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摘 要 港口行政执法工作对快速促进国民经济、适应市场经济的要求、规范港口生产和建设具有重要的保障作用。但港口行政执法在具体操作过程中也出现了很多问题，产生诸多矛盾，限制了港口行政管理职能的发挥。本文通过分析港口行政执法存在的问题及原因，提出有效解决港口行政执法问题的可行措施及建议。
关键词 港口 行政执法 国民经济
作者简介：王鑫，日照经济开发区人民法院书记员，研究方向：法学理论。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-205-02
一、港口行政执法存在的主要问题
港口行政执法是科学合理使用港口岸线资源，依据特定的职责和法定程序，在地域管辖范围内对港口经营人的权利义务进行监督检查的法律行为。港口行政执法在维护正常的港口经营秩序方面起到了重要作用，但是也存在一些不容忽视的问题。
（一）法律法规不完善
1.法律依据过时不适应港口发展需要。随着港口企业化运作程度的提高，国家有关部门未能及时出台适应港口发展的措施和政策，如口岸单位查验及配套设施建设标准和经费来源仍沿用港口体制改革之前《关于开放口岸检查检验配套设施建设标准及经费来源问题的通知》（国经贸[1993]520号）。随着口岸体制改革的不断深化，港口企业已经成为自负盈亏的市场主体，新文件未能与港口体制改革同步推进，港口企业承担着额外的负担。但港口急于发展，国家文件上规定相应的配套政策迟迟不到位，只能无偿承担了相关查验设施建设。口岸查验单位人员编制和查验用房建设问题也在各口岸普遍存在。
2.法出多门，各自解释相关条例、规定。《港口章程》作为一个口岸管理过程中的重要的法律依据，全国各地陆续出台相关管理规定。各地区的章程规定也过于笼统，各地市间相互照抄照搬的现象普遍存在，实用性不强。例如作为船舶通航管理规定部分，某市的《港口章程》规定船舶航行的富余水深满足10%的要求，但引航站结合不同船型和波纹条件要求对不同船型提出不同的富余水深要求。再如对于危险货物的理解方面，散装硫磺在港航局的危险品目录中不作为危险品管理，而在海事局的危险品目录中明确界定为危险品，导致接卸该类货物时两家纠结不清。
3.执法程序不规范，致使港口利益受损。由于行政立法行为内容的普遍性、行为对象的不特定性以及效力的后及性，要求行政立法程序更复杂、更严格。近几年，我国也在广泛学习国外的管理经验，大量引进国外的程序法，虽有程序上的规定，但内容过于原则、简单、概括。如《港口法》第二十条规定，航道、锚地等公共基础设施的建设应是当地政府投资，并拿出专用资金用于公用的航道、锚地和防波堤等建设和维护，但事实上该类公共基础设施皆由港口企业承担。又如航标的维护和管理，由港口投资购置航标，而管理权却由航标站负责管理和维护，一旦发生大风浪，出现航标跑移時，各地市的航标管理部门能力有限，航标无法及时归位，造成商船靠离泊计划多次取消，已严重影响港口生产。
4.内容模糊，操作性差。2003年《港口法》颁布后，相关内容模糊不清或者说是避重就轻，有的问题看得过重，而处理问题却非常轻微，例如第五章法律责任部分，第四十五条未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的处五万元以下罚款，但对于投资几十个亿的码头项目来说，五万元的数额是微乎其微的，造成全国各地码头如雨后春笋一般，非法建设码头遍地开花。港口行政执法的法律依据条文内容模糊将严重影响港口行政执法的力度，导致行政执法人员在行使职权时可操作度有待推敲把握，其条文与《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海洋与渔业法》等执法依据相比不清楚、内容含糊，指导性的东西多，需要其他法律法规的支撑，难以单独行使职权。
（二）行政执法管理体制不健全
1.一港多政、多头管理。许多港口作为政企分开的企业，仍然承担着港口公安、港口消防、海上执法等行政管理职能。管理体制的不顺，条块分割，互相牵制，出现影响工作效率和服务水平的问题，跟政企分开的理念不适应，缺乏监督的有效机制。
2.事权与财权不匹配。《港口法》实施后，港口实行分级管理模式，各地市结合自己的特点实施了港口管理体制的改革，交通部等国家部委未及时出台统一的港口体制改革标准，自北往南出现各种各样的管理模式。例如名称叫法各异，大连成立港口与口岸管理局；营口成立营口交通局；连云港成立连云港港口局、连云港市口岸管理委员会；宁波港成立宁波市港口管理局、宁波市交通运输委员会；广州市成立广州港务局等。各地市设立的航管理部门级别也相差很大，从厅级到处级不等。也就出现港口体制改革过程中港口企业在人员编制、级别规格、机构设置、单位名称出现不规范的局面，出现港口的事权分配、财权分配不协调。
3.执法乱象频发，以罚代管现象突出。同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，影响了执法的权威性、连贯性。如对港内油类船舶供应和油污水船舶作业的管理问题，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，而日常监管中海事部门对油供船从事商船的供油作业行为无法控制，出现问题只能采取罚款的方式解决。海事对于日常来港船舶的检查方面，也大量存在发现问题要求整改或者罚款的现象，但以罚代管后出现的问题是有些整改项目难以消除，行政处罚后船舶仍然带病运行。
（三）执法人员业务素质不高
80年代初期，我国从事行政执法的人员大部分是来自部队转业的干部，从事法律法规教学的学校较少，大量的执法人员法律知识缺乏，凭义气用事。近几年，尽管从学校毕业工作的学生较多，对法律条文理解模糊，生搬硬套，照本宣科的现象突出。在法律适用方面也存在一些问题，如对违法行为如何定性把握不准，对违法行为的处理掺入考虑了为个人带来利益好处。同时受地方利益的影响，港口行政执法人员也懒于学习法律知识和业务知识，以权代法的现象造成了人为自由裁量权的错用和滥用。 二、改善港口行政执法的路径选择
（一）完善相关法律法规，尽快出台新规
1.口岸是多环节、多层次、跨行业、跨地区的综合体。口岸作为政府管理口岸港航的职能机构，其协调的对象涉外到几十个部门，包括海关、边防检查站、检验检疫局、海事局以及火车站等部门，涉及的面广而宽，而赋予口岸工作职责是协调而非管理的特性，使得口岸管理工作处于非常尴尬的局面。
一是要按照《行政许可法》和《港口法》的要求理顺口岸单位的职责关系，将市口岸办的职能与市港航管理局的职能合并，发挥整体效能。
二是在国家口岸办的上层设计等出台《口岸管理法》，按照当前国家发展形势和变化，对地方、市级等港口的投资、对口岸查验的资金投入、对查验设施的建设等用法律形式确定下来。
2.各地区结合当地港口的实际情况，借鉴其他港口的有关经验，制定符合自己口岸特点的切实可行港章和细则，建立健全管理机制，以法制化的文件规范港口企业的行为，规定口岸协调单位职责和权利，公开引航等单位的作业规范，促进我国港口口岸的法制化进程。
3.适应港口市场主体多元化不断变化。港口行政管理体制中，应不断适应港口市场主体的不断变化，探索建立起以规范的法人治理结构为核心的现代企业制度和科学的激励机制，充分调动港口企业的积极性。在国家激励吸引外资、合理利用外资方面出台扶持政策，落实政企分开的原则，扩大企业经营自主权，在港口公用基础设施和港口经营性设施方面明确区分管理节点。
（二）健全行政执法管理体制
1.完善港口综合行政执法联动机制。在研究综合行政执法联动问题和重大措施以及阶段性的重点工作方面由海事部门、安监部门、海洋与渔业部门和港航管理部门组成，建立重要事项的综合行政执法联系会议制度，以便遇到困难时形成联动机制进行处置。
2.建立港口行政执法目标管理制。进一步梳理执法单位的有法可依、执法必依、执法必严的相关程序和管理规定，依照法律程序落实岗位责任制，落实各级港口行政执法单位的责任，把港口行政单位的执法依据、执法制度、职权、标准等形成规范的文件和文书，并在相关的考核、指标纳入到行政执法的管理体系中。
（三）加强港口执法队伍人才素质建设
首先要把好行政执法人员进入关。实行公开竞争、择优录取的办法优化执法队伍的结构，积极吸引经过法律院校培养的本科以上学生到行政执法单位从事工作，以法治化的理念管理港口工作。对现有行政执法队伍进行整顿，营造学法、尊法、守法的良好社会氛围，要采取各种形式深入开展法制教育，精心实施普法活动，特别是加强与港口管理有关的法律法规宣传，普及港口行政法律法规知识教育。要进一步健全行政执法人员考核制度和主体资格认证制度，保证港口行政执法人员进行业务培训和考核，实行末位淘汰制度，形成“能者上、平着让、庸者下”的竞争机制，净化行政执法队伍；同时，针对港口安全生产方面的管理，对于应大量引进在港口生产工艺流程、装卸设备和工程建设、安全生产管理、应急救援等领域的管理人才，利用人才的力量提升行业执法水平，可直接引进有实际经验的人才，这样可在短时间内提升港口行政执法队伍的实力和综合业务素质。
（四）形成执法监督和社会监督合力
1.健全推进依法行政的领导体制和机制。港口行政主管部门要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，对本港口口岸的依法行政工作管理实行统一领导。完善行政机关内部监督体制，建立错案追究、行政执法公示、评议制度，在做好规范性文件和重大具体行政行为的备案审查工作，纠正当前不适应的规范性文件和行为。同时进一步完善行政复议制度，严格依法办理各行政复议案件，发挥好纪检和审计部门等监督作用，减少行政执法的违法行为。
2.建立社会监督和舆论监督机制。在港口行政许可、港口行政处罚、增强公众的知情度和参与度方面充分接受社会和舆论的监督。例如，可以设定投资举报中心、公开举报电话、接受群众来信来访、现场答疑等，也可以邀请港口企业人员担任行政执法的监督员参与监督。
随着现代科学技术的发展，可充分利用手机拍摄、视频监控系统等手段，利用群众的力量来监督港口行政执法的行为，在港口行政执法的所有领域、所有环节形成社会监督的强大网络，将会杜绝吃、拿、卡、要现象，坚决杜绝以罚代管、程序性港口行政执法的行为发生。
3.加强监督检查，建立健全长效管理机制。建立和加强监督检查制度，加大監督检查力度，做好港口安全生产检查监督和环境保护工作。在港口行政执法所有领域保持监督检查的高压态势，警钟长鸣，严肃整治港口行政执法过程中出现的不公正办事、优亲厚友、不作为、乱作为等问题。切实抓好制度贯彻落实，用巡回查、不停查等方式提升制度执行力，加大对制度执行情况的监督检查力度，使制度成为硬约束、常抓手，用监督检查的制度管住人、理好事、使好权。
参考文献：
[1]杨文兴.港口行政执法探讨.现代商贸工业.2008（11）
[2]焦永科.国外海上执法力量的体制和职责.中国海洋报.2006年7月10日.
[3]章剑生.行政程序的法律价值分析.西北政法学院学报.1994（3）.
[4]杨建顺.市场经济与行政程序法.行政法学研究.1994（1）.
关键词 港口 行政执法 国民经济
作者简介：王鑫，日照经济开发区人民法院书记员，研究方向：法学理论。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-205-02
一、港口行政执法存在的主要问题
港口行政执法是科学合理使用港口岸线资源，依据特定的职责和法定程序，在地域管辖范围内对港口经营人的权利义务进行监督检查的法律行为。港口行政执法在维护正常的港口经营秩序方面起到了重要作用，但是也存在一些不容忽视的问题。
（一）法律法规不完善
1.法律依据过时不适应港口发展需要。随着港口企业化运作程度的提高，国家有关部门未能及时出台适应港口发展的措施和政策，如口岸单位查验及配套设施建设标准和经费来源仍沿用港口体制改革之前《关于开放口岸检查检验配套设施建设标准及经费来源问题的通知》（国经贸[1993]520号）。随着口岸体制改革的不断深化，港口企业已经成为自负盈亏的市场主体，新文件未能与港口体制改革同步推进，港口企业承担着额外的负担。但港口急于发展，国家文件上规定相应的配套政策迟迟不到位，只能无偿承担了相关查验设施建设。口岸查验单位人员编制和查验用房建设问题也在各口岸普遍存在。
2.法出多门，各自解释相关条例、规定。《港口章程》作为一个口岸管理过程中的重要的法律依据，全国各地陆续出台相关管理规定。各地区的章程规定也过于笼统，各地市间相互照抄照搬的现象普遍存在，实用性不强。例如作为船舶通航管理规定部分，某市的《港口章程》规定船舶航行的富余水深满足10%的要求，但引航站结合不同船型和波纹条件要求对不同船型提出不同的富余水深要求。再如对于危险货物的理解方面，散装硫磺在港航局的危险品目录中不作为危险品管理，而在海事局的危险品目录中明确界定为危险品，导致接卸该类货物时两家纠结不清。
3.执法程序不规范，致使港口利益受损。由于行政立法行为内容的普遍性、行为对象的不特定性以及效力的后及性，要求行政立法程序更复杂、更严格。近几年，我国也在广泛学习国外的管理经验，大量引进国外的程序法，虽有程序上的规定，但内容过于原则、简单、概括。如《港口法》第二十条规定，航道、锚地等公共基础设施的建设应是当地政府投资，并拿出专用资金用于公用的航道、锚地和防波堤等建设和维护，但事实上该类公共基础设施皆由港口企业承担。又如航标的维护和管理，由港口投资购置航标，而管理权却由航标站负责管理和维护，一旦发生大风浪，出现航标跑移時，各地市的航标管理部门能力有限，航标无法及时归位，造成商船靠离泊计划多次取消，已严重影响港口生产。
4.内容模糊，操作性差。2003年《港口法》颁布后，相关内容模糊不清或者说是避重就轻，有的问题看得过重，而处理问题却非常轻微，例如第五章法律责任部分，第四十五条未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的处五万元以下罚款，但对于投资几十个亿的码头项目来说，五万元的数额是微乎其微的，造成全国各地码头如雨后春笋一般，非法建设码头遍地开花。港口行政执法的法律依据条文内容模糊将严重影响港口行政执法的力度，导致行政执法人员在行使职权时可操作度有待推敲把握，其条文与《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海洋与渔业法》等执法依据相比不清楚、内容含糊，指导性的东西多，需要其他法律法规的支撑，难以单独行使职权。
（二）行政执法管理体制不健全
1.一港多政、多头管理。许多港口作为政企分开的企业，仍然承担着港口公安、港口消防、海上执法等行政管理职能。管理体制的不顺，条块分割，互相牵制，出现影响工作效率和服务水平的问题，跟政企分开的理念不适应，缺乏监督的有效机制。
2.事权与财权不匹配。《港口法》实施后，港口实行分级管理模式，各地市结合自己的特点实施了港口管理体制的改革，交通部等国家部委未及时出台统一的港口体制改革标准，自北往南出现各种各样的管理模式。例如名称叫法各异，大连成立港口与口岸管理局；营口成立营口交通局；连云港成立连云港港口局、连云港市口岸管理委员会；宁波港成立宁波市港口管理局、宁波市交通运输委员会；广州市成立广州港务局等。各地市设立的航管理部门级别也相差很大，从厅级到处级不等。也就出现港口体制改革过程中港口企业在人员编制、级别规格、机构设置、单位名称出现不规范的局面，出现港口的事权分配、财权分配不协调。
3.执法乱象频发，以罚代管现象突出。同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，影响了执法的权威性、连贯性。如对港内油类船舶供应和油污水船舶作业的管理问题，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，而日常监管中海事部门对油供船从事商船的供油作业行为无法控制，出现问题只能采取罚款的方式解决。海事对于日常来港船舶的检查方面，也大量存在发现问题要求整改或者罚款的现象，但以罚代管后出现的问题是有些整改项目难以消除，行政处罚后船舶仍然带病运行。
（三）执法人员业务素质不高
80年代初期，我国从事行政执法的人员大部分是来自部队转业的干部，从事法律法规教学的学校较少，大量的执法人员法律知识缺乏，凭义气用事。近几年，尽管从学校毕业工作的学生较多，对法律条文理解模糊，生搬硬套，照本宣科的现象突出。在法律适用方面也存在一些问题，如对违法行为如何定性把握不准，对违法行为的处理掺入考虑了为个人带来利益好处。同时受地方利益的影响，港口行政执法人员也懒于学习法律知识和业务知识，以权代法的现象造成了人为自由裁量权的错用和滥用。 二、改善港口行政执法的路径选择
（一）完善相关法律法规，尽快出台新规
1.口岸是多环节、多层次、跨行业、跨地区的综合体。口岸作为政府管理口岸港航的职能机构，其协调的对象涉外到几十个部门，包括海关、边防检查站、检验检疫局、海事局以及火车站等部门，涉及的面广而宽，而赋予口岸工作职责是协调而非管理的特性，使得口岸管理工作处于非常尴尬的局面。
一是要按照《行政许可法》和《港口法》的要求理顺口岸单位的职责关系，将市口岸办的职能与市港航管理局的职能合并，发挥整体效能。
二是在国家口岸办的上层设计等出台《口岸管理法》，按照当前国家发展形势和变化，对地方、市级等港口的投资、对口岸查验的资金投入、对查验设施的建设等用法律形式确定下来。
2.各地区结合当地港口的实际情况，借鉴其他港口的有关经验，制定符合自己口岸特点的切实可行港章和细则，建立健全管理机制，以法制化的文件规范港口企业的行为，规定口岸协调单位职责和权利，公开引航等单位的作业规范，促进我国港口口岸的法制化进程。
3.适应港口市场主体多元化不断变化。港口行政管理体制中，应不断适应港口市场主体的不断变化，探索建立起以规范的法人治理结构为核心的现代企业制度和科学的激励机制，充分调动港口企业的积极性。在国家激励吸引外资、合理利用外资方面出台扶持政策，落实政企分开的原则，扩大企业经营自主权，在港口公用基础设施和港口经营性设施方面明确区分管理节点。
（二）健全行政执法管理体制
1.完善港口综合行政执法联动机制。在研究综合行政执法联动问题和重大措施以及阶段性的重点工作方面由海事部门、安监部门、海洋与渔业部门和港航管理部门组成，建立重要事项的综合行政执法联系会议制度，以便遇到困难时形成联动机制进行处置。
2.建立港口行政执法目标管理制。进一步梳理执法单位的有法可依、执法必依、执法必严的相关程序和管理规定，依照法律程序落实岗位责任制，落实各级港口行政执法单位的责任，把港口行政单位的执法依据、执法制度、职权、标准等形成规范的文件和文书，并在相关的考核、指标纳入到行政执法的管理体系中。
（三）加强港口执法队伍人才素质建设
首先要把好行政执法人员进入关。实行公开竞争、择优录取的办法优化执法队伍的结构，积极吸引经过法律院校培养的本科以上学生到行政执法单位从事工作，以法治化的理念管理港口工作。对现有行政执法队伍进行整顿，营造学法、尊法、守法的良好社会氛围，要采取各种形式深入开展法制教育，精心实施普法活动，特别是加强与港口管理有关的法律法规宣传，普及港口行政法律法规知识教育。要进一步健全行政执法人员考核制度和主体资格认证制度，保证港口行政执法人员进行业务培训和考核，实行末位淘汰制度，形成“能者上、平着让、庸者下”的竞争机制，净化行政执法队伍；同时，针对港口安全生产方面的管理，对于应大量引进在港口生产工艺流程、装卸设备和工程建设、安全生产管理、应急救援等领域的管理人才，利用人才的力量提升行业执法水平，可直接引进有实际经验的人才，这样可在短时间内提升港口行政执法队伍的实力和综合业务素质。
（四）形成执法监督和社会监督合力
1.健全推进依法行政的领导体制和机制。港口行政主管部门要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，对本港口口岸的依法行政工作管理实行统一领导。完善行政机关内部监督体制，建立错案追究、行政执法公示、评议制度，在做好规范性文件和重大具体行政行为的备案审查工作，纠正当前不适应的规范性文件和行为。同时进一步完善行政复议制度，严格依法办理各行政复议案件，发挥好纪检和审计部门等监督作用，减少行政执法的违法行为。
2.建立社会监督和舆论监督机制。在港口行政许可、港口行政处罚、增强公众的知情度和参与度方面充分接受社会和舆论的监督。例如，可以设定投资举报中心、公开举报电话、接受群众来信来访、现场答疑等，也可以邀请港口企业人员担任行政执法的监督员参与监督。
随着现代科学技术的发展，可充分利用手机拍摄、视频监控系统等手段，利用群众的力量来监督港口行政执法的行为，在港口行政执法的所有领域、所有环节形成社会监督的强大网络，将会杜绝吃、拿、卡、要现象，坚决杜绝以罚代管、程序性港口行政执法的行为发生。
3.加强监督检查，建立健全长效管理机制。建立和加强监督检查制度，加大監督检查力度，做好港口安全生产检查监督和环境保护工作。在港口行政执法所有领域保持监督检查的高压态势，警钟长鸣，严肃整治港口行政执法过程中出现的不公正办事、优亲厚友、不作为、乱作为等问题。切实抓好制度贯彻落实，用巡回查、不停查等方式提升制度执行力，加大对制度执行情况的监督检查力度，使制度成为硬约束、常抓手，用监督检查的制度管住人、理好事、使好权。
参考文献：
[1]杨文兴.港口行政执法探讨.现代商贸工业.2008（11）
[2]焦永科.国外海上执法力量的体制和职责.中国海洋报.2006年7月10日.
[3]章剑生.行政程序的法律价值分析.西北政法学院学报.1994（3）.
[4]杨建顺.市场经济与行政程序法.行政法学研究.1994（1）.