安全系数。康菲漏油事件是我国首例海底底层裂缝溢油案，康菲中国一度将起因归于自然的不可抗力，即地震带郯庐断裂带从蓬莱19-3油田下经过，油田所在海底存在天然地质断层。但是这些都是油田开发前的天然地质条件，康菲中国在建设施工前就知道并且应采取必要措施。因此，中海油与康菲中国在签订合同过程中，应该规定具体的设施铺设，避免因设施安全酿成大祸。
同时，根据我国《环境保护法》第四十八条规定，中海油与康菲合作的项目运行之前，应当进行“三同时”验收，即污染防治的设施设备应当和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经海洋行政主管部分批准，建设项目不得试运行。环境保护设施未经海洋行政主管部分验收，或者验收不合格，建设项目不得投入生产或者使用，以此来对设施建设进行监管。
（二）强制担保制度
一般来说，对于开采石油的合作者都会有一定的资金要求，以适应石油业的高风险、高投入的特点。我国石油合同中要求承包商必须向中国人民保险公司投保全部作业险，但是对环境损害赔偿保险规定较为模糊。对此可以借鉴德国、瑞典等国家，建立污染损害赔偿责任担保，保障危险活动的经营者正常开展营业，确保受害者及时和充分赔偿。
石油开采的承包方事先购买和维持一定金额的担保，在因其开采活动造成损害赔偿后，由担保人向受害者提供赔偿金。这并不是说企业可以为所欲为，任意排放污染物。对于污染风险越大的项目，所需要的投保金额也相应地增加。强制担保增加了开采方的成本，但是有助于督促企业“绿色管理”。强制责任保险的强制性在于强制投保与强制承保，而在强制责任保险模式的选择上可以根据合作方以及开发项目灵活选择，商业保险公司、政府或者其他金融机构都可以作为责任保险的提供者。
除了以上两项标准外，技术要求、承包方资信等也应纳入其中。墨西哥湾原油泄漏事故后，美国众议院通过议案，禁止那些安全记录较差的公司在美国获取新的近海石油开采合约，提高了对近海石油钻探的安全要求。根据这项议案，不能证明拥有“能运转的”防喷阀及其他漏油控制措施的公司，也无法获得新钻探许可。近海开采相对于深海勘探石油来说，成本较低，而由于临近居民区，一旦发生事故，对于当地居民的身体健康与养殖业会带来更大的灾害，目前美国政府已经宣布暂停颁布新的海底钻探许可。我国渤海湾目前已油井扎堆，海底铺满管线，来往的船舶造成航行搁浅等，容易把管线打穿，造成环境事故，再加上渤海属于我国的内海，海水的自净能力相对较差，应当考虑适度放缓渤海湾石油开采的进度。
二、事中监督
石油开采周期较长，一般合同约定的时间为3到7年，这期间就需要对石油勘探开发过程做全面的监督。根据我国环保部颁布的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称“办法”）规定，企业应当定期或不定期地公开一切与环境有关的信息，包括企业环保绩效信息等。石油开采存在风险，由于开发方案不合理、钻井液污染等环境侵权问题时有发生。信息的及时披露，有助于公众在良好的知情权基础上对企业环境社会责任进行监督。该办法明确规定了环境信息公开的范围、公开方式等，但由于被强制要求履行环境信息公开义务的企业只限环保部门列入名单的超标排污或超总量排污的企业，对于其他企业却没有做出规定。???而实践中，承包商在获得开采许可后，更关心的是储量和开发成本。在这当中，环保部门应当加大监管力度，积极督促企业披露信息，企业环境信息只要不涉及商业秘密，都应该向社会公开或者在环保部门备案以便随时查询，同时民间力量如非政府组织也可以介入企业环境信息公开事务，保证整个石油开发过程透明公开。
三、事后救济
根据环境法的预防原则，“在有严重或不可挽回的损害的威胁时，缺乏充分的科学确定性不应被用来作为延迟采取防止环境恶化的有效措施的理由”。
（一）应急启动机制 《海洋环境保护法》、《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》都明确规定了单位对突发事件的报告义务。另一方面，从数据上可以反映出国家海洋局应对措施动作缓慢：B平台溢油长达15天，海面油膜单日达158平方公里，C平台事故历经4天，油污带长13公里、宽100到500米。如及时处置，700桶海面溢油不致发展成上述大规模的油污带。由此反映了我国在应急机制方面存在诸多缺陷：突发事件信息通报不及时、民间力量参与不足、监测力度较弱、应急措施动作缓慢。
而同样面对事故，美国联邦政府设计了专门的救助网站，公布全面的漏油事件信息；积极动员全社会的力量参与事故处理，包括提供物质帮助、参与环境破坏数据收集等；还开设赔偿咨询热线帮助受害者，对因污染遭受负面影响的个人、企业提供生计援助计划。对此我国在应对重大环境事故时不妨借鉴美国在处理墨西哥湾石油泄漏事故时所采取的诸多措施，比如通过网络方式扩大信息的辐射面，设计专门的网站并及时在政府部门的网站上加以更新污染信息；调动社区的力量，落实全面的援助计划，包括因污染而面临身体健康、生活来源危机的人群。
（二）评估赔偿制度
索赔成了事故发生后又一关键也格外棘手的问题。天津海事法院至今收到两起涉及漏油事故的养殖户（共136名）损害赔偿纠纷材料，根据侵权法的规定，环境侵权采取无过错归责原则，由康菲公司举证说明溢油事故与损害结果之间不存在因果关系，即原告需对康菲公司实施或可能实施了污染环境的行为和原告自身受损的事实进行举证。对于污染事实，通过比对鉴定采样中油污和康菲石油原油的油脂纹，证明死亡的鱼、贝类生长的区域确实有19-3油田的油污存在，这一点海洋局与农业部的答复函已经证明；而证明石油污染造成的损失以及损失数额就比较困难，因为这其中不但包括养殖品的死亡，还包括因为水体污染造成日后的渔业资源量的补充与物种恢复的费用。如此复杂的计算过程，尤其是对生物种群恢复、生态环境的修复等生态环境损害计算依靠个人是很难实现的，需要官方提供生态损害的评估报告，这在中国首例涉外海洋生态索赔案——“塔斯曼海”案得以运用。北海监测中心受天津市海洋局委托，承担技术取证与损失评估工作。“塔斯曼海”案引入海洋生态赔偿概念，是国内首次原油泄露对海洋生态环境污染损害赔偿案件的技术取证与损失评估工作，对于日后国家海洋局代表国家向康菲石油公司提起生态损害赔偿提供借鉴意义。
（三）赔偿基金制度
在墨西哥湾“深水地平线”钻井平台发生爆炸不到两个月，经过四天的协商和谈判，BP自愿创建200亿美元的基金，专门用于赔偿漏油事件的受害者，并建立GCCF（海湾海岸索赔工具）运作该项基金。受害者可以通过两种选择获得赔偿：一是索赔人以免除英国石油及其承包商的未来责任为条件接收一个最终付款总额；二是索赔人继续接收临时性的赔偿金，以期日后获得更大的最终赔偿金。这笔基金由美国资深律师费恩伯格掌管，由三位法官组成的小组负责监督并裁决申诉。而康菲石油公司对于事故发生后赔偿基金的建立在时间和基金数目上以及管理人的中立地位都令人质疑，尽管现阶段赔偿基金已建立，但是对于基金运行的具体内容，比如赔偿方案、免诉协议、赔偿请求权转让协议等仍然处未知状态。BP之所以能够迅速建立赔偿基金，并具体落实赔偿方案，得益于美国《油污法》。尽管我国《海洋环境保护法》规定了建立油污损害赔偿基金（第66条），但具体的运行方法却没有出台。
纵观整个康菲漏油事件，石油能源市场面临资源短缺和环境保护的双重压力，做好事前、事中、事后的工作，除了企业自身的管理机制外，更多的需要依靠行政机构的监管，我国环评制度、“三同时”制度、应急机制除了在立法上存在缺陷外，主要还是监管部门执行力不足，而现阶段对石油开发具有监管职能的国家环保部、国家海洋局等部门职能分工存在重叠与矛盾、缺乏统一监督管理，导致监管力量薄弱。加大环保执法的财政投入力度、统一环保执法标准、创新环保执法方式、明确监督管理权限、强化行政问责制，建立一个高效的运行模式和管理机制，是当前中国建构海上石油开发风险防范制度需要尽快解决的问题。
参考文献：
[1]郑佳宁．能源市场准入法律制度的四维架构．中国政法大学学报．2011．
[2]碧仁．现代合同的发展趋势（续）——现代石油合同对比．国际石油经济．1995．
[3]汪劲．中国环保法治蓝皮书（1979—2010）．北京大学出版社．2011．
[4]余劲松．跨国公司法律问题专论．法律出版社．2008．
[5]王慧．中美海上石油泄漏应急机制的比较研究——墨西哥湾石油泄漏事件和大连湾石油泄漏事件为例．中国政法大学学报．2011．
[6]董云龙．中国石油天然气勘探开发涉外法律问分析．西南石油大学学报（社会科学版）．2009．
[7]王年平．国际石油合同模式比较研究．法律出版社．2009．
[8]何艳梅．跨国污染损害赔偿法律问题研究．复旦大学出版社．2011．