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一、社会保障立法模式的几种分类与划分标准归纳
从现有的文献资料来看，社会保障立法模式的分类主要有三种：一是“四种模式”论；二是“三种模式”论；三是“两种模式”论。具体如下：
(一)“四种模式”论
这种观点以郑功成教授为代表，四种模式分别是“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“专门立法与混合立法并行”模式。第一种是指国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法律，规范各种主要的社会保障事务，如美国；第二种是指国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典，作为社会保障法律体系的最高原则规范，在最高原则之下再制定各项专门的社会保障法律分别规范有关事务，基本法是母法，专门法是子法，基本法对专门法起统驭作用；第三种是指国家根据社会保障子系统及其各项目的需要，同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部社会保障法律，分别规范某一类别的社会保障事务，如日本；第四种是指国家既制定部分有关社会保障方面的法律，同时又将另一些社会保障事务纳入到其他部门法律体系中进行规范，从而是一种专门立法与混合立法并行的社会保障立法模式。
(二)“三种模式”论
这种划分方法以王全兴和樊启荣教授为代表，三种模式分别是“多法并立平行”模式、“一法统驭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系，这种模式由德国首创；“一法统驭多法”模式是指统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题，作为社会保障法部门的基本法，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规，这种模式由美国首创；“混合立法”模式是指即颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范，从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。
(三)“两种模式”论
这种观点以余卫明教授为代表，他认为社会保障立法模式有两种，即“分散立法”模式和“综合立法”模式。“分散立法”模式是指没有制定综合的、统一的社会保障法典，而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。这种模式以英国和德国为代表；“综合立法”模式是指以一部全面的、系统的社会保障法律来规范社会保障事务，在这部法律之下，再有许多相关法律加以补充和具体化。这种模式以美国为代表。
基于上述社会保障立法模式的几种分类和有关文献，现有社会保障立法模式的分类标准可以归纳如下：
(一)隶属关系分类法
这种分类方法是根据法律之间是否存在包含、交叉等关系为标准划分的。由于法律之间的关系可以分为：隶属关系、平行关系和交叉关系，那么立法模式就有：“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四种。这种立法分类观点强调的是法与法之间的包含或隶属关系，而不强调立法的先后顺序，笔者认为这种分类方法是最合理、最科学的。
(二)立法的先后顺序分类法
这种立法模式分类是根据社会保障基本法出现的先后顺序来划分的。先有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“母子立法”模式、“综合立法”模式、“一法统驭多法”模式，如美国。后有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德国。这种分类明显不恰当，比如，被视为民法之“母法”的我国《民法通则》就是后于《合同法》、《继承法》、《婚姻法》而产生的。
(三)有无社会保障基本法或法典分类法
这种分类方法是根据一个国家是否建有社会保障基本法或法典为标准来分类的。凡是建立有社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“综合立法”模式，如美国。凡是没有建立社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“分散立法”模式。这种立法模式，忽略了社会保障立法是一个复杂、艰巨和长期的过程。
(四)其他标准分类法
除了上述三种标准分类法之外，还有学者把社会保障的制度模式当成社会保障的立法模式。如有学者把新加坡的公积金制和智利的私营化为主导的社会保障制度模式，当成了社会保障的立法模式。
综上所述可以得出，现有的社会保障立法模式的分类标准不够严密和科学，如按照隶属关系既把美国当成“单一立法”模式，又把它当成“母子立法”模式，这是不科学的。把基本法出现的先后作为“母子立法”模式的分类标准，这也不是很恰当，因为这种认识太过于注重字面意义和立法的“生理学”意义，即所谓“母子立法”模式，就必须得先有“母法”才能有“子法”。把有无社会保障基本法作为分类标准也不够合理，如美国在社会保障基本法颁布之前，已经进行过社会保障方面的立法，如《工伤保险法》(1908年)、《紧急救济法》(1933年)等。社会保障立法是—个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，我们不应该把立法的阶段性特征看成是社会保障立法的标准范式。
二、关于我国社会保障立法模式选择的争论
关于我国社会保障立法模式选择的争论主要集中在：是选择“一法统驭多法”模式，还是选择“平行立法”模式；是先立基本法，还是先立单项法律。
(一)“平行立法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：郑功成(2000)；樊启荣，王全兴，黎栋(1999)；易虹(2005)；陈培勇，林琳(2006)等。他们倡导这种立法模式的主要理由是：首先，从中国的现实国情出发，由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、立法结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，在这些基础上制定若干社会保障法子法，显然既不现实，也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局，造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化；其次，从中国政府的社会保障立法规划来看，《社会保险法》、《社会救助法》等均是单独立法计划，表明国家事实上选择了平行立法的模式；第三，他们认为，从社会保障制度运行的需要出发，亦并非只有母子法结构才是最佳选择。
(二)“一法统驭多法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：余卫明(1996)；成功(1996)；汤擎，啸天(1999)；吕润程，吴章法1999)；杨婉香(1999)等。他们倡导这种模式的共同理由是：首先，社会保障法是一项系统工程，它具有长期性、根本性和全面性，不是临时的政策、具体的措施亦或局部的规定，必须由社会保障基本法作出整体规定，不能零星片段、不求统一、立一条算一条；其次，社会保障制度应在全国范围内统一实施，因而社会保障法不应具有地方性，需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展；第三，传统社会保障立法在内容上 与市场经济的要求格格不入，而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如，中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工，多部门分管社会保障的协调，不同社会保障项目之间的职能划分和衔接，社会保障基金的来源布局和统一管理等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。
对于是先制定社会保障基本法，还是先颁布社会保障各项专门法律的问题。有学者提出我国社会保障制度立法建设，应该先制定颁布社会保障基本法，再在社会保障基本法的规范下制定各项专门的法律，如《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等；也有学者提出我国的社会保障法制建设，应该根据我国社会经济发展的具体情况和社会保障制度立法的艰巨性、复杂性和长期性特征，先进性各单项法律的立法，等各项法律法规齐备之后，在统一制定社会保障基本法。
透过上述争论，我们不难发现，争论与分歧的焦点是走母子立法模式平行立法模式，要不要社会保障基本法，以及是先制定基本法还是先制定单行法律。笔者认为，产生争论的主要原因，是由于立法模式分类标准的不合理性，因此，应该重新规范立法模式的分类标准，再进行立法模式的选择。
三、农村社会保障立法：标准重构、理性根基与模式选择
以立法的先后顺序和制度模式来作为社会保障立法模式的分类标准，是明显不妥的。立法模式的分类标准有必要进行进一步的规范和重构。
笔者认为，立法模式的科学辨别应该基于法与法之间的隶属关系，这种隶属关系，既可以是以金字塔的形态出现，也可以是以倒金字塔的形式出现，还可以是以互相平行或单独的形态出现。换句话说，只要法律之间存在交叉、隶属、统驭关系的立法模式，都应该称之为“母子立法”模式，不具有这种关系的立法模式应该称之为“平行立法”模式，而各部法律之间存在交叉关系的则称之为“混合立法”模式，只有一部主要法律的国家，应该称之为“单一立法”模式。也即是，立法模式不应该以立法的先后来区分，而应该以法律之间的隶属关系来判定，立法的先后属于立法的顺序问题，顺序和模式是两回事。一个国家一旦选定了立法模式，那么立法模式就是固定不变的，而立法的顺序是灵活的。—个国家的立法顺序可以根据这个国家立法时的条件、基础与环境，灵活选择，并适时作出调整，由于国家的具体国情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后顺序可以不同。因此，笔者建议，立法模式的划分应该以法律之间的隶属关系为标准，而不应该以立法的先后来划分。
在新的立法模式分类标准的基础上，可以把社会保障制度的立法模式划分为四种，他们分别是：“单一立法”模式，也可以称之为“单独立法”模式；“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式或“纵向立法”模式；“平行立法”模式，也称之为“横向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以称之为“交叉立法”模式。根据此标准，德国的社会保障立法模式，就不能再称之为平行立法模式，而应该是一法统驭多法的“母子立法”模式(条件成熟时，可以再颁布社会保障法典)，美国的社会保障立法模式可以称之为“严格意义”的“母子立法”模式，因为美国并非只有《社会保障法案》这惟一一部社会保障法律，它还有别的立法。由于社会保障制度本身的特征，选择“单独立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此争论也无必要。至于综合立法与分散立法分类，笔者认为没有存在的必要，因为立法是一个渐进的过程。
基于我国社会保障制度的发展现状和国情，笔者认为，农村社会保障应选择“母子立法”模式，其理性根基与具体选择是：
(一)从社会保障制度的结构层次看
社会保障制度内容体系包括：社会保险(养老，医疗，工伤，失业，生育等)、社会救助(农村五保、城市低保、农村低保等)、社会福利(从提供福利的主体分：有一般福利，也即国家普遍福利，如教育、卫生保健、公共设施等；企业福利，也即单位福利，如住房补贴、煤气补贴、福利设施等。从对象分：老人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等)和社会优抚(包括现役军人及其家属、革命烈士家属、革命伤残军人及其家属等)等。从社会保障制度的内容结构体系中，我们可以很容易地看出，社会保障制度具有明显的纵向层级结构，各层级之间是隶属关系，也可以说是包含与被包含关系或者统驭与被统驭关系。用数学符号表达则是：可以得出，其中A可以看成是社会保障的基本法，而B、C、D均可看成一部或多部单行的法律或法规或规章。而这种结构，正好符合社会保障立法的“母子立法”模式，也即一法统驭多法的纵向层级模式。
(二)从国外发达国家的立法演变趋势看
纵观世界各国的社会保障制度发展，一般是先有社会保障立法，再进行社会保障制度建设。在此，以德国和美国为代表。德国是现代社会保障制度法制化的发源地，经过100多年的建立、调整与完善已经形成了比较完备的社会保障法律体系，并成为世界各国借鉴的对象。从1883年德国首次颁布《疾病保险法》开始，相继颁布了《劳工伤害保险法》(1884年)、《老年及残废保险法》(1889年)，这三部法律于1911年合并，另增加《孤独寡妇保险法》，成为著名的《社会保险法典》，是一种倒金字塔形式的“母子立法”模式。美国是首次使用“社会保障”一词，并对其进行综合立法的国家，1935年美国《社会保障法案》的颁布，在社会保障的立法史上具有里程碑意义，也开创了先从社会保障基本法立法的先河。其实，严格说来，美国在1935年颁布《社会保障法案》之前，也曾经有过单项的社会保障法律，如1908年的《工伤保险法》和1933年的《紧急救济法》等，但由于相对来说单行立法较少，所以美国社会保障的立法模式可以称之为金字塔形式的“母子立法”模式。
(三)从我国的立法实践以及发展趋势看
从我国的立法实践和立法规划来看，我国社会保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社会保险立法为例，社会保险的五大子项目，从不同的立法层次上已经出台了多部法规或政策性规章，如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》、《工伤保险条例》等法规。从隶属关系上来看，应该都隶属于社会保险法。从立法规划来看，起草于1993年，并已经列入2007年立法规划的《社会保险法》也可以看成是《养老保险条例》《失业保险条例》《工伤保险条例》《退伍义务兵安置条例》等母法。社会保险缴费管理办法，对各个子项目的缴费做出了明确的规定，这本身也是一种一法统驭多法的具体实践。从未来发展趋势上看，立法的复杂性决定立法是—个渐进的过程，在条件不成熟的情况下，也可能出现平行立法的阶段，但最总仍将走向统一于基本法，这是立法成熟的标志。
(四)从“母子立法”模式的优势看
“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式，法与法之间存在明显的隶属关系。这种立法模式的好处主要有：首先，有利于对社会保障立法进行整体、全面、系统的规划和完善，从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展；其次，有利于通过社会保障基本法的统帅作用，克服社会保障法系统内部之间的冲突与矛盾，以实现系统内的整体协调和平衡发展；再次，有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展，从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。
另外，母子立法模式也符合国际劳工局对各国社会保障法制建设的总体要求，国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”，这也符合社会保障立法日趋成熟的发展轨迹。但必须强调的一点是，选择“母子立法”模式，并不意味着一定要先制定基本法，先制定单行法再在条件成熟的情况下制定社会保障基本法，也是母子立法模式。
基于上述几个方面的理性思考，笔者认为，农村社会保障立法应该采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式，也即“一法统驭多法”模式。这种立法模式与现代社会保障制度比较完备的国家——德国的社会保障立法模式具有相似之处。具体说来，社会保障立法，应该包括社会保障基本法，社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等具体单项法律，同时还要制定，养老保险实施条例，工伤保险实施条例，生育保险实施条例，失业保险实施条例，医疗保险实施条例等具体法规，另外，再加上国家行政机关和地方立法机关制定的部门规章和实施办法等，来具体调整与管理社会保障具体事务，使社会保障制度在法治的条件下健康运行。
应该看到，社会保障法制体系的构建是一个复杂而又庞大的系统工程，一个理想的社会保障法规体系的建成不是一蹴而就的。在我国农村现有社会经济发展水平条件下，要一下子制定一个完善的法律体系，更是不太现实的，因此，农村社会保障立法可以采取分步实施的方式，逐步实现农村社会保障立法的完备化、法制化。当务之急，优先制定《农村养老保险法》《农村医疗保险法》《社会救助法》《农民工权益保障法》和《失地农民权益保障法》等，经过一段足够长时间的实践和调整之后，再将上述诸项法律合并成《农村社会保障法典》，形成完备的农村社会保障法律体系，指导农村社会保障法制建设走向良性发展的轨道，为构建社会主义和谐社会提供有力的制度保障。
(作者单位：中南财经政法大学公共管理学院)
从现有的文献资料来看，社会保障立法模式的分类主要有三种：一是“四种模式”论；二是“三种模式”论；三是“两种模式”论。具体如下：
(一)“四种模式”论
这种观点以郑功成教授为代表，四种模式分别是“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“专门立法与混合立法并行”模式。第一种是指国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法律，规范各种主要的社会保障事务，如美国；第二种是指国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典，作为社会保障法律体系的最高原则规范，在最高原则之下再制定各项专门的社会保障法律分别规范有关事务，基本法是母法，专门法是子法，基本法对专门法起统驭作用；第三种是指国家根据社会保障子系统及其各项目的需要，同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部社会保障法律，分别规范某一类别的社会保障事务，如日本；第四种是指国家既制定部分有关社会保障方面的法律，同时又将另一些社会保障事务纳入到其他部门法律体系中进行规范，从而是一种专门立法与混合立法并行的社会保障立法模式。
(二)“三种模式”论
这种划分方法以王全兴和樊启荣教授为代表，三种模式分别是“多法并立平行”模式、“一法统驭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系，这种模式由德国首创；“一法统驭多法”模式是指统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题，作为社会保障法部门的基本法，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规，这种模式由美国首创；“混合立法”模式是指即颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范，从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。
(三)“两种模式”论
这种观点以余卫明教授为代表，他认为社会保障立法模式有两种，即“分散立法”模式和“综合立法”模式。“分散立法”模式是指没有制定综合的、统一的社会保障法典，而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。这种模式以英国和德国为代表；“综合立法”模式是指以一部全面的、系统的社会保障法律来规范社会保障事务，在这部法律之下，再有许多相关法律加以补充和具体化。这种模式以美国为代表。
基于上述社会保障立法模式的几种分类和有关文献，现有社会保障立法模式的分类标准可以归纳如下：
(一)隶属关系分类法
这种分类方法是根据法律之间是否存在包含、交叉等关系为标准划分的。由于法律之间的关系可以分为：隶属关系、平行关系和交叉关系，那么立法模式就有：“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四种。这种立法分类观点强调的是法与法之间的包含或隶属关系，而不强调立法的先后顺序，笔者认为这种分类方法是最合理、最科学的。
(二)立法的先后顺序分类法
这种立法模式分类是根据社会保障基本法出现的先后顺序来划分的。先有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“母子立法”模式、“综合立法”模式、“一法统驭多法”模式，如美国。后有社会保障或社会保险基本法的立法模式，分别被学者称之为“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德国。这种分类明显不恰当，比如，被视为民法之“母法”的我国《民法通则》就是后于《合同法》、《继承法》、《婚姻法》而产生的。
(三)有无社会保障基本法或法典分类法
这种分类方法是根据一个国家是否建有社会保障基本法或法典为标准来分类的。凡是建立有社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“综合立法”模式，如美国。凡是没有建立社会保障基本法或法典的立法模式，则被称之为“分散立法”模式。这种立法模式，忽略了社会保障立法是一个复杂、艰巨和长期的过程。
(四)其他标准分类法
除了上述三种标准分类法之外，还有学者把社会保障的制度模式当成社会保障的立法模式。如有学者把新加坡的公积金制和智利的私营化为主导的社会保障制度模式，当成了社会保障的立法模式。
综上所述可以得出，现有的社会保障立法模式的分类标准不够严密和科学，如按照隶属关系既把美国当成“单一立法”模式，又把它当成“母子立法”模式，这是不科学的。把基本法出现的先后作为“母子立法”模式的分类标准，这也不是很恰当，因为这种认识太过于注重字面意义和立法的“生理学”意义，即所谓“母子立法”模式，就必须得先有“母法”才能有“子法”。把有无社会保障基本法作为分类标准也不够合理，如美国在社会保障基本法颁布之前，已经进行过社会保障方面的立法，如《工伤保险法》(1908年)、《紧急救济法》(1933年)等。社会保障立法是—个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，我们不应该把立法的阶段性特征看成是社会保障立法的标准范式。
二、关于我国社会保障立法模式选择的争论
关于我国社会保障立法模式选择的争论主要集中在：是选择“一法统驭多法”模式，还是选择“平行立法”模式；是先立基本法，还是先立单项法律。
(一)“平行立法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：郑功成(2000)；樊启荣，王全兴，黎栋(1999)；易虹(2005)；陈培勇，林琳(2006)等。他们倡导这种立法模式的主要理由是：首先，从中国的现实国情出发，由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、立法结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，在这些基础上制定若干社会保障法子法，显然既不现实，也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局，造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化；其次，从中国政府的社会保障立法规划来看，《社会保险法》、《社会救助法》等均是单独立法计划，表明国家事实上选择了平行立法的模式；第三，他们认为，从社会保障制度运行的需要出发，亦并非只有母子法结构才是最佳选择。
(二)“一法统驭多法”模式
这种立法模式的倡导者主要有：余卫明(1996)；成功(1996)；汤擎，啸天(1999)；吕润程，吴章法1999)；杨婉香(1999)等。他们倡导这种模式的共同理由是：首先，社会保障法是一项系统工程，它具有长期性、根本性和全面性，不是临时的政策、具体的措施亦或局部的规定，必须由社会保障基本法作出整体规定，不能零星片段、不求统一、立一条算一条；其次，社会保障制度应在全国范围内统一实施，因而社会保障法不应具有地方性，需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展；第三，传统社会保障立法在内容上 与市场经济的要求格格不入，而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如，中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工，多部门分管社会保障的协调，不同社会保障项目之间的职能划分和衔接，社会保障基金的来源布局和统一管理等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。
对于是先制定社会保障基本法，还是先颁布社会保障各项专门法律的问题。有学者提出我国社会保障制度立法建设，应该先制定颁布社会保障基本法，再在社会保障基本法的规范下制定各项专门的法律，如《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等；也有学者提出我国的社会保障法制建设，应该根据我国社会经济发展的具体情况和社会保障制度立法的艰巨性、复杂性和长期性特征，先进性各单项法律的立法，等各项法律法规齐备之后，在统一制定社会保障基本法。
透过上述争论，我们不难发现，争论与分歧的焦点是走母子立法模式平行立法模式，要不要社会保障基本法，以及是先制定基本法还是先制定单行法律。笔者认为，产生争论的主要原因，是由于立法模式分类标准的不合理性，因此，应该重新规范立法模式的分类标准，再进行立法模式的选择。
三、农村社会保障立法：标准重构、理性根基与模式选择
以立法的先后顺序和制度模式来作为社会保障立法模式的分类标准，是明显不妥的。立法模式的分类标准有必要进行进一步的规范和重构。
笔者认为，立法模式的科学辨别应该基于法与法之间的隶属关系，这种隶属关系，既可以是以金字塔的形态出现，也可以是以倒金字塔的形式出现，还可以是以互相平行或单独的形态出现。换句话说，只要法律之间存在交叉、隶属、统驭关系的立法模式，都应该称之为“母子立法”模式，不具有这种关系的立法模式应该称之为“平行立法”模式，而各部法律之间存在交叉关系的则称之为“混合立法”模式，只有一部主要法律的国家，应该称之为“单一立法”模式。也即是，立法模式不应该以立法的先后来区分，而应该以法律之间的隶属关系来判定，立法的先后属于立法的顺序问题，顺序和模式是两回事。一个国家一旦选定了立法模式，那么立法模式就是固定不变的，而立法的顺序是灵活的。—个国家的立法顺序可以根据这个国家立法时的条件、基础与环境，灵活选择，并适时作出调整，由于国家的具体国情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后顺序可以不同。因此，笔者建议，立法模式的划分应该以法律之间的隶属关系为标准，而不应该以立法的先后来划分。
在新的立法模式分类标准的基础上，可以把社会保障制度的立法模式划分为四种，他们分别是：“单一立法”模式，也可以称之为“单独立法”模式；“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式或“纵向立法”模式；“平行立法”模式，也称之为“横向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以称之为“交叉立法”模式。根据此标准，德国的社会保障立法模式，就不能再称之为平行立法模式，而应该是一法统驭多法的“母子立法”模式(条件成熟时，可以再颁布社会保障法典)，美国的社会保障立法模式可以称之为“严格意义”的“母子立法”模式，因为美国并非只有《社会保障法案》这惟一一部社会保障法律，它还有别的立法。由于社会保障制度本身的特征，选择“单独立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此争论也无必要。至于综合立法与分散立法分类，笔者认为没有存在的必要，因为立法是一个渐进的过程。
基于我国社会保障制度的发展现状和国情，笔者认为，农村社会保障应选择“母子立法”模式，其理性根基与具体选择是：
(一)从社会保障制度的结构层次看
社会保障制度内容体系包括：社会保险(养老，医疗，工伤，失业，生育等)、社会救助(农村五保、城市低保、农村低保等)、社会福利(从提供福利的主体分：有一般福利，也即国家普遍福利，如教育、卫生保健、公共设施等；企业福利，也即单位福利，如住房补贴、煤气补贴、福利设施等。从对象分：老人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等)和社会优抚(包括现役军人及其家属、革命烈士家属、革命伤残军人及其家属等)等。从社会保障制度的内容结构体系中，我们可以很容易地看出，社会保障制度具有明显的纵向层级结构，各层级之间是隶属关系，也可以说是包含与被包含关系或者统驭与被统驭关系。用数学符号表达则是：可以得出，其中A可以看成是社会保障的基本法，而B、C、D均可看成一部或多部单行的法律或法规或规章。而这种结构，正好符合社会保障立法的“母子立法”模式，也即一法统驭多法的纵向层级模式。
(二)从国外发达国家的立法演变趋势看
纵观世界各国的社会保障制度发展，一般是先有社会保障立法，再进行社会保障制度建设。在此，以德国和美国为代表。德国是现代社会保障制度法制化的发源地，经过100多年的建立、调整与完善已经形成了比较完备的社会保障法律体系，并成为世界各国借鉴的对象。从1883年德国首次颁布《疾病保险法》开始，相继颁布了《劳工伤害保险法》(1884年)、《老年及残废保险法》(1889年)，这三部法律于1911年合并，另增加《孤独寡妇保险法》，成为著名的《社会保险法典》，是一种倒金字塔形式的“母子立法”模式。美国是首次使用“社会保障”一词，并对其进行综合立法的国家，1935年美国《社会保障法案》的颁布，在社会保障的立法史上具有里程碑意义，也开创了先从社会保障基本法立法的先河。其实，严格说来，美国在1935年颁布《社会保障法案》之前，也曾经有过单项的社会保障法律，如1908年的《工伤保险法》和1933年的《紧急救济法》等，但由于相对来说单行立法较少，所以美国社会保障的立法模式可以称之为金字塔形式的“母子立法”模式。
(三)从我国的立法实践以及发展趋势看
从我国的立法实践和立法规划来看，我国社会保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社会保险立法为例，社会保险的五大子项目，从不同的立法层次上已经出台了多部法规或政策性规章，如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》、《工伤保险条例》等法规。从隶属关系上来看，应该都隶属于社会保险法。从立法规划来看，起草于1993年，并已经列入2007年立法规划的《社会保险法》也可以看成是《养老保险条例》《失业保险条例》《工伤保险条例》《退伍义务兵安置条例》等母法。社会保险缴费管理办法，对各个子项目的缴费做出了明确的规定，这本身也是一种一法统驭多法的具体实践。从未来发展趋势上看，立法的复杂性决定立法是—个渐进的过程，在条件不成熟的情况下，也可能出现平行立法的阶段，但最总仍将走向统一于基本法，这是立法成熟的标志。
(四)从“母子立法”模式的优势看
“母子立法”模式，也称之为“一法统驭多法”模式，法与法之间存在明显的隶属关系。这种立法模式的好处主要有：首先，有利于对社会保障立法进行整体、全面、系统的规划和完善，从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展；其次，有利于通过社会保障基本法的统帅作用，克服社会保障法系统内部之间的冲突与矛盾，以实现系统内的整体协调和平衡发展；再次，有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展，从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。
另外，母子立法模式也符合国际劳工局对各国社会保障法制建设的总体要求，国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”，这也符合社会保障立法日趋成熟的发展轨迹。但必须强调的一点是，选择“母子立法”模式，并不意味着一定要先制定基本法，先制定单行法再在条件成熟的情况下制定社会保障基本法，也是母子立法模式。
基于上述几个方面的理性思考，笔者认为，农村社会保障立法应该采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式，也即“一法统驭多法”模式。这种立法模式与现代社会保障制度比较完备的国家——德国的社会保障立法模式具有相似之处。具体说来，社会保障立法，应该包括社会保障基本法，社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等具体单项法律，同时还要制定，养老保险实施条例，工伤保险实施条例，生育保险实施条例，失业保险实施条例，医疗保险实施条例等具体法规，另外，再加上国家行政机关和地方立法机关制定的部门规章和实施办法等，来具体调整与管理社会保障具体事务，使社会保障制度在法治的条件下健康运行。
应该看到，社会保障法制体系的构建是一个复杂而又庞大的系统工程，一个理想的社会保障法规体系的建成不是一蹴而就的。在我国农村现有社会经济发展水平条件下，要一下子制定一个完善的法律体系，更是不太现实的，因此，农村社会保障立法可以采取分步实施的方式，逐步实现农村社会保障立法的完备化、法制化。当务之急，优先制定《农村养老保险法》《农村医疗保险法》《社会救助法》《农民工权益保障法》和《失地农民权益保障法》等，经过一段足够长时间的实践和调整之后，再将上述诸项法律合并成《农村社会保障法典》，形成完备的农村社会保障法律体系，指导农村社会保障法制建设走向良性发展的轨道，为构建社会主义和谐社会提供有力的制度保障。
(作者单位：中南财经政法大学公共管理学院)