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［摘 要］环境损害本质上属于社会性权益侵害。国家应以积极作为的方式给予救济，此即为国家给付义务。国家给付义务具有深厚的政治基础、伦理基础和法学理论基础。对于矿产资源开发区来说，国家给付义务尤为必要。国家给付义务的内容包括立法、司法和物质给付三个方面。
［关键词］环境权 基本权利 国家给付 环境损害
现代生态学研究表明，矿产资源与其周围的自然环境系统之间既相互作用又相互依存，既相互促进又相互制约，构成了一个复杂的支撑与被支撑体系。这一支撑体系既是维系生态平衡的关键，也是环境保护的基本要求。矿产资源的开发相当于将保持生态平衡的支撑物拆除，由此可能造成矿产资源赋存之土地及周围环境原有品质发生不利变化。环境损害即对这种不利变化的抽象和概括。具体包括自然生态价值的损害、资源价值的损害和精神性价值的损害等。
对于环境损害问题，我国现行立法主要采取污染者负担的原则，试图通过外部成本内部化的途径予以解决。这种途径的缺陷在于：过度强调企业的赔偿责任，而忽视了企业行为的社会福利性、价值性、公益性和社会妥当性；过度强调矫正正义，而忽视了分配正义。基于此，学术界提出了环境损害责任社会化的观念。所谓环境损害责任的社会化，是指将因环境侵权行为所造成的损失转移到社会上，在全社会范围内或特定社会群体范围内分散损失金额的侵权赔偿责任机制。主要包括强制责任保险制度、赔偿基金制度以及国家给付等。虽然，理论界对环境损害责任社会化的研究取得了一定成果，国家也在部分地区尝试推行环境责任保险制度、损害赔偿基金制度以及进行资源税改革。但整体来看，有关环境损害责任社会化的理论研究仍显薄弱，特别是对国家给付问题，论及者更少。为此，本文拟从公民环境权的实现角度，对国家给付相关问题展开讨论，以期抛砖引玉之效。
一、国家给付义务的含义
国家给付义务是国家义务的一种，而国家义务的内涵取决于人们对国家职能的不同定位。传统上，国家义务被认为是国际法上的一个范畴，主要指国家不侵犯其他国家主权的义务。二战后，随着人权法的兴起，国家存在的原因不在于主权或国家利益，而在于保障公民基本权利的实现。相应地，国家和公民之间的关系，也从原先的权力、义务关系演化为义务、权利关系。国家成为保障公民基本权利实现的义务主体。为系统地研究国家义务，美国学者亨利•舒较早从基本权利实现的角度，将国家义务分为：避免剥夺义务、保护个人不受剥夺的义务和帮助被剥夺者的义务。其中，帮助被剥夺者的义务，是指国家对凭借个人努力不能获得基本生存条件者给予帮助的义务。挪威著名人权法专家艾德在亨利•舒的基础上，将国家义务分为“尊重、保护和实现”。其中，“保护”类似于“帮助被剥夺者的义务”。此即著名的艾德理论。
我国学者张翔从德国宪法学基本权利双重属性及功能理论的角度，对国家义务做了新的阐释。根据该学者的论述，基本权利的功能大体可以分为防御性功能、受益权功能和客观价值秩序功能。与此相对应，国家义务也可分为消极义务、给付义务和保护义务。其中，给付义务，是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。其惟一目的是保障所有个人能获得符合人的尊严的最低生存条件，使人们在任何情况下都能维持起码的生活水准。
对于张翔博士有关国家义务的分类，我国学者龚向和、刘耀辉认为，该说中的“消极”与艾德理论的“尊重”在本质上是一致的，强调国家对自身的约束，而“给付”则贴切地表达了国家在社会国原则下的作为义务。因此，国家义务宜分为尊重、保护和给付三个层次。这三个层次在内容上具有关联性，其中，国家给付义务，是指公民通过自身努力不能达到基本权利的最低要求时国家予以帮助的义务。
根据上述学者的论述，笔者认为，相对于矿区环境损害来说，国家给付义务，是指国家为帮助或促进公民环境权的实现所承担的积极义务。所给付的内容，可以是保障权利实现的法律程序和服务，也可以是对公民在物质上、经济上的资助。
二、国家给付义务的理论基础
1.政治基础：社会国家的理念
社会国家，是与警察国家、自由国家相对应的概念。警察国家盛行于18世纪，它虽然也强调国家给付，但这种给付主要是出于维护社会稳定和统治秩序的需要。18世纪末至19世纪末，自由主义成为主流观念。相应地，警察国家被自由国家所代替。在发生自然灾害、社会重大事故之后，国家也对公民提供救助，但国家给付的主要目的仍在于维护社会稳定。
随着工业化步伐的迈进和社会贫富不均的扩大，自由主义的弊端日渐明显。为消除此种弊端，此20世纪以来，个人自由被置于大众福利和社会公正的目标之下。这种把个人自由同社会互助相结合、把追求自我利益的自由同社会调节相结合的纲领，被冠名为社会国家。在社会国家中，国家的主要职责是帮助和促进人们过上幸福生活，至少使人们在任何情况下都能维持基本的生活水准。
从社会发展史看，矿产资源开发起因于人类对经济发展、社会进步这一功利性目的的追求，其本身就是增进社会总福利的一种举措。因此，除故意或重大过失造成的环境损害外，环境损害可以视为是社会发展所付出的一种代价。在加害人无力承担或加害人不明的情况下，由国家来承担环境损害，对受害人给予救济，不仅是社会国家的题中之义，也具有法律和道义上的妥当性。
2.伦理学基础：社会连带思想
法国学者狄骥认为，连带关系是人类的一个基本事实，人们之间存在着相互连带的关系，即“他们有共同的需要，只能共同的加以满足；他们有不同的需要和才能，只有通过相互服务才能得以满足。”因而，人们如果想要生存，就必须遵循连带关系的社会法则。它支配着人们的精神，要求人们尽可能地开展活动，同时又要求他们尊重别人的活动，否则就会影响所有的人。它要求人们为自己和他人谋求幸福和减少痛苦，否则一个人的苦难会波及所有的人。根据这一思想，在发生侵权损害时，向受害人赔偿就成了社会的共同义务。
与一般侵权行为相比，矿产资源开发造成的环境损害具有累积性、长期潜伏性和代际性等特点。受害人往往为不特定的多数人，甚至是其后代。倘若这些人的损害得不到赔偿，就会造成社会矛盾激化、社会动荡等问题。在此情况下，由社会给予救济不仅是一种社会团结的需要，也是公民平等权利的要求。考虑到社会分担环境损害责任需要很多的外部条件，而这种外部条件只有国家才能提供，因此，由国家承担给付义务更为有效和切实可行。
3.法学理论基础：环境权的社会权利属性
环境权的提出始于上个世纪60年代。联合国大会1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该《宣言》第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”目前，环境权作为一项基本权利已被许多国家写入宪法。
在我国，环境立法明显早于环境权概念的提出，到现在，国家立法层面上尚没有确认“环境权”。有关环境权的探讨主要限于理论层面。在理论界，有关环境权的性质认识不一，基本倾向是将环境权视为是公民的基本权利。
从法律规范的角度看，基本权利包括政治权利、文化权利、经济权利和社会权利。与其他权利相比，社会权利是一种新型的权利，它是20世纪，特别是二战以后在法律的社会化潮流中所产生的一种权利。该权利以社会利益为核心，着眼于社会成员的共同利益、普遍利益和社会安全。
就环境权而言，其具有社会权利的所有元素。这是因为，环境对于人类具有多方面的功能。基本的功能包括生存性功能和生产性功能两种。其中，生产性功能主要满足人对良好环境的需要。基于环境的整体性和生命个体利用环境的共享性和非排他性，环境利益是最具有公共性的自然和社会存在，维系着国家安全、社会安全和社会的可持续发展。
作为一项社会权利，环境权不仅仅是个人向国家主张的一种权利，还是宪法所确认的一种“客观价值秩序”。这一秩序是整个社会共同体的价值基础，国家权力的行使要受到此“客观价值”的约束，并尽可能运用一切手段促进和保障环境权的实现，包括国家的制度性给付义务、组织和程序性保证义务等。
三、国家给付义务的现实必要性
1.矿产资源开发负外部性问题未得到有效解决
近年来，国家采取了排污费征收、排污权交易、生态补偿等措施，以强化对矿区环境的治理和保护。但总体来看，仍然面临着环境持续恶化、人力资本积累不足和经济结构单一等负外部性问题。以山西省为例，煤炭、焦炭、冶金、电力四个产业占整个工业产值的80%以上。到目前为止，采煤形成的采空区达到2万平方公里，相当于山西1/8的国土面积。而山西高强度的煤炭开采，并没有给居民带来富裕，山西城镇人均可支配收入和农民人均纯收入均排在全国20位以后。究其根源在于，矿产资源开发区扮演着“献血者”的角色，环境被视为是外生变量，而非内生的资本要素。这样，通过市场机制实现的仅仅是矿产品的生产成本，生产矿产品的环境成本则留在了当地。
2.矿区环境恢复和保护资金匮乏
目前，矿区普遍存在环境修复和保护资金不足的问题。以陕北地区的榆林市为例，每采1吨煤，就会破坏地表水2.84吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，生态环境成本的总价值达66.1元；每开发1吨原油，造成的生态环境成本是260元。2009年全市生产原煤2.1亿吨、原油850万吨，采煤的环境代价138.8亿元，产油的环境代价22.1亿元，两项已达160多亿元。而2009年榆林市地方财政收入还不到100亿元。
导致资金不足的主要原因是相关制度存在缺陷，环境保护资金来源受限。以税收制度为例，企业所得税采取上缴企业注册地的原则。中央和省级企业的所得税需要离开资源输入地上缴企业注册地。这样以来，税收和资源的背离在所难免。以2006年榆林市煤炭、石油、天然气产量计算，就有81.93亿元税收不合理地转移到了北京、上海、西安等地。随着矿产资源开采量的不断增加，特别是随着矿产企业国有化的兼并，不合理转移的税收有增无减。
3.环境损害功能性补偿制度供给不足
通常，对环境损害的补偿方式主要有价值性补偿和功能性补偿两种。其中，价值性补偿是对经济主体进行的补偿。功能性补偿则是对因矿产开发受到损害的环境进行的补偿，其目的是通过合理的、可行的修复、补救措施，恢复资源生态环境原有的功能。
目前，在我国，价值性补偿比较普遍,功能性补偿尚未引起足够的重视。仅有的功能性补偿措施为环境修复保证金制度。尽管如此，该制度也没有达到应有的效果。这主要是因为，我国大部分企业的环境修复保证金的缴纳比例较低，平均缴纳水平不到10%。在发生严重的环境损害后，这些钱并不足以完成环境修复。相关环境损害根本无法得到有效救济。
四、国家给付义务的具体内容
1.国家的立法给付义务
国家的立法给付义务，是指立法机关承担的通过立法确认和促使公民权利实现的义务。其合理性在于：通过宪法和法律的制定和完善，实行强制性制度变迁，以破除在矿区已经出现的“资源诅咒”问题。
（1）在宪法中明确规定环境权为公民的基本权利。对公民基本权利的受益权功能来说，国家立法给予义务的首要任务是，通过立法充分确认公民的基本权利。这是因为，在法治国家，基本权利并不是一个单纯对立法者的政治和伦理的呼吁，而是一个强制性的、法拘束性的义务。
在我国，宪法至今还没有环境权的内容。这使得将环境权视为公民的基本权利缺乏法律依据。为提高我国公民的环境法律意识和权利意识,促进伦理环境权转化为现实环境权，我们应该将环境权纳入宪法的基本权利范围。
（2）对环境公益诉讼做出明确规定。为维护和增进环境公共利益，很多国家设立了环境公益诉讼制度。我国没有环境公益诉讼的直接规定，尽管部分学者认为，相关环境立法、司法解释或规范中已有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定。但这种理论上的解释往往难以被法院所接受。非但如此，在环境公益诉讼规则缺失的情况下，要求法官以应然性的理论论证为指导进行司法裁判是不现实的。因此，最为妥当的做法是，通过修改相关法律对环境公益诉讼做出具体规定。
需要指出的是，国家在履行立法给付义务时，应坚持两个原则：一是职能下属化原则 ；二是公众参与原则。其目的在于限制环境立法中的国家利益和部门利益倾向，以实现可持续性发展所要求的公平和社会利益本位思想。
2.国家的司法给付义务
国家的司法给付义务，是指在公民权益受到损害时，国家有义务接受公民的诉讼请求，并对其损害予以补救的义务。就环境损害而言，其本质上是对公民环境权的侵害。受制于环境权是公民的基本权利和社会权利这一属性，国家司法给付义务的内容更多表现为宪法救济。
从比较法的角度看，各国在确认环境权的可诉性之后，在司法救济路径选择上，主要有两种方式：一是间接救济，主要是通过公民权利和政治权利的司法保障机制间接保障环境权；二是直接援引环境权予以救济。
考虑到我国宪法和法律中并无环境权这一概念的事实，在现行政治体制和司法制度下，间接救济方式最切实可行。这是因为：环境权属于复合性权利。虽然我们不可能将其还原为单个权利。但环境权至少包涵了财产权、生命权和健康权的所有元素。特别是，随着人们生活质量的不断提高，生命权、健康权的外延不断扩张。法院完全可以通过法律解释使生命权或健康权中包括诸如清洁环境、环境愉悦等环境权的内容，从而尽最大可能实现环境权的权利功能，对环境损害者给予救济。
3.国家的物质给付义务
物质给付义务是指国家为了公民基本权利的实现而向公民提供物质利益或者与物质利益相关的服务的义务。该义务的目的在于保障所有个人都能享受有尊严的生活。对于矿区来说，国家物质给付义务的主要内容是政府通过财政转移支付手段，解决矿区环境损害救济资金问题。为此，国家应采取以下措施：
（1）将资源税计征方式由“从量计征”改为“从价计征”；适当提高地方纳税分享比例，将资源税改革新增收入留给地方；改变过去分公司到总公司所在地纳税的税收方式，按照税收与税源相一致原则，在资源地从事开发的企业，在税源地纳税。
（2）政府应从排污费中支出相当部分用于设立不同的环保基金。环保基金的首要任务是对环境损害的受害者进行补偿，次要任务是对企业提供环境治理贷款。如果未来实施排污费改税，则应将该部分收入分成两部分，一部分形成环保基金，用于对受害者的补偿和环境治理贷款；另一部分明确为国家税收，用于公益性环保设施的建设和矿区环境治理。
参考文献：
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[13]张翔：基本权利的受益性功能与国家的给付义务[J].中国法学,2006(1):32
［关键词］环境权 基本权利 国家给付 环境损害
现代生态学研究表明，矿产资源与其周围的自然环境系统之间既相互作用又相互依存，既相互促进又相互制约，构成了一个复杂的支撑与被支撑体系。这一支撑体系既是维系生态平衡的关键，也是环境保护的基本要求。矿产资源的开发相当于将保持生态平衡的支撑物拆除，由此可能造成矿产资源赋存之土地及周围环境原有品质发生不利变化。环境损害即对这种不利变化的抽象和概括。具体包括自然生态价值的损害、资源价值的损害和精神性价值的损害等。
对于环境损害问题，我国现行立法主要采取污染者负担的原则，试图通过外部成本内部化的途径予以解决。这种途径的缺陷在于：过度强调企业的赔偿责任，而忽视了企业行为的社会福利性、价值性、公益性和社会妥当性；过度强调矫正正义，而忽视了分配正义。基于此，学术界提出了环境损害责任社会化的观念。所谓环境损害责任的社会化，是指将因环境侵权行为所造成的损失转移到社会上，在全社会范围内或特定社会群体范围内分散损失金额的侵权赔偿责任机制。主要包括强制责任保险制度、赔偿基金制度以及国家给付等。虽然，理论界对环境损害责任社会化的研究取得了一定成果，国家也在部分地区尝试推行环境责任保险制度、损害赔偿基金制度以及进行资源税改革。但整体来看，有关环境损害责任社会化的理论研究仍显薄弱，特别是对国家给付问题，论及者更少。为此，本文拟从公民环境权的实现角度，对国家给付相关问题展开讨论，以期抛砖引玉之效。
一、国家给付义务的含义
国家给付义务是国家义务的一种，而国家义务的内涵取决于人们对国家职能的不同定位。传统上，国家义务被认为是国际法上的一个范畴，主要指国家不侵犯其他国家主权的义务。二战后，随着人权法的兴起，国家存在的原因不在于主权或国家利益，而在于保障公民基本权利的实现。相应地，国家和公民之间的关系，也从原先的权力、义务关系演化为义务、权利关系。国家成为保障公民基本权利实现的义务主体。为系统地研究国家义务，美国学者亨利•舒较早从基本权利实现的角度，将国家义务分为：避免剥夺义务、保护个人不受剥夺的义务和帮助被剥夺者的义务。其中，帮助被剥夺者的义务，是指国家对凭借个人努力不能获得基本生存条件者给予帮助的义务。挪威著名人权法专家艾德在亨利•舒的基础上，将国家义务分为“尊重、保护和实现”。其中，“保护”类似于“帮助被剥夺者的义务”。此即著名的艾德理论。
我国学者张翔从德国宪法学基本权利双重属性及功能理论的角度，对国家义务做了新的阐释。根据该学者的论述，基本权利的功能大体可以分为防御性功能、受益权功能和客观价值秩序功能。与此相对应，国家义务也可分为消极义务、给付义务和保护义务。其中，给付义务，是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。其惟一目的是保障所有个人能获得符合人的尊严的最低生存条件，使人们在任何情况下都能维持起码的生活水准。
对于张翔博士有关国家义务的分类，我国学者龚向和、刘耀辉认为，该说中的“消极”与艾德理论的“尊重”在本质上是一致的，强调国家对自身的约束，而“给付”则贴切地表达了国家在社会国原则下的作为义务。因此，国家义务宜分为尊重、保护和给付三个层次。这三个层次在内容上具有关联性，其中，国家给付义务，是指公民通过自身努力不能达到基本权利的最低要求时国家予以帮助的义务。
根据上述学者的论述，笔者认为，相对于矿区环境损害来说，国家给付义务，是指国家为帮助或促进公民环境权的实现所承担的积极义务。所给付的内容，可以是保障权利实现的法律程序和服务，也可以是对公民在物质上、经济上的资助。
二、国家给付义务的理论基础
1.政治基础：社会国家的理念
社会国家，是与警察国家、自由国家相对应的概念。警察国家盛行于18世纪，它虽然也强调国家给付，但这种给付主要是出于维护社会稳定和统治秩序的需要。18世纪末至19世纪末，自由主义成为主流观念。相应地，警察国家被自由国家所代替。在发生自然灾害、社会重大事故之后，国家也对公民提供救助，但国家给付的主要目的仍在于维护社会稳定。
随着工业化步伐的迈进和社会贫富不均的扩大，自由主义的弊端日渐明显。为消除此种弊端，此20世纪以来，个人自由被置于大众福利和社会公正的目标之下。这种把个人自由同社会互助相结合、把追求自我利益的自由同社会调节相结合的纲领，被冠名为社会国家。在社会国家中，国家的主要职责是帮助和促进人们过上幸福生活，至少使人们在任何情况下都能维持基本的生活水准。
从社会发展史看，矿产资源开发起因于人类对经济发展、社会进步这一功利性目的的追求，其本身就是增进社会总福利的一种举措。因此，除故意或重大过失造成的环境损害外，环境损害可以视为是社会发展所付出的一种代价。在加害人无力承担或加害人不明的情况下，由国家来承担环境损害，对受害人给予救济，不仅是社会国家的题中之义，也具有法律和道义上的妥当性。
2.伦理学基础：社会连带思想
法国学者狄骥认为，连带关系是人类的一个基本事实，人们之间存在着相互连带的关系，即“他们有共同的需要，只能共同的加以满足；他们有不同的需要和才能，只有通过相互服务才能得以满足。”因而，人们如果想要生存，就必须遵循连带关系的社会法则。它支配着人们的精神，要求人们尽可能地开展活动，同时又要求他们尊重别人的活动，否则就会影响所有的人。它要求人们为自己和他人谋求幸福和减少痛苦，否则一个人的苦难会波及所有的人。根据这一思想，在发生侵权损害时，向受害人赔偿就成了社会的共同义务。
与一般侵权行为相比，矿产资源开发造成的环境损害具有累积性、长期潜伏性和代际性等特点。受害人往往为不特定的多数人，甚至是其后代。倘若这些人的损害得不到赔偿，就会造成社会矛盾激化、社会动荡等问题。在此情况下，由社会给予救济不仅是一种社会团结的需要，也是公民平等权利的要求。考虑到社会分担环境损害责任需要很多的外部条件，而这种外部条件只有国家才能提供，因此，由国家承担给付义务更为有效和切实可行。
3.法学理论基础：环境权的社会权利属性
环境权的提出始于上个世纪60年代。联合国大会1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该《宣言》第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”目前，环境权作为一项基本权利已被许多国家写入宪法。
在我国，环境立法明显早于环境权概念的提出，到现在，国家立法层面上尚没有确认“环境权”。有关环境权的探讨主要限于理论层面。在理论界，有关环境权的性质认识不一，基本倾向是将环境权视为是公民的基本权利。
从法律规范的角度看，基本权利包括政治权利、文化权利、经济权利和社会权利。与其他权利相比，社会权利是一种新型的权利，它是20世纪，特别是二战以后在法律的社会化潮流中所产生的一种权利。该权利以社会利益为核心，着眼于社会成员的共同利益、普遍利益和社会安全。
就环境权而言，其具有社会权利的所有元素。这是因为，环境对于人类具有多方面的功能。基本的功能包括生存性功能和生产性功能两种。其中，生产性功能主要满足人对良好环境的需要。基于环境的整体性和生命个体利用环境的共享性和非排他性，环境利益是最具有公共性的自然和社会存在，维系着国家安全、社会安全和社会的可持续发展。
作为一项社会权利，环境权不仅仅是个人向国家主张的一种权利，还是宪法所确认的一种“客观价值秩序”。这一秩序是整个社会共同体的价值基础，国家权力的行使要受到此“客观价值”的约束，并尽可能运用一切手段促进和保障环境权的实现，包括国家的制度性给付义务、组织和程序性保证义务等。
三、国家给付义务的现实必要性
1.矿产资源开发负外部性问题未得到有效解决
近年来，国家采取了排污费征收、排污权交易、生态补偿等措施，以强化对矿区环境的治理和保护。但总体来看，仍然面临着环境持续恶化、人力资本积累不足和经济结构单一等负外部性问题。以山西省为例，煤炭、焦炭、冶金、电力四个产业占整个工业产值的80%以上。到目前为止，采煤形成的采空区达到2万平方公里，相当于山西1/8的国土面积。而山西高强度的煤炭开采，并没有给居民带来富裕，山西城镇人均可支配收入和农民人均纯收入均排在全国20位以后。究其根源在于，矿产资源开发区扮演着“献血者”的角色，环境被视为是外生变量，而非内生的资本要素。这样，通过市场机制实现的仅仅是矿产品的生产成本，生产矿产品的环境成本则留在了当地。
2.矿区环境恢复和保护资金匮乏
目前，矿区普遍存在环境修复和保护资金不足的问题。以陕北地区的榆林市为例，每采1吨煤，就会破坏地表水2.84吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，生态环境成本的总价值达66.1元；每开发1吨原油，造成的生态环境成本是260元。2009年全市生产原煤2.1亿吨、原油850万吨，采煤的环境代价138.8亿元，产油的环境代价22.1亿元，两项已达160多亿元。而2009年榆林市地方财政收入还不到100亿元。
导致资金不足的主要原因是相关制度存在缺陷，环境保护资金来源受限。以税收制度为例，企业所得税采取上缴企业注册地的原则。中央和省级企业的所得税需要离开资源输入地上缴企业注册地。这样以来，税收和资源的背离在所难免。以2006年榆林市煤炭、石油、天然气产量计算，就有81.93亿元税收不合理地转移到了北京、上海、西安等地。随着矿产资源开采量的不断增加，特别是随着矿产企业国有化的兼并，不合理转移的税收有增无减。
3.环境损害功能性补偿制度供给不足
通常，对环境损害的补偿方式主要有价值性补偿和功能性补偿两种。其中，价值性补偿是对经济主体进行的补偿。功能性补偿则是对因矿产开发受到损害的环境进行的补偿，其目的是通过合理的、可行的修复、补救措施，恢复资源生态环境原有的功能。
目前，在我国，价值性补偿比较普遍,功能性补偿尚未引起足够的重视。仅有的功能性补偿措施为环境修复保证金制度。尽管如此，该制度也没有达到应有的效果。这主要是因为，我国大部分企业的环境修复保证金的缴纳比例较低，平均缴纳水平不到10%。在发生严重的环境损害后，这些钱并不足以完成环境修复。相关环境损害根本无法得到有效救济。
四、国家给付义务的具体内容
1.国家的立法给付义务
国家的立法给付义务，是指立法机关承担的通过立法确认和促使公民权利实现的义务。其合理性在于：通过宪法和法律的制定和完善，实行强制性制度变迁，以破除在矿区已经出现的“资源诅咒”问题。
（1）在宪法中明确规定环境权为公民的基本权利。对公民基本权利的受益权功能来说，国家立法给予义务的首要任务是，通过立法充分确认公民的基本权利。这是因为，在法治国家，基本权利并不是一个单纯对立法者的政治和伦理的呼吁，而是一个强制性的、法拘束性的义务。
在我国，宪法至今还没有环境权的内容。这使得将环境权视为公民的基本权利缺乏法律依据。为提高我国公民的环境法律意识和权利意识,促进伦理环境权转化为现实环境权，我们应该将环境权纳入宪法的基本权利范围。
（2）对环境公益诉讼做出明确规定。为维护和增进环境公共利益，很多国家设立了环境公益诉讼制度。我国没有环境公益诉讼的直接规定，尽管部分学者认为，相关环境立法、司法解释或规范中已有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定。但这种理论上的解释往往难以被法院所接受。非但如此，在环境公益诉讼规则缺失的情况下，要求法官以应然性的理论论证为指导进行司法裁判是不现实的。因此，最为妥当的做法是，通过修改相关法律对环境公益诉讼做出具体规定。
需要指出的是，国家在履行立法给付义务时，应坚持两个原则：一是职能下属化原则 ；二是公众参与原则。其目的在于限制环境立法中的国家利益和部门利益倾向，以实现可持续性发展所要求的公平和社会利益本位思想。
2.国家的司法给付义务
国家的司法给付义务，是指在公民权益受到损害时，国家有义务接受公民的诉讼请求，并对其损害予以补救的义务。就环境损害而言，其本质上是对公民环境权的侵害。受制于环境权是公民的基本权利和社会权利这一属性，国家司法给付义务的内容更多表现为宪法救济。
从比较法的角度看，各国在确认环境权的可诉性之后，在司法救济路径选择上，主要有两种方式：一是间接救济，主要是通过公民权利和政治权利的司法保障机制间接保障环境权；二是直接援引环境权予以救济。
考虑到我国宪法和法律中并无环境权这一概念的事实，在现行政治体制和司法制度下，间接救济方式最切实可行。这是因为：环境权属于复合性权利。虽然我们不可能将其还原为单个权利。但环境权至少包涵了财产权、生命权和健康权的所有元素。特别是，随着人们生活质量的不断提高，生命权、健康权的外延不断扩张。法院完全可以通过法律解释使生命权或健康权中包括诸如清洁环境、环境愉悦等环境权的内容，从而尽最大可能实现环境权的权利功能，对环境损害者给予救济。
3.国家的物质给付义务
物质给付义务是指国家为了公民基本权利的实现而向公民提供物质利益或者与物质利益相关的服务的义务。该义务的目的在于保障所有个人都能享受有尊严的生活。对于矿区来说，国家物质给付义务的主要内容是政府通过财政转移支付手段，解决矿区环境损害救济资金问题。为此，国家应采取以下措施：
（1）将资源税计征方式由“从量计征”改为“从价计征”；适当提高地方纳税分享比例，将资源税改革新增收入留给地方；改变过去分公司到总公司所在地纳税的税收方式，按照税收与税源相一致原则，在资源地从事开发的企业，在税源地纳税。
（2）政府应从排污费中支出相当部分用于设立不同的环保基金。环保基金的首要任务是对环境损害的受害者进行补偿，次要任务是对企业提供环境治理贷款。如果未来实施排污费改税，则应将该部分收入分成两部分，一部分形成环保基金，用于对受害者的补偿和环境治理贷款；另一部分明确为国家税收，用于公益性环保设施的建设和矿区环境治理。
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