财政支农提高农民生活水平效果分析

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  摘 要:分析表明,我国财政支农的四项主要支出,即支援农村生产支出、农村基本建设支出、农村科技三项费用支出、农村救济费支出,与农村居民家庭恩格尔系数之间均存在长期稳定关系。农业基本建设支出对农村居民家庭恩格尔系数变化的贡献率最大,科技投入对提高农民生活水平的效果也显而易见,而支援农业生产支出和农村救济费支出对农村家庭恩格尔系数变化的影响较小。应保证农业基本建设支出,不断增加农业科技三项费用支出,提高财政支援农村生产支出使用效率,并仍需加大农村救济费支出。
  关键词:财政支农;农民生活水平;恩格尔系数;支援农村生产支出;农业基本建设支出;农业科技三项费用支出;农村救济费支出
  中图分类号:F812.45;F126文献标志码:A文章编号:1674-8131(2010)05-0020-07
  
  
  Analysis of the Effect of Governmental Financially SupportingAgriculture on Improving Farmers’ Living Standard
  SUI Dang-chen, LIN Li
  (School of International Business, Shaanxi Normal University, Xian 710062, China)
  
  Abstract: Analysis indicates that four major expenditures of China governmentally supporting agriculture include the expenditure on rural production, expenditure on rural infrastructure construction, expenditure on three fees of rural scientific and technological construction and expenditure on rural relief and that there is a long-term stability relation between the four expenditures and the Engel’s Coefficient of rural residents. Agricultural basic construction expenditure has most contribution rate to the change of Engel’s Coefficient of rural resident families, however, the effect of scientific and technological investment on improving peasants’ living standard is obvious but the impact of expenditure on rural production and rural relief on the change of Engel’s Coefficient of rural families is relatively small. China should ensure the expenditure on agricultural infrastructure construction, constantly increase the expenditure on three fees of scientific and technological investment in agriculture, raise the use rate of agricultural production of the expenditure and continue to increase the expenditure on rural relief. 
  Key words: financial expenditure on agriculture; farmers’ living standard; Engel’s Coefficient; expenditure on supporting rural production; rural infrastructure construction expenditure; expenditure on three fees of rural science and technology; expenditure on rural relief
  
  
  一、引言
  作为一个农业大国,财政支农支出是我国财政支出的重要组成部分。财政部曾提出“积极探索建立财政支出绩效评价工作体系”的工作思路,表明财政支农绩效问题已经受到了国家及相关政府部门的重视。而且党的“十七大”报告也提出了“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”,“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重”的工作要求。本文旨在探讨如何建立一套完整、科学的绩效评价体系,将财政支农对提高农民生活水平效果作一个合理评价,从而提高财政支农资金的使用效率和优化支出结构,切实增加农民收入。
  
  睢党臣,林 丽:财政支农提高农民生活水平效果分析
  在国外,从二战以来到20世纪70年代,由于政府规模的不断扩张,绩效问题日益引起人们的关注。美国从20世纪90年代开始,在全国广泛推行政府绩效评价,认为财政支出绩效评价是政府绩效管理的基础和重要组成部分,强调的是“结果导向”。马克•霍哲(2000)提出一个良好的评估和业绩改善体系应当包括鉴别项目、陈述目的等七个步骤,每一实现目标的项目都应当被连续不断地进行监督,一项良好的业绩评估制度应定期报告项目结果。[1]萨尔瓦托雷•斯基亚沃-坎波和丹尼尔•托马西(2001)对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细的分析,提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构,简单说明了各种指标之间的关系。[2]但是对于财政支出中的支农支出没有找到相关的文献。从国内来看,王奎泉(2003)认为我国政府农业支出效率低下,可从政府农业支出资金的分配方式、投入方式和拨付方式等3个不同层面加以改进解决;[3]崔元锋、严立冬(2006) 提出财政农业支出资金应实行项目管理,提高其支农行为的系统性以提高其综合效率;[4]陈建华(2007)通过计算财政支农资金使用效益和线性回归的方法,作出政策选择;[5]王胜(2010)基于财政支农分级支出的视角,研究分税制实施以来我国地方财政支农绩效的不同评价方法。[6]国内只有少数地方开始从整个财政支出的角度探索财政资金使用绩效量化评价试点,如广东省从2003年开始进行财政支出绩效评价的试点工作。[7]
  综上所述,大多数已有的研究都还停留在定性分析方面,或是采用效益分析法进行逐个要素比较,缺少比较完善的定量计量和分析,而且在建立绩效评价体系时没有比较系统的方法,总的体系结构不够完整。与现有研究相比,本文的创新之处在于应用企业管理中的关键绩效指标法(KPI),建立我国财政支农绩效评价体系,并应用计量经济学的VAR模型进行分析,在一个完整的评价体系中导出结果,并将之结合实际,指出如何调整财政支农以提高农民生活水平。
  二、财政支农提高农民生活水平效果评价
  国家财政对农业支出一直是国家对农业发展在经济支持上的最主要途径。2007年,我国实行了政府收支分类改革,虽然对于财政支农支出的统计口径没有完全确定,但是在2008年和2009年,我国财政对农业支出的数字一直在不断加大,更加注重对农业粮种的补贴,更加增大对农机购买的关注,更加鼓舞农民生产的积极性。从理论上来说,我国现在对于种田大户、种粮大户的鼓励,是农民对国家财政的信任,他们的收入除了依靠自己种植的庄稼以外,更需要国家财政和政策的支持。国家财政支援农村生产和各项农村事业费,有利于为农业提供生产支持,解决后顾之忧;对农村基本建设支出,有利于为农业灌溉、施肥等提供设备和设施上的支持;对科技三项费用的支出,则能进一步为我国的农业发展提供技术支持,早日实现科技富农;而农村救济费的支出则是对农村贫困线以下以及急需救济的农民的直接支援。绩效评价体系是对财政支农提高农民生活水平效果分析的一种有效方法。
  绩效评价是绩效管理的一个核心环节。绩效评价最初起源于企业管理,旨在通过对企业的综合评价以减少成本费用,提高企业效益。直到20世纪70年代,一些西方国家才逐步将绩效评价用于政府公共部门管理。公共支出绩效评价是指按照市场经济管理的要求,根据投入—产出原理,借助于一定的分析工具,对政府公共支出的目标、结果、影响等方面内容进行的综合性考核与评价,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。[8]一般来说,我国财政支出绩效评价工作的目标是:利用绩效评价指标体系得出绩效评价结果,并以此诊断评价主体的绩效管理水平,包括财政支出结构、资金使用效率和财政支出配置效益等,提出改善绩效的对策,对财政支出实施评价和控制,使财政支出更加合理,评价财政资金使用的经济性和效率性。[9]
  本文财政支农绩效评价体系的目标为提高农村居民的生活水平。以农村居民家庭恩格尔系数来表示其生活水平,恩格尔系数是指食品支出总额占个人消费支出总额的比重。一个家庭收入越少,家庭总支出中用来购买食物的支出所占的比例就越大,简单地说,一个家庭的恩格尔系数越小,就说明这个家庭经济越富裕。[10]由于恩格尔系数作为一个绝对量,可以减少其他相关指标对它的影响,所以作为目标变量使得衡量更加准确。在建立财政支农绩效评价体系中,本文采用关键绩效指标(KPI)的方法,即按照SMART原则确立可量化或可行为化的指标体系,使其对组织体系目标的实现具有增值作用。[11]从我国1978年以来的财政支农统计数据看,主要四项支出,即支援农村生产支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出和农村救济费支出的总和就占到了支农总支出的近90%,所以本文以此四因素作为四项关键绩效指标,通过VAR模型分析各因素增长量对目标变量(农村居民家庭恩格尔系数)变化的影响率和贡献率。
  从表4中可以看出,D(lnX1)即支援农村生产支出增长对农村家庭恩格尔系数变化的贡献率是逐年上升的,在第3期后有较快的增长,第6期达到最大值,而后趋于稳定。农业生产过程中,在农业工程改造、生产项目投资以及对特殊地区或特殊农户的援助等方面,国家财政资金划拨层次重叠,监管不够严厉,使得资金的下拨遇到阻碍,不能及时下达。D(lnX2)即农业基本建设支出增长的贡献率,在其中是占比例最高的,也是从第3期开始较快增长,后面基本上保持30%的水平。农业基本建设支出主要用于与农民和农业生产环境息息相关的一些大中小型基础设施建设,包括水利灌溉、电力设备、农村道路及农业用地改造等,对推动农业生产,增加农业产值起到直接的促进作用,所以对农民收入的正向提高作用也非常明显。D(lnX3)农业科技三项费用支出增长在第2期到第6期持续上升,接下来趋近17%。因为自新中国成立以来,“重工轻农”的传统使得国家财政支出严重倾向工业,对农业科技费用支出较少,加上农产品深加工等产业还处于较低水平,农业技术市场发展不完善,农业科技转化率不高。而D(lnX4)即农村救济费支出增长,在最开始时有较大的贡献率,而后逐年下降,具有长期稳步收敛的趋势。在现实的财政支出中,在农村救济费支出的第一年,效果比较显著,但是从长期来看,虽然农村救济费绝对数额在上升,但所占比重却在逐渐减少,所以效果也得到抑制。
  四、政策和建议
  根据前文分析,应该主要从以下几方面提高财政支农对提高农民生活水平的贡献率。
  第一,保证农业基本建设支出。因为它对农村居民家庭恩格尔系数变化的贡献率最大,稳定后达到30%,能最有效地提高农民生活水平。保护农地的合理使用和流转,加快各地农业种植区的规范化建设,完善灌溉、电力等农业发展必备的基础设施建设,并对年久失修的设备及时进行检修和更新。在农忙时期保证为农产品收成等提供便利的条件。使得农民真正能体会到丰收的喜悦,享受到生活水平提高所带来的改变。
  第二,不断增加农业科技三项费用支出。从研究结果可见,科技投入对提高农民生活水平的效果显而易见,现在基本达到16%的水平。我国很早就提出了“科技是第一生产力”,但作为一个农业大国,重要的是让农民意识到科技的重要性。政府应加大科技投入,推广农技应用,宣传农业科技对农业增收可能带来的巨大利益;为特色农业产区配备专门的农技人员;在天灾虫害等特殊时期,组织农民学习和培训,应用科技来增产增收,从而建立农民增收的长效机制。
  第三,严格落实财政支援农村生产支出。现存的支援农业生产支出对农村家庭恩格尔系数变化的影响正负兼存,贡献率仅为12%。针对这种现象,国家财政相关部门必须健全财政支农资金管理体制,将下放的资金严格落实,建立责任监督制,资金的保管和下发不能由同一个人完成,相互的监督与制约能更有效地使这部分资金公正化、透明化。财政部门相关工作人员,应掌握更多资金保值增值的方法,使财政支援农业生产支出能在资金的合理运用中进一步为农民带来福利。
  第四,仍需加大农村救济费支出。农村救济费是直接下放到贫困农民手里的最直接的经济支援,对改善基层穷苦农民的生活水平具有很大的作用。在每年国家财政收入总额增加的同时,农村救济费的支出比例也应该适当提高,这是对农民面对物价水平提高的有效补偿。前期应做好各地的农村贫困户统计和调查,为救济费的拨发和分配提供数据支持,使得绝大部分农民都能得到国家财政给予的支持。提高农民生活水平才是真正实现城乡统筹、构建社会主义和谐社会的基础。
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  参考文献:
  [1] Marc Holzer.公共部门业绩评估与改善[J].中国行政管理,2000(3):36-40.
  [2] 萨尔瓦托雷•斯基亚沃-坎波,丹尼尔•托马西.公共支出管理[M].北京:中国财政经济出版社,2001.
  [3] 王奎泉.政府农业投入机制效率分析[J].财经论丛,2003(2):39-42.
  [4] 崔元锋,严立冬.财政支农项目“企业化”绩效管理探究[J].农业经济问题,2005(10):29-33.
  [5] 陈建华,陈伟.福建省财政支农绩效的实证分析与政策选择[J].福建论坛,2007(9):22-25.
  [6] 王胜.分税制以来中国地方财政支农绩效评价:基于分级支出视角[J].中国管理科学,2010(2):43-46.
  [7] 孔志峰,等.绩效预算论[M].北京:经济科学出版社,2007.
  [8] 安秀梅.政府公共支出管理.[M]北京:对外经济贸易大学出版社,2005.
  [9] 冯鸿雁.财政支出绩效评价体系构建及其应用研究[D].天津大学博士学位论文,2004.
  [10] 高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
  [11] 付亚和,许玉林.绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2003.
  [12] Damodar N Gujarati. Basic Econometrics(Fourth Edition)[M].China Renmin University Press,2007.
  
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