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摘要：国库库存是指财政部门存放在国库的国家财政资金。本文以2015年至2019年间海西州国库库存数据为基础，分析海西州国库库存的整体情况、变化规律及特点，为加强国库资金管理及开展地方国库库存现金管理提供政策建议。
关键词：国库库存;资金运行;现金管理
一、海西州国库库存基本情况
近年来，随着财税金融体制改革的不断深入，社会信息化程度的不断提高，国库单一账户制度改革的推进，海西州国库资金的使用效益不断提高。尤其是2019年海西州加大盘活财政存量资金工作力度，强化了预算管理和执行，把激活存量资金纳入当地政府业绩考核中，打通财政资金存量工作成效显著。
2015年以来，海西州国库库存大体呈现快速增长趋势，海西州库存余额除2017年降幅表现略为明显外，大致都呈连年上升趋势，库存水平一年比一年高。其中，2019年库存为历年之最，比上年增长62.83个百分点，国库库存均值同比增长156.18个百分点。2015年，库存表现为历年最低，同比增速为259.81%，最高峰和最低值同比分别增长16.15亿元和5.94亿元。（见图1）。
2015年至2019年，海西州各级库存逐年增长，分级次具体表现为县（市）一级最高，州本级次之，乡镇级最低。截至2019年，海西州国库库存为41.85亿元，同比增长62.83%。其中：州本级库存为10.91亿元，同比增长9.10%;县（市）级库存为29.84亿元，同比增长99.10%;乡镇级库存为1.09亿元，同比增长55.73%（见图2）。
二、原因分析
（一）支出进度缓慢，未完成年度预算
2015年至2019年，每年6月底财政收入平均累计完成序时进度49.4%。由于支付方式改革调整，严重影响财政支出进度，财政支出进度远远低于收入进度增长。随着财政预算管理改革的推进，2018年底，财政部和省财政厅发文对财政支付方式进行调整，要求严禁向部门实有资金账户划拨资金，严禁走“以拨代支”“库款搬家”等以往的老路子，但在实际项目开展过程中受各种因素干扰，项目前期工作无法前移，预算支出进度受到严重影响。所以，上级财政要求的财政支出达均衡序时进度的要求难以实现，一般情况下，支出执行率低于序时进度。2015年至2019年，3月底、6月底、9月底支出累计平均完成进度分别为23.3%、55.5%、81.1%，分别低于收入进度1.7、-5.5和-6百分点。同时，在每年末大额支出增多的强劲带动下，支出规模大致呈现环比正向增长的趋势特点，支出进度追回态势明显，但总体收入进度快于支出进度，收支进度差距大，是造成财政收支波动的原因之一。
（二）盘活的财政存量资金回流国库而未有效支出
2016年以来，海西州财政局贯彻落实财政部《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》精神，积极开展盘活财政存量资金工作。截至2019年，海西州存量资金规模为36.83亿元，较上年下降30.1%，当年盘活存量资金47.8亿元，盘活率达99%。海西州内各地的存量资金陆续收回国库，助推了州级特别是市（县）级国库库存快速增长的局面。但从纵向来看，2015年至2019年，财政存量资金由于项目前期工作滞后、管理方式粗放造成资金结转，另外，项目工程验收、项目审计时间较长，影响资金的拨付。同时，专项转移支付资金到位较晚，大部分专项转移支付在6月份以后才集中下达，甚至有些年底才下达，待最终下拨给预算部门后，当年无法全部形成支出，造成资金滞留。导致存量资金表现出每年年初和年末大量回流的特征，其余月份变化不显著。
（三）存量资金存在“盘而不活”现象
调查发现，普遍存在各级财政部门出于考核压力，库款资金从中国人民银行国库部门向财政专户、预算单位专项账户、政府融资平台公司等账户转移，月末、季末、年末等时间点上表现为数额巨大，这表面是降低了库款存量，实质上财政资金并未及时流向实体经济、民生工程、基础建设等领域。同时，2019年，由于海西州开展有关国库库款管理改革，客观地增加了盘活存量资金过程中的阻力。
三、存在问题
（一）降低了财政资金使用效率
第一，财政支出未完成年度预算，导致部分预算资金被闲置，未能发挥应有效益。
第二，地方经济社会发展对财政资金需求缺口较大。新常态下，诸如中小企业以及“三农”、扶贫和社会保障、技术升级、节能环保等众多领域，迫切需要财政资金介入并发挥“四两拨千斤”的作用，引导带动社会资本增强对重点薄弱领域的投入力度。
（二）提高了财政资金运行成本
在国库库存资金大量闲置的同时政府通过地方政府債券和再融资融券工作筹集资金，无疑提高了财政资金运行成本。
一方面，存放在中央银行的国库库存资金只能按照活期存款利率获得利息收益。
另一方面，却以高于活期存款利率发行地方债取得资金，导致财政资金低收益与高成本并存的矛盾。
（三）影响了财政资金的收益性
市场经济中，安全性、流动性和收益性是资金的基本特性，财政资金也不例外。大量的财政资金闲置在国库，虽然保证了安全性和流动性，但严重影响了收益性。同时，随着预算单位账户资金归集到国库，资金流动性下降，不利于充分发挥国库资金的使用效益，与财政预算部门切实盘活并让财政存量资金形成实物量支出、发挥资金即期拉动效益的要求不符，影响财政资金的收益性。
（四）对当地货币金融环境产生不利影响
国库库存快速增长高位运行，造成商业银行可用流动性收缩，使其在中央银行的存款准备金减少，起到了回笼基础货币的作用。同时也导致海西州近年来商业银行存款相对降低，商业银行可利用资金份额减少，提高了其经营成本，严重影响商业银行尤其是地方中小银行效益的发挥，对当地经济社会发展产生一定的负面连锁效应，影响货币政策的实施效果。
四、政策建议
（一）加大财政专户管理，建立国库单一账户制度
进一步加大财政专户清理整顿力度，规范财政专户管理，有效杜绝大量存量资金的产生，提高财政资金使用效率的同时，围绕建立国库单一账户制度，优化国库集中支付方式，完善国库集中支付流程，有效避免国库资金运转使用中的跑冒滴漏、運行效率不高的问题出现。
（二）抓好预算执行，提升预算效率
一方面，在充分调研、科学统筹的基础上，充分考虑经济社会发展和改革的需要，充分考虑供给侧结构性改革和“去产能、去杠杆、去库存、降成本和补短板”五项任务要求，按照新《预算法》要求，以强化部门预算为基础，提高预算编制的科学性、准确性和完整性，合理确定地方债规模、发行期限和时间，科学预测改革措施对收支的影响，尽可能减少财政资金闲置规模。
另一方面，进一步加强预算执行监管力度。分阶段、分部门督促检查预算执行进度，及时解决预算执行中出现的问题。健全激励约束机制，建立目标管理考核制度，明确奖惩措施，提高预算执行效力，提高财政资金使用效益。
（三）开展国库现金管理
通过连续、科学、合理预测国库现金流，保持合理国库现金余额的基础上，在确保安全性、流动性、收益性的前提下，通过商业银行定期存款等方式，积极稳妥地开展地方国库现金管理，提高国库资金的收益性。财政部门会同人民银行共同开展地方国库现金管理，成立国库现金管理工作领导小组，共同制定制度办法和操作流程，共同组织招标并确定中标结果，财政部门负责确保商业银行足额质押，人民银行国库部门负责质押解押操作，划转资金并收回存款本息。对国库库存规模较小、不易开展现金管理操作的地区，将闲置资金集中到上级国库，由上级国库、财政统一开展现金管理操作，确保国库资金保值增值，从而有效提高国库资金周转使用效率。
（四）存量资金管理与当地金融机构信贷支持有机融合
针对财政存量资金上缴、商业银行存款下降的实际情况，人民银行加大对金融机构的支持，有效落实《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》精神和财政预算管理体制改革，为减少财政存量资金上缴对金融机构存贷款的影响，强化政银企社合作及信息共享，完善信贷政策落实及工作机制，加强信贷管理和金融创新，全面做好国家重大战略部署的金融服务工作，确保重大政策有效落地、金融风险有效防范。
（作者简介：张林邦，青海省平安区人，经济师，现供职于中国人民银行海西州中心支行。）
关键词：国库库存;资金运行;现金管理
一、海西州国库库存基本情况
近年来，随着财税金融体制改革的不断深入，社会信息化程度的不断提高，国库单一账户制度改革的推进，海西州国库资金的使用效益不断提高。尤其是2019年海西州加大盘活财政存量资金工作力度，强化了预算管理和执行，把激活存量资金纳入当地政府业绩考核中，打通财政资金存量工作成效显著。
2015年以来，海西州国库库存大体呈现快速增长趋势，海西州库存余额除2017年降幅表现略为明显外，大致都呈连年上升趋势，库存水平一年比一年高。其中，2019年库存为历年之最，比上年增长62.83个百分点，国库库存均值同比增长156.18个百分点。2015年，库存表现为历年最低，同比增速为259.81%，最高峰和最低值同比分别增长16.15亿元和5.94亿元。（见图1）。
2015年至2019年，海西州各级库存逐年增长，分级次具体表现为县（市）一级最高，州本级次之，乡镇级最低。截至2019年，海西州国库库存为41.85亿元，同比增长62.83%。其中：州本级库存为10.91亿元，同比增长9.10%;县（市）级库存为29.84亿元，同比增长99.10%;乡镇级库存为1.09亿元，同比增长55.73%（见图2）。
二、原因分析
（一）支出进度缓慢，未完成年度预算
2015年至2019年，每年6月底财政收入平均累计完成序时进度49.4%。由于支付方式改革调整，严重影响财政支出进度，财政支出进度远远低于收入进度增长。随着财政预算管理改革的推进，2018年底，财政部和省财政厅发文对财政支付方式进行调整，要求严禁向部门实有资金账户划拨资金，严禁走“以拨代支”“库款搬家”等以往的老路子，但在实际项目开展过程中受各种因素干扰，项目前期工作无法前移，预算支出进度受到严重影响。所以，上级财政要求的财政支出达均衡序时进度的要求难以实现，一般情况下，支出执行率低于序时进度。2015年至2019年，3月底、6月底、9月底支出累计平均完成进度分别为23.3%、55.5%、81.1%，分别低于收入进度1.7、-5.5和-6百分点。同时，在每年末大额支出增多的强劲带动下，支出规模大致呈现环比正向增长的趋势特点，支出进度追回态势明显，但总体收入进度快于支出进度，收支进度差距大，是造成财政收支波动的原因之一。
（二）盘活的财政存量资金回流国库而未有效支出
2016年以来，海西州财政局贯彻落实财政部《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》精神，积极开展盘活财政存量资金工作。截至2019年，海西州存量资金规模为36.83亿元，较上年下降30.1%，当年盘活存量资金47.8亿元，盘活率达99%。海西州内各地的存量资金陆续收回国库，助推了州级特别是市（县）级国库库存快速增长的局面。但从纵向来看，2015年至2019年，财政存量资金由于项目前期工作滞后、管理方式粗放造成资金结转，另外，项目工程验收、项目审计时间较长，影响资金的拨付。同时，专项转移支付资金到位较晚，大部分专项转移支付在6月份以后才集中下达，甚至有些年底才下达，待最终下拨给预算部门后，当年无法全部形成支出，造成资金滞留。导致存量资金表现出每年年初和年末大量回流的特征，其余月份变化不显著。
（三）存量资金存在“盘而不活”现象
调查发现，普遍存在各级财政部门出于考核压力，库款资金从中国人民银行国库部门向财政专户、预算单位专项账户、政府融资平台公司等账户转移，月末、季末、年末等时间点上表现为数额巨大，这表面是降低了库款存量，实质上财政资金并未及时流向实体经济、民生工程、基础建设等领域。同时，2019年，由于海西州开展有关国库库款管理改革，客观地增加了盘活存量资金过程中的阻力。
三、存在问题
（一）降低了财政资金使用效率
第一，财政支出未完成年度预算，导致部分预算资金被闲置，未能发挥应有效益。
第二，地方经济社会发展对财政资金需求缺口较大。新常态下，诸如中小企业以及“三农”、扶贫和社会保障、技术升级、节能环保等众多领域，迫切需要财政资金介入并发挥“四两拨千斤”的作用，引导带动社会资本增强对重点薄弱领域的投入力度。
（二）提高了财政资金运行成本
在国库库存资金大量闲置的同时政府通过地方政府債券和再融资融券工作筹集资金，无疑提高了财政资金运行成本。
一方面，存放在中央银行的国库库存资金只能按照活期存款利率获得利息收益。
另一方面，却以高于活期存款利率发行地方债取得资金，导致财政资金低收益与高成本并存的矛盾。
（三）影响了财政资金的收益性
市场经济中，安全性、流动性和收益性是资金的基本特性，财政资金也不例外。大量的财政资金闲置在国库，虽然保证了安全性和流动性，但严重影响了收益性。同时，随着预算单位账户资金归集到国库，资金流动性下降，不利于充分发挥国库资金的使用效益，与财政预算部门切实盘活并让财政存量资金形成实物量支出、发挥资金即期拉动效益的要求不符，影响财政资金的收益性。
（四）对当地货币金融环境产生不利影响
国库库存快速增长高位运行，造成商业银行可用流动性收缩，使其在中央银行的存款准备金减少，起到了回笼基础货币的作用。同时也导致海西州近年来商业银行存款相对降低，商业银行可利用资金份额减少，提高了其经营成本，严重影响商业银行尤其是地方中小银行效益的发挥，对当地经济社会发展产生一定的负面连锁效应，影响货币政策的实施效果。
四、政策建议
（一）加大财政专户管理，建立国库单一账户制度
进一步加大财政专户清理整顿力度，规范财政专户管理，有效杜绝大量存量资金的产生，提高财政资金使用效率的同时，围绕建立国库单一账户制度，优化国库集中支付方式，完善国库集中支付流程，有效避免国库资金运转使用中的跑冒滴漏、運行效率不高的问题出现。
（二）抓好预算执行，提升预算效率
一方面，在充分调研、科学统筹的基础上，充分考虑经济社会发展和改革的需要，充分考虑供给侧结构性改革和“去产能、去杠杆、去库存、降成本和补短板”五项任务要求，按照新《预算法》要求，以强化部门预算为基础，提高预算编制的科学性、准确性和完整性，合理确定地方债规模、发行期限和时间，科学预测改革措施对收支的影响，尽可能减少财政资金闲置规模。
另一方面，进一步加强预算执行监管力度。分阶段、分部门督促检查预算执行进度，及时解决预算执行中出现的问题。健全激励约束机制，建立目标管理考核制度，明确奖惩措施，提高预算执行效力，提高财政资金使用效益。
（三）开展国库现金管理
通过连续、科学、合理预测国库现金流，保持合理国库现金余额的基础上，在确保安全性、流动性、收益性的前提下，通过商业银行定期存款等方式，积极稳妥地开展地方国库现金管理，提高国库资金的收益性。财政部门会同人民银行共同开展地方国库现金管理，成立国库现金管理工作领导小组，共同制定制度办法和操作流程，共同组织招标并确定中标结果，财政部门负责确保商业银行足额质押，人民银行国库部门负责质押解押操作，划转资金并收回存款本息。对国库库存规模较小、不易开展现金管理操作的地区，将闲置资金集中到上级国库，由上级国库、财政统一开展现金管理操作，确保国库资金保值增值，从而有效提高国库资金周转使用效率。
（四）存量资金管理与当地金融机构信贷支持有机融合
针对财政存量资金上缴、商业银行存款下降的实际情况，人民银行加大对金融机构的支持，有效落实《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》精神和财政预算管理体制改革，为减少财政存量资金上缴对金融机构存贷款的影响，强化政银企社合作及信息共享，完善信贷政策落实及工作机制，加强信贷管理和金融创新，全面做好国家重大战略部署的金融服务工作，确保重大政策有效落地、金融风险有效防范。
（作者简介：张林邦，青海省平安区人，经济师，现供职于中国人民银行海西州中心支行。）