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内容提要：政府间事权与财权的划分是国家财政体制建设所要解决的核心问题。本文以甘肃省为例，通过对省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的现状分析，阐述现行财政体制在权责划分和支出分配的制度安排上存在的主要问题及原因，并提出了理顺政府间的财权事权关系的政策建议。
关键词：事权；财权；分税制财政体制
中图分类号：F812.74文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0070-04
地方政府间的责任划分和支出分配既是经济学中的政治问题，又是政治学中的经济问题，它是政府间财政关系的核心，也是财政体制力图解决的根本性问题。1994年分税制改革之后，中央与各级地方政府的财权划分得到初步理顺，但是中央和地方政府以及地方政府间在事权划分上的界限仍然不清晰，支出责任存在很多交叉模糊的区域。明确中央政府与地方政府之间的责任划分与支出分配，有利于进一步调整、规范和改革政府间责任关系和公共资源的高效配置，对推进我国的民主政治化进程以及法治政府和责任政府的构建具有重要作用。本文以甘肃省为例，通过对省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的实证研究，分析政府间权责划分和支出分配方面存在的问题及原因，并提出相应的政策建议。
1．甘肃省政府间责任划分与支出分配的现状及存在的问题
1.1 各级政府的责任划分
继1994年分税制改革框架基本确立之后，为进一步规范省与市（州）、县政府间财政分配关系，甘肃省从2003年1月1日起调整和完善了省对市（州）、县财政管理体制。此次调整进一步界定了各级政府的事权范围和省、市（州）、县政府的财政支出责任。省级财政主要承担省直机关运转及省直接管理的事业发展、调控全省经济运行、调剂收入合理分配等所需支出。按照属地管理原则，市县财政主要承担市县政权机关运转、经济发展、基础设施建设以及社会保障、农业、教育、科技、卫生、公检法司等区域内各项事业发展所需支出。对保障确有困难的市县，由省级财政按照有关政策，视财力情况，通过转移支付办法给予补助。同时按照中央调整和完善省对市（州）、县分税制财政体制的原则，结合中央所得税收入分享改革后确定的地方收入范围，划分省与市（州）、县财政收入的范围。
1.2 甘肃省财政运行及支出分配现状及存在的问题
按照以上财政体制运行情况来看，近年来甘肃财政运转状况良好，地方财政收入、大口径财政收入及总财力都有历史性突破，但在财政运行及支出分配方面也存在一些问题。
1.2.1 地方财政收支缺口较大，且越是级次较低的政府财政收支缺口越大，对转移支付的依赖性越强。
2004年甘肃省实现大口径财政收入215.86亿元，地方财政收入104.16亿元；年度财政总支出356.94亿元。从1995～2004年间地方财政收入占当年全省大口径财政收入的比重来看，一直稳定在50%左右的水平。地方财力缺口巨大，相当部分运转经费依靠中央转移支付和各种专项补助弥补。
从全省14个市、州的地方财政收支对比情况来看，所有市、州地方本级财政收入均远小于地方本级财政支出，部分市、州的收支缺口率达10倍以上，地方政府的正常运转需要中央财政的转移支付来维持。
以天水为例：近年来天水市财政收入逐年增长，但是由于经济基础薄弱，财政收入总量小，财政长期不能自给。2004年全市财政收入142 273万元，全市财政支出239 635万元，财政收支缺口达97 362万元。天水市县依靠上级补助的情况见表1。
从表1可以看出，市级财政和县区级财政对上级补助的依赖程度很大。
就区县财政而言，对上级财政的依赖性更强，如2004年清水县实有财力共计16 081万元，主要来源于本级收入、各种补助收入和税收返还。如图1所示，在清水县的实有财力来源中，来自于上级政府的各种补助收入所占的比例高达89.47%。这些补助收入主要包括一般转移支付补助、专项补助、农村税费改革转移支付补助、增加工资中央补助和各类结算补助等。
1.2.2 财政支出责任下移，基层政府支出规模逐渐增大
在财政收入上移的同时，支出责任逐渐下移，基层政府支出规模呈上升趋势。2000年至2004年甘肃省级政府和省以下各级政府的一般预算支出具体规模如图2所示。
从图中可以看出，从2000年以来，县级政府的一般预算支出占预算支出总额的比重逐渐上升，并于2002年超过省级政府，成为一般预算支出规模最大的一级政府，省级政府次之。
以上情况表明，省县两级政府已承担了地方财政支出的主要责任。
1.2.3从支出结构看，基层政府承担的社会责任日趋繁重
2004年甘肃省所承担的经济建设、公共环境、人文基础、社会保障、行政管理和公共秩序支出职责总量和结构如图4所示。
而就基层政府来说，除基本建设支出外，其他的支出责任如社会保障、教育支出等实际上主要是由区县级政府来承担的。从图5可以看出，2003年天水市各区县级政府承担了包括抚恤和社会福利救济、农林水气事业费、教育事业费和行政管理费在内的支出项目的绝大部分支出责任，其中，区县级政府承担了抚恤和社会福利救济、教育事业费90%以上的支出责任。
2.政府间权责划分和支出分配上存在问题的原因
2.1 政府间事权划分不清，财权、事权与支出责任不对称
从甘肃省各级政府的体制划分和运行情况可以看出，现行制度只对各级政府的职能、事权作了一般性规定，缺乏具体细致的法律规定和明确固定的划分原则，中央与地方政府间事权划分不清晰，在这种情况下，对于只有中央政府才具有的事权，如外交、国防等，或只有地方政府才具有的事权，如本地区的城市建设等尚可以在各级政府间清晰地区分，而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，则难以准确地判断事权归属。事权划分模糊不清，政府间财政支出责任极不明确，普遍存在着财权划分与事权配制不相适应，财权层层上移、事权层层下放的现象，各级政府的财权与事权严重不对称。即在决定事权与财权分配上，上级政府起主导作用，上级政府的话语权远远大于下级政府的话语权，从而形成事权一级一级向下压，财权一层一层向上收的趋势。如自然灾害救济、统计、气象、抚恤、国道的建设与维护、基础科学研究、重要文化遗产的挖掘整理与保护等，应是中央政府的事权，却将支出责任全部或部分下放给了地方；再如基础设施投资中，级别越高的政府控制的水利、交通等项目资金比重越高，尤其是中央政府控制了一半以上投资决策权，地方政府特别是县乡基层政府虽然很了解本地的建设需求，但基本没有财力安排，绝大部分靠上级下达资金或通过各种途径争取资金进行建设。一些县乡政府与机构的正常运转都靠拆东墙补西墙、寅吃卯粮来应对，甚至连部分基本工资的发放都依赖借款解决。这种财权与事权的不对称使得地方政府要完成所承担的责任不得不反复向上争取财力支持，这不仅给了上级政府相关部门和人员以权利寻租的机会，也必然降低了财政资金的使用效率和政府行政效率。
政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定支出责任是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出责任划分格局，在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性，但与市场经济体制的内在要求相比存在着明显的缺陷：一是各级政府的事权界定并不严格，乡里的问题越级找省里解决，县里的问题越级找中央解决的情况很多；各级财政预算支出科目基本相同，没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一，既有上级事务地方负担支出的情况，也有下级事务由上级安排支出的情况。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款，没有规范、统一的办法，财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。
2.2 不规范的转移支付方式，加大了地方支出责任
中央对地方的转移支付包括一般转移支付和专项转移支付，一般转移支付的功能是弥补财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付主要用于地方基础设施、天然林保护、贫困地区义务教育工程等，专项转移支付按部门归口管理，涉及项目复杂。目前转移支付制度尚不完善，尤其是中央对地方的专项拨款缺乏科学的标准和依据，分配难以做到及时、公平、合理，各级地方政府依据事权承担的财政支出责任与其得到的财政收入之间不对称，地方政府的有些职责必须通过抓项目来争取财力，但许多项目需要地方按比例或定额配套，违背了公共服务提供的收益原则，限制了专项转移支付对经济不发达地区的支持力度；即使没有配套要求，全国统一的资金供给标准，也难以保证项目的需要，如农村中小学危房改造，仅每平方米500元的工程造价，地方要么继续配套，要么继续制造危房；地方政府对争取项目恨爱交加，争取项目是基层政府的工作重心和解决问题的希望所在，但项目配套资金难以保证，项目进行过程中，地方政府债务不断增加。
2.3 政府间税权划分不科学，地方财政缺乏主体税种
政府财权的确定应当以事权为基础，依据所承担的事权赋予其相应的财政支出责任。我国固然存在事权划分不规范、事权在各级政府间变动频繁的问题，但如果财权可以及时地做出相应调整，财权与事权之间仍然可以维持对称关系。而我国目前财政转移支付制度、中央对地方的专项拨款制度都不尽完善，财力在各级政府之间的再分配应变性较差，难以做到及时、灵活，这就造成事权与财权之间缺乏刚性联系，事权与财权不对称成为经常现象。
1994年实行分税制改革以来，中央与地方财权、税权关系发生了深刻的变化但至今仍不完善。首先，中央与地方政府之间的分税只是对税收收入的划分，地方政府特别是省级政府并没有税收立法权，税收管理权也极为有限；各项税收制度均由中央政府统一制定，税收立法由全国人大审定；地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权基本集中在中央。我国地域辽阔，各地自然状况社会条件复杂，税权过于集中，不利于各地因地制宜安排财政预算和管理，不利于地方调控本地区社会经济发展，极易导致地方政府为平衡预算，满足基本支出需求而在税收之外开征收费等“准税收政策”。其次，部分税种的划分存在问题。例如，尽管中央企业使用了地方性资源，享受了地方性公共服务，甚至由于外部效应给地方带来了外部成本，但企业所得税按照企业隶属关系划分的税收并不属于地方政府；而且对企业按隶属关系划分时，因各种原因往往效益较好的企业归属中央，而效益较差的企业则被留在地方，在一定程度上造成政府间财权划分不合理。再次，地方政府缺乏主体税种，收入规模大、税源较稳定的税收种类基本划分为中央税或共享税，留给县乡基层政府的是一些税源分散、收入量小、征管成本高的小税种，加上中央取消屠宰税、农业特产税和农业税，地方政府缺乏真正意义上的地方税系。
3.理顺政府间权责划分和支出分配的对策建议
3.1 合理有效地界定各级政府的事权范围
按照我国市场经济体制和公共财政理论的基本要求，坚持公开公平与效率的原则，明确界定各级政府的事权范围，这是合理界定事权范围的首要所在。总体来说，要以政府职能分工层次标准为基础，以实现公共产品的层次性为目标，具体划分各级政府的事权范围：全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由地方政府提供，当地方政府因为财力限制，难以提供全国基准水平的公共产品时，由中央政府给予一定的纵向转移支付支持；区域性公共产品，由相关的多个地方政府联合提供，特殊情况下由单一地方政府提供时，相关的其他地方政府给予一定的横向转移支付；中央和地方共有的“交叉性”事权原则上应由辖区内地方政府负责，超出地方政府管辖范围的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调，对政府间交叉的事务，应确定费用承担标准，以解决这些事务的外溢性问题。具体来说，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造县域发展环境。此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。
3.2 建立与事权相匹配的财权体系
从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下政府，因此，建立与事权相匹配的财权体系势必成为财政改革的重头戏。
3.2.1 合理划分税收权限
税收权限包括税收立法权、税收规章政策制定权和税收征管权，其中主要是税收立法权。
——税收立法权配置。应该实行以中央为主、地方为辅的原则，包括中央税和具有全国性影响的地方税的立法权可集中在中央，同时赋予地方根据本地具体情况决定是否开征或停征的权利以及相应的税目税率的调整权限。对于地方性意义极强的税种，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方进行立法，基层政府确定开征或停征与否。中央和地方共享税，立法权应同中央税一样，归属全国人民代表大会或人大常委会，或由其授权国务院办理，但开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分别享有，共享税的减免可依照共享比例的大小，分别由中央或地方税务机关审批。
——税种划分。对现行税种的划分可作如下调整：⑴将企业所得税和个人所得税划为中央与地方共享税，其中企业所得税可考虑由按隶属关系征收改为不同级次的政府对同一税源进行双重征收；⑵将资源税本着资源国有、合理开发和级差调节的原则划为中央税，由中央政府统一征收；⑶开征社会保险税后可将其作为共享税；⑷完善财产税系，健全地方税体系，如开征物业税、遗产税、赠与税等；⑸对酒类和烟草的税等一般由中央和地方政府共享，因为卫生医疗和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同责任；⑹对排污和高能耗所征的税收，可划分为地方税，但对全球全国环境有影响或涉及跨地区的税种原则应由中央政府征收。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。
3.2.2建立规范的转移支付制度
从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的问题是转移支付的制度不规范，均等化程度低。转移支付既要调剂地区间财政能力差异，尽可能横向均衡，又要区别具体情况，提高地方政府提供某种或某几种公共产品的能力，力争以尽可能小的成本向欠发达和次发达地区提供财政支持。因此，规范化的转移支付应以均等化转移支付为主体，专项拨款为辅助，适当向欠发达地区倾斜。具体地说：一是省级政府要集中一定的财力增强宏观调控能力，并安排适当比例用于转移支付。二是要在均等化转移支付为主体的前提下，立足现代化发展目标，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区统一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解欠发达地区公共产品的供求矛盾，从而有利于欠发达地区财政在过渡期实现其特殊政策目标。三是要改进转移支付的技术办法，简化转移支付形式，明确财政部门为转移支付惟一的实施主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由下级财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算表，接受同级财政和同级审计的监督。四是在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。
3.2.3 建立政府债券融资与地方公共机构债券
从改革的长期方向和基本趋势来看，未来随着经济体制和行政管理体制的改革，债务融资必将成为各级政府经常性、规范性融资手段。从国际经验来看，地方政府的债务融资可以有两种方式，一是向银行贷款，二是向特定投资者或一般公众的债券融资。在幅员和人口比较多的国家，地方政府倾向于采用标准化的债券融资。我国现阶段全面开放地方债务融资的条件虽然并不具备，但从长远来看，需要逐步开放地方政府的债券融资，按照循序渐进的原则，借鉴其他国家经验，先推出比较规范的“公用企业债券”，条件成熟后推出“地方公债”，逐步扩大地方融资渠道。
3.3 简化政府管理级次和财政管理级次
我国政府管理级次分为五级，由于级次多，政府间职能重叠、财权交叉的现象较为普遍，从而加大了对事权和财权划分的难度。因此，我国的政府级次以及相应的财政级次有必要进行简化。一般认为，我国应当建立中央、省、县三个政府级次，同时增加省的数量，缩小省级区域范围。取消市、乡两级政府之后，县成为最基层的政府，由省直接管理县，可以进一步精简行政机构，各级政府间事权的划分也相应更加简化和明确。改变这种状况，一方面有利于改变当前我国各级政府间的税权划分过于复杂的状况，为分税制的深入实施提供了可能，因为要在中央与省、省与市、市与县、县与乡之间对税种、税收分成比例进行明确划分难度实在太大。另一方面，从税源分布情况、预算管理级次、金库建立以及财政支出责任来看,建立中央、省、县三级政府还是值得考虑的。对此，已开始尝试实行的“乡财县管乡用”等制度已取得了一定的成功经验。
总之，从甘肃省省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的实证分析研究来看，政府间权责划分和支出分配方面确实存在事权划分不清，支出责任不明，财权与事权不对称等现象，对此，应尽快理顺政府间权责关系，明确政府间支出分配，并建立与之相匹配的财权结构，以充分发挥财政的功能作用。
注：本文数据来自《甘肃省财政年鉴》和2005年11月在天水市的专题调研。
基金项目：本文为甘肃省教育厅立项课题《地方政府责任划分与支出分配研究》（项目编号0601-09）的阶段性研究成果。
参考文献：
［1］孙开.地方财政学［M］,经济科学出版社,2002
［2］财政部财政科学研究所.中国财政管理体制改革十年回顾［J］,经济研究参考,2004，2.
［3］贾康,白景明.中国地方财政体制安排的基本思路［J］,财税与会计,2003， 11.
［4］刘锡田.中国地方政府层级制度存在的问题与改革［J］，经济研究参考，2005，68.
［5］中西部内陆地区事权财权划分情况调查［J］，经济研究参考，2005，26.
［6］省以下财政体制权责不对称的经济学分析［J］，中央财经大学学报2006，3.
［作者简介］梁红梅（1962-），女，西北师范大学经管院副教授，主要研究方向：财政学。
［收稿日期］2007-07-05
（责任编辑：罗哲）
关键词：事权；财权；分税制财政体制
中图分类号：F812.74文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0070-04
地方政府间的责任划分和支出分配既是经济学中的政治问题，又是政治学中的经济问题，它是政府间财政关系的核心，也是财政体制力图解决的根本性问题。1994年分税制改革之后，中央与各级地方政府的财权划分得到初步理顺，但是中央和地方政府以及地方政府间在事权划分上的界限仍然不清晰，支出责任存在很多交叉模糊的区域。明确中央政府与地方政府之间的责任划分与支出分配，有利于进一步调整、规范和改革政府间责任关系和公共资源的高效配置，对推进我国的民主政治化进程以及法治政府和责任政府的构建具有重要作用。本文以甘肃省为例，通过对省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的实证研究，分析政府间权责划分和支出分配方面存在的问题及原因，并提出相应的政策建议。
1．甘肃省政府间责任划分与支出分配的现状及存在的问题
1.1 各级政府的责任划分
继1994年分税制改革框架基本确立之后，为进一步规范省与市（州）、县政府间财政分配关系，甘肃省从2003年1月1日起调整和完善了省对市（州）、县财政管理体制。此次调整进一步界定了各级政府的事权范围和省、市（州）、县政府的财政支出责任。省级财政主要承担省直机关运转及省直接管理的事业发展、调控全省经济运行、调剂收入合理分配等所需支出。按照属地管理原则，市县财政主要承担市县政权机关运转、经济发展、基础设施建设以及社会保障、农业、教育、科技、卫生、公检法司等区域内各项事业发展所需支出。对保障确有困难的市县，由省级财政按照有关政策，视财力情况，通过转移支付办法给予补助。同时按照中央调整和完善省对市（州）、县分税制财政体制的原则，结合中央所得税收入分享改革后确定的地方收入范围，划分省与市（州）、县财政收入的范围。
1.2 甘肃省财政运行及支出分配现状及存在的问题
按照以上财政体制运行情况来看，近年来甘肃财政运转状况良好，地方财政收入、大口径财政收入及总财力都有历史性突破，但在财政运行及支出分配方面也存在一些问题。
1.2.1 地方财政收支缺口较大，且越是级次较低的政府财政收支缺口越大，对转移支付的依赖性越强。
2004年甘肃省实现大口径财政收入215.86亿元，地方财政收入104.16亿元；年度财政总支出356.94亿元。从1995～2004年间地方财政收入占当年全省大口径财政收入的比重来看，一直稳定在50%左右的水平。地方财力缺口巨大，相当部分运转经费依靠中央转移支付和各种专项补助弥补。
从全省14个市、州的地方财政收支对比情况来看，所有市、州地方本级财政收入均远小于地方本级财政支出，部分市、州的收支缺口率达10倍以上，地方政府的正常运转需要中央财政的转移支付来维持。
以天水为例：近年来天水市财政收入逐年增长，但是由于经济基础薄弱，财政收入总量小，财政长期不能自给。2004年全市财政收入142 273万元，全市财政支出239 635万元，财政收支缺口达97 362万元。天水市县依靠上级补助的情况见表1。
从表1可以看出，市级财政和县区级财政对上级补助的依赖程度很大。
就区县财政而言，对上级财政的依赖性更强，如2004年清水县实有财力共计16 081万元，主要来源于本级收入、各种补助收入和税收返还。如图1所示，在清水县的实有财力来源中，来自于上级政府的各种补助收入所占的比例高达89.47%。这些补助收入主要包括一般转移支付补助、专项补助、农村税费改革转移支付补助、增加工资中央补助和各类结算补助等。
1.2.2 财政支出责任下移，基层政府支出规模逐渐增大
在财政收入上移的同时，支出责任逐渐下移，基层政府支出规模呈上升趋势。2000年至2004年甘肃省级政府和省以下各级政府的一般预算支出具体规模如图2所示。
从图中可以看出，从2000年以来，县级政府的一般预算支出占预算支出总额的比重逐渐上升，并于2002年超过省级政府，成为一般预算支出规模最大的一级政府，省级政府次之。
以上情况表明，省县两级政府已承担了地方财政支出的主要责任。
1.2.3从支出结构看，基层政府承担的社会责任日趋繁重
2004年甘肃省所承担的经济建设、公共环境、人文基础、社会保障、行政管理和公共秩序支出职责总量和结构如图4所示。
而就基层政府来说，除基本建设支出外，其他的支出责任如社会保障、教育支出等实际上主要是由区县级政府来承担的。从图5可以看出，2003年天水市各区县级政府承担了包括抚恤和社会福利救济、农林水气事业费、教育事业费和行政管理费在内的支出项目的绝大部分支出责任，其中，区县级政府承担了抚恤和社会福利救济、教育事业费90%以上的支出责任。
2.政府间权责划分和支出分配上存在问题的原因
2.1 政府间事权划分不清，财权、事权与支出责任不对称
从甘肃省各级政府的体制划分和运行情况可以看出，现行制度只对各级政府的职能、事权作了一般性规定，缺乏具体细致的法律规定和明确固定的划分原则，中央与地方政府间事权划分不清晰，在这种情况下，对于只有中央政府才具有的事权，如外交、国防等，或只有地方政府才具有的事权，如本地区的城市建设等尚可以在各级政府间清晰地区分，而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，则难以准确地判断事权归属。事权划分模糊不清，政府间财政支出责任极不明确，普遍存在着财权划分与事权配制不相适应，财权层层上移、事权层层下放的现象，各级政府的财权与事权严重不对称。即在决定事权与财权分配上，上级政府起主导作用，上级政府的话语权远远大于下级政府的话语权，从而形成事权一级一级向下压，财权一层一层向上收的趋势。如自然灾害救济、统计、气象、抚恤、国道的建设与维护、基础科学研究、重要文化遗产的挖掘整理与保护等，应是中央政府的事权，却将支出责任全部或部分下放给了地方；再如基础设施投资中，级别越高的政府控制的水利、交通等项目资金比重越高，尤其是中央政府控制了一半以上投资决策权，地方政府特别是县乡基层政府虽然很了解本地的建设需求，但基本没有财力安排，绝大部分靠上级下达资金或通过各种途径争取资金进行建设。一些县乡政府与机构的正常运转都靠拆东墙补西墙、寅吃卯粮来应对，甚至连部分基本工资的发放都依赖借款解决。这种财权与事权的不对称使得地方政府要完成所承担的责任不得不反复向上争取财力支持，这不仅给了上级政府相关部门和人员以权利寻租的机会，也必然降低了财政资金的使用效率和政府行政效率。
政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定支出责任是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出责任划分格局，在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性，但与市场经济体制的内在要求相比存在着明显的缺陷：一是各级政府的事权界定并不严格，乡里的问题越级找省里解决，县里的问题越级找中央解决的情况很多；各级财政预算支出科目基本相同，没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一，既有上级事务地方负担支出的情况，也有下级事务由上级安排支出的情况。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款，没有规范、统一的办法，财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。
2.2 不规范的转移支付方式，加大了地方支出责任
中央对地方的转移支付包括一般转移支付和专项转移支付，一般转移支付的功能是弥补财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付主要用于地方基础设施、天然林保护、贫困地区义务教育工程等，专项转移支付按部门归口管理，涉及项目复杂。目前转移支付制度尚不完善，尤其是中央对地方的专项拨款缺乏科学的标准和依据，分配难以做到及时、公平、合理，各级地方政府依据事权承担的财政支出责任与其得到的财政收入之间不对称，地方政府的有些职责必须通过抓项目来争取财力，但许多项目需要地方按比例或定额配套，违背了公共服务提供的收益原则，限制了专项转移支付对经济不发达地区的支持力度；即使没有配套要求，全国统一的资金供给标准，也难以保证项目的需要，如农村中小学危房改造，仅每平方米500元的工程造价，地方要么继续配套，要么继续制造危房；地方政府对争取项目恨爱交加，争取项目是基层政府的工作重心和解决问题的希望所在，但项目配套资金难以保证，项目进行过程中，地方政府债务不断增加。
2.3 政府间税权划分不科学，地方财政缺乏主体税种
政府财权的确定应当以事权为基础，依据所承担的事权赋予其相应的财政支出责任。我国固然存在事权划分不规范、事权在各级政府间变动频繁的问题，但如果财权可以及时地做出相应调整，财权与事权之间仍然可以维持对称关系。而我国目前财政转移支付制度、中央对地方的专项拨款制度都不尽完善，财力在各级政府之间的再分配应变性较差，难以做到及时、灵活，这就造成事权与财权之间缺乏刚性联系，事权与财权不对称成为经常现象。
1994年实行分税制改革以来，中央与地方财权、税权关系发生了深刻的变化但至今仍不完善。首先，中央与地方政府之间的分税只是对税收收入的划分，地方政府特别是省级政府并没有税收立法权，税收管理权也极为有限；各项税收制度均由中央政府统一制定，税收立法由全国人大审定；地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权基本集中在中央。我国地域辽阔，各地自然状况社会条件复杂，税权过于集中，不利于各地因地制宜安排财政预算和管理，不利于地方调控本地区社会经济发展，极易导致地方政府为平衡预算，满足基本支出需求而在税收之外开征收费等“准税收政策”。其次，部分税种的划分存在问题。例如，尽管中央企业使用了地方性资源，享受了地方性公共服务，甚至由于外部效应给地方带来了外部成本，但企业所得税按照企业隶属关系划分的税收并不属于地方政府；而且对企业按隶属关系划分时，因各种原因往往效益较好的企业归属中央，而效益较差的企业则被留在地方，在一定程度上造成政府间财权划分不合理。再次，地方政府缺乏主体税种，收入规模大、税源较稳定的税收种类基本划分为中央税或共享税，留给县乡基层政府的是一些税源分散、收入量小、征管成本高的小税种，加上中央取消屠宰税、农业特产税和农业税，地方政府缺乏真正意义上的地方税系。
3.理顺政府间权责划分和支出分配的对策建议
3.1 合理有效地界定各级政府的事权范围
按照我国市场经济体制和公共财政理论的基本要求，坚持公开公平与效率的原则，明确界定各级政府的事权范围，这是合理界定事权范围的首要所在。总体来说，要以政府职能分工层次标准为基础，以实现公共产品的层次性为目标，具体划分各级政府的事权范围：全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由地方政府提供，当地方政府因为财力限制，难以提供全国基准水平的公共产品时，由中央政府给予一定的纵向转移支付支持；区域性公共产品，由相关的多个地方政府联合提供，特殊情况下由单一地方政府提供时，相关的其他地方政府给予一定的横向转移支付；中央和地方共有的“交叉性”事权原则上应由辖区内地方政府负责，超出地方政府管辖范围的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调，对政府间交叉的事务，应确定费用承担标准，以解决这些事务的外溢性问题。具体来说，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造县域发展环境。此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。
3.2 建立与事权相匹配的财权体系
从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下政府，因此，建立与事权相匹配的财权体系势必成为财政改革的重头戏。
3.2.1 合理划分税收权限
税收权限包括税收立法权、税收规章政策制定权和税收征管权，其中主要是税收立法权。
——税收立法权配置。应该实行以中央为主、地方为辅的原则，包括中央税和具有全国性影响的地方税的立法权可集中在中央，同时赋予地方根据本地具体情况决定是否开征或停征的权利以及相应的税目税率的调整权限。对于地方性意义极强的税种，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方进行立法，基层政府确定开征或停征与否。中央和地方共享税，立法权应同中央税一样，归属全国人民代表大会或人大常委会，或由其授权国务院办理，但开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分别享有，共享税的减免可依照共享比例的大小，分别由中央或地方税务机关审批。
——税种划分。对现行税种的划分可作如下调整：⑴将企业所得税和个人所得税划为中央与地方共享税，其中企业所得税可考虑由按隶属关系征收改为不同级次的政府对同一税源进行双重征收；⑵将资源税本着资源国有、合理开发和级差调节的原则划为中央税，由中央政府统一征收；⑶开征社会保险税后可将其作为共享税；⑷完善财产税系，健全地方税体系，如开征物业税、遗产税、赠与税等；⑸对酒类和烟草的税等一般由中央和地方政府共享，因为卫生医疗和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同责任；⑹对排污和高能耗所征的税收，可划分为地方税，但对全球全国环境有影响或涉及跨地区的税种原则应由中央政府征收。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。
3.2.2建立规范的转移支付制度
从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的问题是转移支付的制度不规范，均等化程度低。转移支付既要调剂地区间财政能力差异，尽可能横向均衡，又要区别具体情况，提高地方政府提供某种或某几种公共产品的能力，力争以尽可能小的成本向欠发达和次发达地区提供财政支持。因此，规范化的转移支付应以均等化转移支付为主体，专项拨款为辅助，适当向欠发达地区倾斜。具体地说：一是省级政府要集中一定的财力增强宏观调控能力，并安排适当比例用于转移支付。二是要在均等化转移支付为主体的前提下，立足现代化发展目标，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区统一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解欠发达地区公共产品的供求矛盾，从而有利于欠发达地区财政在过渡期实现其特殊政策目标。三是要改进转移支付的技术办法，简化转移支付形式，明确财政部门为转移支付惟一的实施主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由下级财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算表，接受同级财政和同级审计的监督。四是在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。
3.2.3 建立政府债券融资与地方公共机构债券
从改革的长期方向和基本趋势来看，未来随着经济体制和行政管理体制的改革，债务融资必将成为各级政府经常性、规范性融资手段。从国际经验来看，地方政府的债务融资可以有两种方式，一是向银行贷款，二是向特定投资者或一般公众的债券融资。在幅员和人口比较多的国家，地方政府倾向于采用标准化的债券融资。我国现阶段全面开放地方债务融资的条件虽然并不具备，但从长远来看，需要逐步开放地方政府的债券融资，按照循序渐进的原则，借鉴其他国家经验，先推出比较规范的“公用企业债券”，条件成熟后推出“地方公债”，逐步扩大地方融资渠道。
3.3 简化政府管理级次和财政管理级次
我国政府管理级次分为五级，由于级次多，政府间职能重叠、财权交叉的现象较为普遍，从而加大了对事权和财权划分的难度。因此，我国的政府级次以及相应的财政级次有必要进行简化。一般认为，我国应当建立中央、省、县三个政府级次，同时增加省的数量，缩小省级区域范围。取消市、乡两级政府之后，县成为最基层的政府，由省直接管理县，可以进一步精简行政机构，各级政府间事权的划分也相应更加简化和明确。改变这种状况，一方面有利于改变当前我国各级政府间的税权划分过于复杂的状况，为分税制的深入实施提供了可能，因为要在中央与省、省与市、市与县、县与乡之间对税种、税收分成比例进行明确划分难度实在太大。另一方面，从税源分布情况、预算管理级次、金库建立以及财政支出责任来看,建立中央、省、县三级政府还是值得考虑的。对此，已开始尝试实行的“乡财县管乡用”等制度已取得了一定的成功经验。
总之，从甘肃省省、市、县、乡四个层级地方政府间的责任划分和支出分配的实证分析研究来看，政府间权责划分和支出分配方面确实存在事权划分不清，支出责任不明，财权与事权不对称等现象，对此，应尽快理顺政府间权责关系，明确政府间支出分配，并建立与之相匹配的财权结构，以充分发挥财政的功能作用。
注：本文数据来自《甘肃省财政年鉴》和2005年11月在天水市的专题调研。
基金项目：本文为甘肃省教育厅立项课题《地方政府责任划分与支出分配研究》（项目编号0601-09）的阶段性研究成果。
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［6］省以下财政体制权责不对称的经济学分析［J］，中央财经大学学报2006，3.
［作者简介］梁红梅（1962-），女，西北师范大学经管院副教授，主要研究方向：财政学。
［收稿日期］2007-07-05
（责任编辑：罗哲）