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十七大报告在关于深化改革开放、完善社会主义市场经济体制方面的论述，有许多新的突破和举措
十七大报告是指导我国经济社会发展的纲领性文件，在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，对经济和社会发展提出新的更高的要求。
报告提出，实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。从转变经济增长方式扩展为转变经济发展方式，这是一个十分重要的论断，对今后经济建设有极其重要的指导意义。
转变经济发展方式，实际上比原来的转变经济增长方式提出了更高更宽的要求，也是现实针对性更强的要求。它是实现国民经济从又快又好发展转变为又好又快发展的关键所在。
为了实现新的目标和经济发展方式的转变，十七大报告特别突出了改革开放的主题。报告在关于深化改革开放、完善社会主义市场经济体制方面的论述，有许多新的突破和举措，目的在于为推动经济又好又快发展提供强大动力和体制保障。
加快建设国有资本经营预算制度
這些年来，由于大力推进改革，国有企业已经走出困境，并逐步成为具有较高劳动生产率、较强盈利能力和竞争力的市场主体。1997年，国有工商企业共实现利润800亿元，而到2006年，国有工商企业共实现利润1.2万亿元，增加了14倍。
国有企业利润的大幅度增长，要求加快建设国有资本经营预算制度，以便更好地把国有资本集中在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，更好地用于深化国企改革和充实社会保障基金。推进国有企业的股份制改革，国有股就能够比较规范地获得同非国有股一样的股息或红利，从而有利于建立健全国有资本盈利上交制度。
加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，重点是进一步发展各类要素市场和深化生产要素与资源产品价格改革
转变经济发展方式要求深化生产要素和资源产品价格改革。长期以来，中国生产要素和资源产品价格受政府控制，严重偏低，这在事实上鼓励了对资源的滥用和浪费，妨碍了粗放型增长方式的转变。今后要大力推进生产要素和资源产品价格的市场化改革，使生产要素和资源产品价格很好地反映市场供求关系和资源的稀缺程度，使价格杠杆能很好地促进节能、节地、节水、节材，促进经济发展方式的转变。
十七大报告提出，要着力发展多层次资本市场，发展公司债券市场，提高直接融资比重。一是规范发展土地市场。目前农用地转为非农用地中，只有15%是通过“招拍挂”实现的，绝大部分是行政划拨和批租协议转让实现的，腐败问题非常突出。今后商业用地一律实行规范的“招拍挂”，通过市场进行；二是要建立和健全统一规范的劳动力市场，形成劳动者平等就业制度，使数以亿计的农村剩余劳动力平稳有序地向城市、向二三产业转移，以提高中国的劳动生产率。
把环境损害成本列入价格形成要素中
十七大报告提出，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，第一次把环境损害成本列入决定价格的要素中。这是总结社会主义现代化建设实践经验的基础上概括出来的。
这几年经济两位数增长，消耗了大量的资源，并由此付出了很大的环境代价。实践告诉人们，消耗资源带来的环境损害成本，是要补偿的，否则这种增长就不可持续。因此，生产要素和资源产品的价格必须反映环境损害的成本，即修复环境和生态的成本。
围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系
在社会主义市场经济条件下，经济建设型财政要向公共财政体系转型，这已是经济学界的共识。
怎样转型？一是要推进基本公共服务均等化，改变目前城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务严重不均的状况，财政支出应更多用于改善对农民、对中西部地区居民、对弱势群体的公共服务，逐步做到基本公共服务均等化。二是要为主体功能区建设服务，比如对于限制开发区和禁止开发区，各级财政应予大力支持，使当地居民能得到同其他地区居民均等的基本公共服务，修恢生态，保护环境，促进主体功能区建设顺利进行。
强调财税改革对转变经济发展方式、实现科学发展的重要意义。
财税改革对转变经济发展方式特别重要，甚至是问题的症结所在。现行的以间接税（流转税）为主的税收体制，刺激各地粗放扩张追求GDP的快速增长，以增加本地财政收入。原来的一些税收政策如出口退税政策也不利于科学发展。这两年国家出台了一系列调整财税的政策，如提高资源税，支持企业自主创新，大规模调整出口退税，规范地方政府土地收入，加大中央财政转移支付力度，财政支出更多用于改善民生等。今后，估计还会有更多的有利于转变经济发展方式的财税政策出台，并逐步完善财税体制。
发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系
规范发展各类金融市场，是提高我国资源配置效率的关键所在，是发挥市场在资源配置中基础性作用的依托。十七大报告重申完善人民币汇率形成机制，逐步实现资本项目可兑换。这就对金融改革提出了更高的要求。
拓展对外开放广度和深度
十七大报告提出，要适应新形势，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势。
在加快转变外贸增长方式方面，要立足以质取胜，调整进出口结构，促进加工贸易转型升级，大力发展服务贸易。在创新利用外资方式方面，要优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。在创新对外投资和合作方式方面，支持企业在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育中国的跨国公司和国际知名品牌。积极开展国际能源资源互利合作等。
确认行政管理体制改革、政府改革是改革的重要环节
要转变经济发展方式，实现又好又快发展，关键在于政府改革。要转换政府职能，从全能型政府转变为公共服务型政府。
政府五年一任期，考核政绩一直以GDP增速为主要标准，这就使政府追求短期GDP最大化，热衷于粗放扩张，而把有利于经济长远发展的自主创新、节能减排、保护环境和生态放在一旁。只有进行行政管理体制的改革，政府转变职能，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，不再充当资源配置主角，不再越位直接干预微观经济活动，考核政府官员政绩也不再以GDP论英雄，政府才能把更多精力用到为居民提供基本公共服务，用到改善民生上面，成为真正的服务型政府，并主动推进经济发展方式转变，而不是成为转变经济发展方式的阻力。
（全文6000余字，详见《财经》网络版www.caijing.com.cn）
作者简介：张卓元，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所研究员。十几年来数次参与中央文件起草工作，亲历诸多重大决策的出台
新闻分析之一：为“第三次改革争论”作结
十七大报告对于改革总体上采取了坚持既定取向、巩固已有成果、深化业已破题的改革、重点推进难点问题的方略，同时，不失时机地在一些具体问题上提出崭新的目标或论断
□ 本刊记者杨哲宇／文
同十二大以来的历次党代会一样，改革再度成为十七大的主基调。
“改革开放作为一场新的伟大革命，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。最根本的是，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”10月15日上午，中共中央总书记胡锦涛作十七大报告时，开篇不久便说出这段话，语气坚定，举座动容。
报告以约2200字的篇幅回顾了改革开放的历史进程，指出：“事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”
如今，改革开放站到了一个新的历史起点上，既取得了举世瞩目的伟大成就，也面临一系列难题和挑战。正如报告中列举的那样，资源问题、环境问题、贫富差距问题、社会保障问题、地区发展平衡问题等等，均切实而艰巨。
近两年，随着改革进入“深水区”，对改革开放质疑声时有耳闻，在一些特定场合和时段还甚嚣尘上。如2004年以来，围绕国企改革、医疗、教育、住房改革及贫富差距等问题，曾展开所谓“第三次改革争论”。 这股质疑和否定改革开放的声浪泛起之后，不少经济学界、法学界以及实务工作者曾发出健康而理性的声音。而在十七大报告中，胡锦涛总书记的这段论述，排云破雾，更清晰地阐明了举什么旗、走什么路的重大问题，在一定意义上为“第三次改革争论”作了总结。
在此次十七大报告上，胡锦涛总书记还用专门的一章，阐述了科学发展观理论，提纲挈领地指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这四个方面，全面阐述了科学发展观的内涵，切中实质。对于这四个方面之间的内在联系，必须整体把握和理解。
十七大报告首先强调了“社会主义初级阶段”的特征，指出“当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现”。之所以强调“社会主义初级阶段”这个基本国情，目的是既不妄自菲薄、自甘落后，也不脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。
因此，报告明确提出：“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”； 而为了“深入贯彻落实科学发展观”，则“要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障”。
细察十七大报告中有关经济改革的论述，不难看出，总体上采取了坚持既定取向、巩固已有成果、深化业已破题的改革、重点推进难点问题的方略。同时，不失时机地在一些具体问题上提出新的目标或论断。
一个新的表述是，十七大报告把转变“增长方式”改为“发展方式”。一词之差，含义深刻。“增长”着眼于总量，而“发展”更注重经济与其他事业的协调性，注重“又好又快”。
与十六大报告相比，十七大报告将“提高自主创新能力，建设创新型国家”作为“促进国民经济又好又快发展”的第一方略提了出来。显然，此举意在为转变经济发展方式提供“第一生产力”基础。
十七大报告对加强能源资源节约和生态环境保护也给予了格外重视。报告首次提出建设“生态文明”，第一次把环境损害成本列入决定价格的要素中。
报告不再强调“国有企业是我国国民经济的支柱”，而是突出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”；“创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。“财产性收入”的提出，显示物权理念已进入执政党纲领。
报告还提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”
不过，制度如何演进？如何加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，加快建设国有资本经营预算制度，进行财税改革等等，目前仍没有令人满意的答案。十七大继续高扬改革的旗帜，但是改革之路依然曲折而漫长，需要在未来的岁月里坚定不移探索前行。
新闻分析之二：渐进式政改路线图
十七大报告第六部分以“坚定不移地发展社会主义民主政治”为题，政治体制改革思路更加务实、更具操作性
□ 本刊记者常红晓／文
政治体制改革，一直是海内外关注的焦点，也是中国全面改革的关键。改革开放以来，中共每一次党代会都对政治体制改革作出部署，国际社会也以此辨析中国改革的方向，预测中国发展的前景。
在中共十七大报告中，胡锦涛用了1800余字来阐述中国政治体制改革方略。报告第六部分以“坚定不移地发展社会主义民主政治”为题，把政治体制改革作为全面改革的重要部分，改革思路更加务实、更具操作性，路线图日渐清晰。
胡锦涛在十七大报告中指出，深化政治体制改革，“必须以保证人民当家作主为根本”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“坚持依法治国方略”，实现“国家各项工作的法治化”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。
近年来，随着市场化改革的深入，国内民众对政治体制改革的呼声甚高。而政治体制改革滞后，问题也日渐暴露。一些地方社会冲突有增无减，党政干部腐败严重，改革阻力日渐蓄积，对执政党构成了压力。胡锦涛的上述言论，可视为是对海内外舆论的正式回应。
政治体制改革是一个复杂工程，涉及方方面面。举其要者，至少应包括党政领导体制改革、人大和政协制度改革、干部人事制度改革、政府间体制改革、行政管理体制改革、司法体制改革等。最为核心的，则是如何实现对权力的实质性制约和监督。
纵观1978年以来历届党代会，政治体制改革一直是核心词汇。
十七大报告明确，推进政治体制改革，首先是扩大人民民主，实现决策的科学和民主化；发展基层民主，确保基层群众依法直接管理辖区内公共事务，监督基层政府权力运行。
迄今为止，人类在约束和监督权力上，能够依靠的惟有“民主”。所谓民主，就是要确保“人民当家做主”，实现对权力的有效制约，防止权力的滥用，监督权力的行使，确保人民让渡给政府的权力用于服务人民，而不是相反。
有一种说法认为，中国人素质差，不能搞民主；也有人认为，搞民主影响社会稳定；更有人担心，扩大民主会削弱执政党的领导。对上述疑虑，胡锦涛在十七大报告中明确宣示：“人民民主是社会主义的生命”，重申了执政党的政治追求。
十七大报告把“扩大人民民主”和“发展基层民主”放在“民主政治建设”的前两位。其中“城乡按相同比例选举人大代表”，被认为是最具实质性的突破。
依照现行《中国全国人大和地方各级人大选举法》，在全国、省级、县级等人大代表选举中，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。也就是说，四个农民相当于一个市民。
“选举民主”是“民主治理”的基础，实现城乡选举权的平等，对完善人民代表大会制度，提升9亿农民在国家代议机构中的话语权，实现城乡和谐具有重要价值。执政党上述建议，势必引发对现行《选举法》的修改。
从十七大报告看，党内民主和基层民主是发展民主的两个重点。十七大报告提出，“要以扩大党内民主带动人民民主”，比如“扩大基层党组织领导班子直选范围”、实行党代会代表“任期制”，试行党代表大会“常任制”，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部“票决制”等，都具有相当可操作性。
近年来，基层民主试验高潮迭起：遍及全國60多万个村庄的“村委会直选”，已经如火如荼；突破政治陈规的“乡镇长直选”也有星火燎原之势；在沿海一些地方，人大代表对预算的审查日趋实质性。
十七大报告还专辟一节谈到“行政管理体制改革”。报告明确提出，要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，“加快推进政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。
据记者了解，2006年9月，中央有关部门在国家行政学院召开省部级领导干部“深化行政管理体制改革”专题研讨班。在此次研讨班上，已就政府职能转变、建设法治政府、改革行政审批、强化“问责制”、实行政府绩效评估等相关文件草稿广泛征求意见。
十七大报告的上述表述，无疑为未来的行政管理体制和中央机构改革留下无限遐想。
最后，十七大报告把政治体制改革定位于“对权力的制约和监督”。这可谓是抓住了问题的核心。报告明确提出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”；要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督”，同时强调要“发挥好舆论监督作用”。
政治学者分析，政治体制改革作为一项复杂的系统工程，需要高度的政治智慧。首先要明确改革的总体目标和蓝图，并在全面认识改革紧迫性的前提下，周密设计、先行试点、分步推进。惟愿十七大之后，中国的政治体制改革能够按照部署扎实前行，走出一条中国渐进式政改之路。
新闻分析之三：“依法治国”突破瓶颈
由于“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”，十七大之后的中国法治之路，不是法治本身的突破，而是对这个瓶颈的突破
□ 本刊记者段宏庆／文
中共十七大中报告提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。这是“依法治国”自1997年首次写入中共十五大报告、2002年中共十六大报告中被继续强调之后，连续第三次进入中共最高纲领性文件。
1997年，中共十五大开创性地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。在十五大报告的基础上，十六大报告对落实“依法治国”提出一些系统、完善的措施，如立法方面，“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。此外，十六大报告将十五大提出的“司法改革”推进到更深层次的“司法体制改革”，“体制”二字的增加，意味着最高权力层开始关注司法在政治体制中的权力配置，而不仅仅是现有司法制度的技术完善。
此次十七大报告对于“依法治国”的文字论述，主要在于继承、发扬上述两份报告的精神，开创性的提法似乎不多，但其中一些细节耐人寻味。
如此次报告继续强调“完善中国特色社会主义法律体系”，进一步明确要“科学立法、民主立法”；提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。报告中还三次谈到“权威”：一是“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”；二是“建设公正高效权威的社会主义司法制度”；三是“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。
这些细节，正反映了中国民主法制建设逐步走向成熟的过程。从人类历史经验来看，法治的建立与完善在任何国家都不是一蹴而就的，需要长期的坚持和探索。十七大报告在总结过去的经验时指出，“中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻，行政管理体制、司法体制改革不断深化”，但关键问题是，“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”。
法制建设同扩大民主不完全适应，一方面表现为一些同实现民主权利直接相关的法律还有待修改或制定，如此次十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这显然需要通过修改《选举法》来完成；此外，十七大报告提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，与此息息相关的《新闻出版法》显然亟待列入议事日程。
另一方面，立法、执法、司法离民主性的要求也有差距。如中国自1949年以来，已经制定出台600余部法律，其中现行有效的400余部，但只有总计不到20部法律在立法过程中对社会公开立法草案，并广泛征求全民意见。司法公开的落实也有待加强，很多重大案件，无论是庭审的旁听制度还是宣判后的判决书公开制度，还没有真正被贯彻。
法制建设同经济社会发展的要求不完全适应，表现为与市场经济有关的法律的制定还需要加强。如《反垄断法》在今年8月通过出台，将从2008年8月1日开始实施。这部法律对于规范市场行为、打破行政垄断具有重大意义，但其实施前景并不让人乐观。《物权法》已经于10月1日正式实施，由于相关辅助立法和配套措施没有跟上，目前在不动产统一登记、国有资产保护、土地征用和房屋拆迁等问题上并无作为。此外，在具体司法、执法活动中，权力部门干预经济现象依然存在，司法不公对市场主体造成损害时有发生。
以上问题，正是实现“依法治国”的现实瓶颈。十七大之后的中国法治之路，不是法治本身的突破，而是对这个瓶颈期的突破。显然，“科学立法、民主立法”，正是对前述问题中立法公开性不足的矫正；而“深化司法体制改革”，尤其是“优化司法职权配置”，“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，更是意义深远。
建设法治国家，一个必不可少的条件是发挥司法的作用。但在过去十年，司法改革主要由司法机关自我主导，一旦遇到体制上的障碍便无法深入。强调“司法公正”，却不说“司法独立”；强调“司法效率”，却鲜提“司法监督”。十年来的司法改革实践经验已经表明，如果只停留在对现行司法制度的修修补补，“依法治国”难以取得实质性突破。
当然，造成这些问题的关键不在司法机关自身，核心问题是体制障碍。因此，此次中共十七大报告提出“深化司法体制改革”具有重大意义。
依法治国，一个核心问题是法治的信仰问题。是“人治”还是“法治”，关键就看决策的最终权威在“人”还是在“法”。十七大报告三次突出法的权威，尤其是“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”，表明了中共实施法治的决心。在很大程度上，这样的表述也是对“依法执政”的进一步明确。
新闻分析之四：财政改革告别“自我革命”
提出“推进基本公共服务均等化”，意味着中国公共财政体系的改革进程，从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸
□ 本刊记者王长勇／文
未来公共财政体系改革的进展和效果，将不再是专家与官员才能谈论的话题。十七大报告提出，完善公共财政体系，将以“推进基本公共服务均等化”为主要目标。
所谓公共服务均等化，即政府要为不同区域的社会公众提供基本的公共物品和服务，包括教育、卫生、文化、公共基础设施、生态环境、社会保障、社会治安等。在这些领域，政府应满足人们的基本需求，尽可能使公众享有同样的权利。
1998年，中国首次提出要建立公共财政体制。一系列改革随即展开，如部门预算改革、实行单一账户的国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府集中采购等。
这一系列改革措施，其实均是为实施公共财政所做的制度、管理和技术准备，意在改善财政收支管理的法制化、规范化和透明度。
这段时间的公共财政改革，主要在各级政府内部进行。雖进行得轰轰烈烈，但对普通百姓而言，他们对看病难、就学难和就业难等体会更深。且改革期间政府预算审计的问题“屡审屡犯”，改革的成效引来公众质疑。
专家认为，这种主要以加强对预算的行政内部控制为目标的改革，是政府自身的“自我革命”。而公共预算改革仅有“自我革命”是不够的。公众对预算的知情权、参与权和监督权的改革亟需推进。
实现基本公共服务均等化，已为理论界和政府之共识。然而，中国改革近30年，政府迟迟未对“基本公共服务均等化”做出承诺。如今，这句话写进了十七大报告，意义自然非同寻常。
其实，“基本公共服务均等化”不是一个新概念。2001年，财政部官员在一次回答记者相关提问时表态说：“实现基本公共服务均等化是一个长远目标，中国近期还不具备实现这一目标的条件。”政府对此态度异常谨慎，其顾虑是源于财政能力。
对此，有数字可为证据——2001年，全国财政收入1.6万亿元，中央财政总收入才0.9万亿元。
不过，到了2006年，全国财政收入为3.9万亿元，中央财政收入为2.1万亿元。五年间增长两倍多，财政收入的大幅增长增强了政府的信心。
此外，如财政部官员说，“公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理‘错位’和‘越位’造成的起点和过程的不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因”。来自社会公众的对于公共服务要求的压力，也促使公共财政体系改革从政府内部的制度完善，转向以满足公众对公共服务的需求为重心。
到了2006年10月，中共中央十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”；其目标是“基本公共服务体系更加完备”，重心仍然是公共财政治理的完善。
如今，十七大报告提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这意味着，中国公共财政体系的改革进程，已经从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。
“这是十七大报告的一个亮点。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，中央明确提出推进基本公共服务均等化的目标有重大意义，比如西部地区面临环境压力，许多地方不能以发展经济为重心。西部大开发就不能沿用东部发展的模式。承诺为这些地区的公众提供均等化的基本公共服务，为实现科学发展和建立和谐社会提供了制度保证。
十七大报告不仅提出了目标，而且明确了实现这一目标的手段，如“提高一般性转移支付规模和比例”。此外，报告提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全資源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，即不仅依靠转移支付制度，还要建立资源补偿机制，作为实现基本公共服务均等化这一目标的补充。
中国人民大学财金学院陈共教授还认为，在财税领域，中国环境税收严重缺失，“目前仅仅有一些措施，没有一个完整的环境税收制度。”这一表述，也意味着中国环境税收制度的建立将大大加快。
新闻分析之五：金融超越政策工具
对金融的认识，从一种服务性质的工具，上升到社会经济发展的基础性要素，既是全面建设小康社会发展战略走到一定阶段的必然转折，也是社会建设走向以改善民生为重点的必然转折，更是中国经济真正实现现代化并融入世界主流经济的必然转折
□ 本刊研究员 陆磊／文
从中共十六大到十七大，我们对金融的认识从一种服务性质的工具，上升到社会经济发展的基础性要素，既是全面建设小康社会发展战略走到一定阶段的必然转折，也是社会建设走向以改善民生为重点的必然转折，更是中国经济真正实现现代化并融入世界主流经济的必然转折。
长期以来，对于一个劳动力丰裕而资本相对稀缺的发展中经济体而言，金融更多地体现为政策倾斜的工具——所谓有限的资金必须用在刀刃上。由此，我们可以观察到金融的一系列工具特点：一是金融资源的配置主体是政府部门或国有金融机构，金融部门是执行产业政策的工具，因此造成金融部门很难真正独立于财政，金融的市场性资源配置功能亦很难得到发挥；二是我们习惯直接的信贷和融资管理，金融业直接成为调控经济周期的工具，而非政策调控的对象；三是在金融资源主要集中于国家、资源配置更多地体现政策倾斜的前提下，金融投入往往体现为补贴，社会信用状况低下成为必然现象，于是在五年前的中共十六大报告中，专门提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”。相反，在以人为本、建设和谐社会的发展思路下，金融资源配置权必然向下倾斜，金融业逐步演变为要素配置的市场而非政策工具。
第一，以改善民生为重点的社会建设，要求金融逐步成为要素的配置市场。十六大报告曾提出，要“正确处理虚拟经济和实体经济的关系”，金融尽管“是现代经济的核心”（邓小平语），但仍然属于虚拟经济的范畴。但是，十七大报告提出“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，已经把资本作为与劳动、技术和管理并列的生产要素；并提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，实际上承认了资本的自主和自发配置性质，通过优化资本配置获得财产性收入是发展的方向。
正因为如此，资本才能根据收入的需要而非行政导向的需要，进行市场化配置，资金使用才可能面临真正还本付息的硬约束——资金使用者不再是政策倾斜和照顾的对象，而是经过市场选择和淘汰后的优胜者，整体社会信用状况的好转，在市场纪律的约束下必将得以实现。
第二，直接融资的迅猛发展，要求金融宏观调控更具间接性质。在银行占主体的间接融资格局下，银行很容易成为政策干预的工具，其结果往往是各种善意或非善意行政干预所导致的不良资产累积问题。比如，十六大报告中提出，为了推动西部地区发展，“国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道”，善意与正确的产业政策却未必能够实现产业和金融的良性互动。
相反，十七大报告提出“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系”，“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”；其潜移默化的演变在于，一方面，金融不再是国家直接控制或影响的要素配置工具，而是资金需求者和供给者谈判和交易的场所；另一方面，金融宏观调控必须立足于金融要素的所有者对风险和收益的衡量，要素配置的最终流向更多地由市场，而非政府决定。
第三，金融全球化和中国的崛起，必然要求中国建立一个开放型、市场化的金融体系。从十六大报告到十七大报告，我们可以清晰地看到一条从利率市场化改革到汇率形成机制的完善的要素价格体制改革主线；金融资源配置已经不再主要局限于体内循环，而是更多地体现为国内外投资者对不同经济体之间的相对收益率预期。由此，“完善人民币汇率形成机制，逐步实现资本项目可兑换”写进了十七大报告。
新闻分析之六：布局“社会建设”
以关注民生为核心的福利制度的重新构建能否真正成功，最终取决于我国政治体制改革成败。近期内这些政策能否发挥成效，则要看政府和市场各自的责任能否真正明晰
□ 本刊记者任波／文
福利，在中国确立市场化取向的改革方向后，是一个逐渐淡出大多数人生活的字眼，如福利分房、单位福利，等等。但在中共十七大报告中，以福利制度重新构建和以社会福利的普及化为宗旨的“社会建设”，成为着墨颇多的一个部分。
这部分内容被冠以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的醒目标题，提出的目标是：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”
在以往的党代会报告中，民生问题总是作为经济建设的附属品，一笔带过或者只作简要论述。此次有关内容独立成篇，阐述得丰富而具体，涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗制度等多个方面，并首次与经济建设、政治建设、文化建设等三方面内容一道，组成了“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。
在不少观察家看来，这体现了决策者对“民生”问题日益重视，符合科学发展观“以人为本”的要求。改革开放二十余年以来，这对应着执政党在微观经济政策方面一轮全面而重大的调整。
调整并非毫无征兆。近年来，各项社会保险覆盖面扩大、城镇居民医疗保险制度试点大范围展开、廉租房制度普遍建立、机关事业单位普调工资、企事业单位离退休人员调整待遇、积极就业政策持续推行、新型农村合作医疗制度覆盖面不断扩大，等等， 一系列以政府参与市场为特征的干预行为，为政策的全面调整提供了较为扎实的铺垫。
总体观之，“公共性、公平性和公益性”是这一轮福利政策重构的主题词。为达成这一宗旨，需要政府承担应有的责任。
政府的职责当中，教育问题被列在首位。报告提出了“建设人力资源强国”的目标，尤其强调，教育公平是社會公平的重要基础。这样的表述前所未有。事实上，教育的发展是实现人力资本积累最为重要的手段，而人力资本的积累恰恰是经济持续发展的强劲动力。然而，我国政府对教育投入长期不足，教育机会的公平恰恰是自由竞争的市场机制力所不逮之处。
鉴于此，报告明确表示要扩大教育供给，指出要坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。
对于医改模式的表述，也体现了上述特征。报告表示，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”，其前提是“坚持公共医疗卫生的公益性质”，而基本医疗制度则包括“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”等四大支柱。
是否要坚持和如何坚持公共医疗卫生的公益性质，始终是不同观点之间争论的焦点。公共卫生和医疗由于其外部性和信息不对称特征，不能任由市场配置资源，而需要政府干预和介入，对此各方面已无异议。理论界争论的实质其实在于，政府要在多大程度上承担责任，以及如何承担。
报告提出“强化政府责任和投入”。但对于市场和政府之间的责任边界如何厘定，市场化改革的方向如何继续，在新的市场格局上如何实现公共卫生服务的公益性，报告的表述仍然留有巨大的想像空间。
收入分配政策调整，则更体现执政党向社会公平倾斜的思路。十七大报告用了两个段落的篇幅细致阐述“深化收入分配制度的改革，增加城乡居民收入”，“效率优先，兼顾公平”的提法首次淡出。
事实上，中共十一大以来，“让少数人先富裕起来”，长期成为贯穿中国经济体制改革的主要内容之一。与此相呼应，1984年，中共十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》批评了“平均主义”思想，成为我国分配领域改革的一个重要里程碑。
此后，“效率优先，兼顾公平”、“允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”等提法，成为决策层的主导思想。如十三大报告指出，要“在促进效率提高的前提下体现社会公平”；十五大报告指出，“坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定”；十六大报告则除了再次重申“效率优先，兼顾公平”，还提出“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的原则。
相对于以往的提法，十七大报告中“公平”二字被置于相当显著的位置。报告指出：“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”
从市场经济的发展历程来看，由政府来主导“公共性、公平性和公益性”，至少有赖于完善的公共财政体系作为保障。而公共财政体系的真正基础是建立在民主制度之上的民意表达，并非少数人的数字游戏。因此，以关注民生为核心的福利制度的重新构建能否真正成功，最终取决于我国政治体制改革的成败。 近期内，这些政策能否发挥成效，则要看政府和市场各自的责任能否真正明晰。
十七大报告是指导我国经济社会发展的纲领性文件，在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，对经济和社会发展提出新的更高的要求。
报告提出，实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。从转变经济增长方式扩展为转变经济发展方式，这是一个十分重要的论断，对今后经济建设有极其重要的指导意义。
转变经济发展方式，实际上比原来的转变经济增长方式提出了更高更宽的要求，也是现实针对性更强的要求。它是实现国民经济从又快又好发展转变为又好又快发展的关键所在。
为了实现新的目标和经济发展方式的转变，十七大报告特别突出了改革开放的主题。报告在关于深化改革开放、完善社会主义市场经济体制方面的论述，有许多新的突破和举措，目的在于为推动经济又好又快发展提供强大动力和体制保障。
加快建设国有资本经营预算制度
這些年来，由于大力推进改革，国有企业已经走出困境，并逐步成为具有较高劳动生产率、较强盈利能力和竞争力的市场主体。1997年，国有工商企业共实现利润800亿元，而到2006年，国有工商企业共实现利润1.2万亿元，增加了14倍。
国有企业利润的大幅度增长，要求加快建设国有资本经营预算制度，以便更好地把国有资本集中在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，更好地用于深化国企改革和充实社会保障基金。推进国有企业的股份制改革，国有股就能够比较规范地获得同非国有股一样的股息或红利，从而有利于建立健全国有资本盈利上交制度。
加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，重点是进一步发展各类要素市场和深化生产要素与资源产品价格改革
转变经济发展方式要求深化生产要素和资源产品价格改革。长期以来，中国生产要素和资源产品价格受政府控制，严重偏低，这在事实上鼓励了对资源的滥用和浪费，妨碍了粗放型增长方式的转变。今后要大力推进生产要素和资源产品价格的市场化改革，使生产要素和资源产品价格很好地反映市场供求关系和资源的稀缺程度，使价格杠杆能很好地促进节能、节地、节水、节材，促进经济发展方式的转变。
十七大报告提出，要着力发展多层次资本市场，发展公司债券市场，提高直接融资比重。一是规范发展土地市场。目前农用地转为非农用地中，只有15%是通过“招拍挂”实现的，绝大部分是行政划拨和批租协议转让实现的，腐败问题非常突出。今后商业用地一律实行规范的“招拍挂”，通过市场进行；二是要建立和健全统一规范的劳动力市场，形成劳动者平等就业制度，使数以亿计的农村剩余劳动力平稳有序地向城市、向二三产业转移，以提高中国的劳动生产率。
把环境损害成本列入价格形成要素中
十七大报告提出，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，第一次把环境损害成本列入决定价格的要素中。这是总结社会主义现代化建设实践经验的基础上概括出来的。
这几年经济两位数增长，消耗了大量的资源，并由此付出了很大的环境代价。实践告诉人们，消耗资源带来的环境损害成本，是要补偿的，否则这种增长就不可持续。因此，生产要素和资源产品的价格必须反映环境损害的成本，即修复环境和生态的成本。
围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系
在社会主义市场经济条件下，经济建设型财政要向公共财政体系转型，这已是经济学界的共识。
怎样转型？一是要推进基本公共服务均等化，改变目前城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务严重不均的状况，财政支出应更多用于改善对农民、对中西部地区居民、对弱势群体的公共服务，逐步做到基本公共服务均等化。二是要为主体功能区建设服务，比如对于限制开发区和禁止开发区，各级财政应予大力支持，使当地居民能得到同其他地区居民均等的基本公共服务，修恢生态，保护环境，促进主体功能区建设顺利进行。
强调财税改革对转变经济发展方式、实现科学发展的重要意义。
财税改革对转变经济发展方式特别重要，甚至是问题的症结所在。现行的以间接税（流转税）为主的税收体制，刺激各地粗放扩张追求GDP的快速增长，以增加本地财政收入。原来的一些税收政策如出口退税政策也不利于科学发展。这两年国家出台了一系列调整财税的政策，如提高资源税，支持企业自主创新，大规模调整出口退税，规范地方政府土地收入，加大中央财政转移支付力度，财政支出更多用于改善民生等。今后，估计还会有更多的有利于转变经济发展方式的财税政策出台，并逐步完善财税体制。
发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系
规范发展各类金融市场，是提高我国资源配置效率的关键所在，是发挥市场在资源配置中基础性作用的依托。十七大报告重申完善人民币汇率形成机制，逐步实现资本项目可兑换。这就对金融改革提出了更高的要求。
拓展对外开放广度和深度
十七大报告提出，要适应新形势，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势。
在加快转变外贸增长方式方面，要立足以质取胜，调整进出口结构，促进加工贸易转型升级，大力发展服务贸易。在创新利用外资方式方面，要优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。在创新对外投资和合作方式方面，支持企业在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育中国的跨国公司和国际知名品牌。积极开展国际能源资源互利合作等。
确认行政管理体制改革、政府改革是改革的重要环节
要转变经济发展方式，实现又好又快发展，关键在于政府改革。要转换政府职能，从全能型政府转变为公共服务型政府。
政府五年一任期，考核政绩一直以GDP增速为主要标准，这就使政府追求短期GDP最大化，热衷于粗放扩张，而把有利于经济长远发展的自主创新、节能减排、保护环境和生态放在一旁。只有进行行政管理体制的改革，政府转变职能，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，不再充当资源配置主角，不再越位直接干预微观经济活动，考核政府官员政绩也不再以GDP论英雄，政府才能把更多精力用到为居民提供基本公共服务，用到改善民生上面，成为真正的服务型政府，并主动推进经济发展方式转变，而不是成为转变经济发展方式的阻力。
（全文6000余字，详见《财经》网络版www.caijing.com.cn）
作者简介：张卓元，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所研究员。十几年来数次参与中央文件起草工作，亲历诸多重大决策的出台
新闻分析之一：为“第三次改革争论”作结
十七大报告对于改革总体上采取了坚持既定取向、巩固已有成果、深化业已破题的改革、重点推进难点问题的方略，同时，不失时机地在一些具体问题上提出崭新的目标或论断
□ 本刊记者杨哲宇／文
同十二大以来的历次党代会一样，改革再度成为十七大的主基调。
“改革开放作为一场新的伟大革命，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。最根本的是，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”10月15日上午，中共中央总书记胡锦涛作十七大报告时，开篇不久便说出这段话，语气坚定，举座动容。
报告以约2200字的篇幅回顾了改革开放的历史进程，指出：“事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”
如今，改革开放站到了一个新的历史起点上，既取得了举世瞩目的伟大成就，也面临一系列难题和挑战。正如报告中列举的那样，资源问题、环境问题、贫富差距问题、社会保障问题、地区发展平衡问题等等，均切实而艰巨。
近两年，随着改革进入“深水区”，对改革开放质疑声时有耳闻，在一些特定场合和时段还甚嚣尘上。如2004年以来，围绕国企改革、医疗、教育、住房改革及贫富差距等问题，曾展开所谓“第三次改革争论”。 这股质疑和否定改革开放的声浪泛起之后，不少经济学界、法学界以及实务工作者曾发出健康而理性的声音。而在十七大报告中，胡锦涛总书记的这段论述，排云破雾，更清晰地阐明了举什么旗、走什么路的重大问题，在一定意义上为“第三次改革争论”作了总结。
在此次十七大报告上，胡锦涛总书记还用专门的一章，阐述了科学发展观理论，提纲挈领地指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这四个方面，全面阐述了科学发展观的内涵，切中实质。对于这四个方面之间的内在联系，必须整体把握和理解。
十七大报告首先强调了“社会主义初级阶段”的特征，指出“当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现”。之所以强调“社会主义初级阶段”这个基本国情，目的是既不妄自菲薄、自甘落后，也不脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。
因此，报告明确提出：“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”； 而为了“深入贯彻落实科学发展观”，则“要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。要完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障”。
细察十七大报告中有关经济改革的论述，不难看出，总体上采取了坚持既定取向、巩固已有成果、深化业已破题的改革、重点推进难点问题的方略。同时，不失时机地在一些具体问题上提出新的目标或论断。
一个新的表述是，十七大报告把转变“增长方式”改为“发展方式”。一词之差，含义深刻。“增长”着眼于总量，而“发展”更注重经济与其他事业的协调性，注重“又好又快”。
与十六大报告相比，十七大报告将“提高自主创新能力，建设创新型国家”作为“促进国民经济又好又快发展”的第一方略提了出来。显然，此举意在为转变经济发展方式提供“第一生产力”基础。
十七大报告对加强能源资源节约和生态环境保护也给予了格外重视。报告首次提出建设“生态文明”，第一次把环境损害成本列入决定价格的要素中。
报告不再强调“国有企业是我国国民经济的支柱”，而是突出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”；“创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。“财产性收入”的提出，显示物权理念已进入执政党纲领。
报告还提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”
不过，制度如何演进？如何加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，加快建设国有资本经营预算制度，进行财税改革等等，目前仍没有令人满意的答案。十七大继续高扬改革的旗帜，但是改革之路依然曲折而漫长，需要在未来的岁月里坚定不移探索前行。
新闻分析之二：渐进式政改路线图
十七大报告第六部分以“坚定不移地发展社会主义民主政治”为题，政治体制改革思路更加务实、更具操作性
□ 本刊记者常红晓／文
政治体制改革，一直是海内外关注的焦点，也是中国全面改革的关键。改革开放以来，中共每一次党代会都对政治体制改革作出部署，国际社会也以此辨析中国改革的方向，预测中国发展的前景。
在中共十七大报告中，胡锦涛用了1800余字来阐述中国政治体制改革方略。报告第六部分以“坚定不移地发展社会主义民主政治”为题，把政治体制改革作为全面改革的重要部分，改革思路更加务实、更具操作性，路线图日渐清晰。
胡锦涛在十七大报告中指出，深化政治体制改革，“必须以保证人民当家作主为根本”，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“坚持依法治国方略”，实现“国家各项工作的法治化”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。
近年来，随着市场化改革的深入，国内民众对政治体制改革的呼声甚高。而政治体制改革滞后，问题也日渐暴露。一些地方社会冲突有增无减，党政干部腐败严重，改革阻力日渐蓄积，对执政党构成了压力。胡锦涛的上述言论，可视为是对海内外舆论的正式回应。
政治体制改革是一个复杂工程，涉及方方面面。举其要者，至少应包括党政领导体制改革、人大和政协制度改革、干部人事制度改革、政府间体制改革、行政管理体制改革、司法体制改革等。最为核心的，则是如何实现对权力的实质性制约和监督。
纵观1978年以来历届党代会，政治体制改革一直是核心词汇。
十七大报告明确，推进政治体制改革，首先是扩大人民民主，实现决策的科学和民主化；发展基层民主，确保基层群众依法直接管理辖区内公共事务，监督基层政府权力运行。
迄今为止，人类在约束和监督权力上，能够依靠的惟有“民主”。所谓民主，就是要确保“人民当家做主”，实现对权力的有效制约，防止权力的滥用，监督权力的行使，确保人民让渡给政府的权力用于服务人民，而不是相反。
有一种说法认为，中国人素质差，不能搞民主；也有人认为，搞民主影响社会稳定；更有人担心，扩大民主会削弱执政党的领导。对上述疑虑，胡锦涛在十七大报告中明确宣示：“人民民主是社会主义的生命”，重申了执政党的政治追求。
十七大报告把“扩大人民民主”和“发展基层民主”放在“民主政治建设”的前两位。其中“城乡按相同比例选举人大代表”，被认为是最具实质性的突破。
依照现行《中国全国人大和地方各级人大选举法》，在全国、省级、县级等人大代表选举中，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。也就是说，四个农民相当于一个市民。
“选举民主”是“民主治理”的基础，实现城乡选举权的平等，对完善人民代表大会制度，提升9亿农民在国家代议机构中的话语权，实现城乡和谐具有重要价值。执政党上述建议，势必引发对现行《选举法》的修改。
从十七大报告看，党内民主和基层民主是发展民主的两个重点。十七大报告提出，“要以扩大党内民主带动人民民主”，比如“扩大基层党组织领导班子直选范围”、实行党代会代表“任期制”，试行党代表大会“常任制”，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部“票决制”等，都具有相当可操作性。
近年来，基层民主试验高潮迭起：遍及全國60多万个村庄的“村委会直选”，已经如火如荼；突破政治陈规的“乡镇长直选”也有星火燎原之势；在沿海一些地方，人大代表对预算的审查日趋实质性。
十七大报告还专辟一节谈到“行政管理体制改革”。报告明确提出，要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，“加快推进政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。
据记者了解，2006年9月，中央有关部门在国家行政学院召开省部级领导干部“深化行政管理体制改革”专题研讨班。在此次研讨班上，已就政府职能转变、建设法治政府、改革行政审批、强化“问责制”、实行政府绩效评估等相关文件草稿广泛征求意见。
十七大报告的上述表述，无疑为未来的行政管理体制和中央机构改革留下无限遐想。
最后，十七大报告把政治体制改革定位于“对权力的制约和监督”。这可谓是抓住了问题的核心。报告明确提出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”；要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督”，同时强调要“发挥好舆论监督作用”。
政治学者分析，政治体制改革作为一项复杂的系统工程，需要高度的政治智慧。首先要明确改革的总体目标和蓝图，并在全面认识改革紧迫性的前提下，周密设计、先行试点、分步推进。惟愿十七大之后，中国的政治体制改革能够按照部署扎实前行，走出一条中国渐进式政改之路。
新闻分析之三：“依法治国”突破瓶颈
由于“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”，十七大之后的中国法治之路，不是法治本身的突破，而是对这个瓶颈的突破
□ 本刊记者段宏庆／文
中共十七大中报告提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。这是“依法治国”自1997年首次写入中共十五大报告、2002年中共十六大报告中被继续强调之后，连续第三次进入中共最高纲领性文件。
1997年，中共十五大开创性地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。在十五大报告的基础上，十六大报告对落实“依法治国”提出一些系统、完善的措施，如立法方面，“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。此外，十六大报告将十五大提出的“司法改革”推进到更深层次的“司法体制改革”，“体制”二字的增加，意味着最高权力层开始关注司法在政治体制中的权力配置，而不仅仅是现有司法制度的技术完善。
此次十七大报告对于“依法治国”的文字论述，主要在于继承、发扬上述两份报告的精神，开创性的提法似乎不多，但其中一些细节耐人寻味。
如此次报告继续强调“完善中国特色社会主义法律体系”，进一步明确要“科学立法、民主立法”；提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。报告中还三次谈到“权威”：一是“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”；二是“建设公正高效权威的社会主义司法制度”；三是“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。
这些细节，正反映了中国民主法制建设逐步走向成熟的过程。从人类历史经验来看，法治的建立与完善在任何国家都不是一蹴而就的，需要长期的坚持和探索。十七大报告在总结过去的经验时指出，“中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻，行政管理体制、司法体制改革不断深化”，但关键问题是，“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”。
法制建设同扩大民主不完全适应，一方面表现为一些同实现民主权利直接相关的法律还有待修改或制定，如此次十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这显然需要通过修改《选举法》来完成；此外，十七大报告提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，与此息息相关的《新闻出版法》显然亟待列入议事日程。
另一方面，立法、执法、司法离民主性的要求也有差距。如中国自1949年以来，已经制定出台600余部法律，其中现行有效的400余部，但只有总计不到20部法律在立法过程中对社会公开立法草案，并广泛征求全民意见。司法公开的落实也有待加强，很多重大案件，无论是庭审的旁听制度还是宣判后的判决书公开制度，还没有真正被贯彻。
法制建设同经济社会发展的要求不完全适应，表现为与市场经济有关的法律的制定还需要加强。如《反垄断法》在今年8月通过出台，将从2008年8月1日开始实施。这部法律对于规范市场行为、打破行政垄断具有重大意义，但其实施前景并不让人乐观。《物权法》已经于10月1日正式实施，由于相关辅助立法和配套措施没有跟上，目前在不动产统一登记、国有资产保护、土地征用和房屋拆迁等问题上并无作为。此外，在具体司法、执法活动中，权力部门干预经济现象依然存在，司法不公对市场主体造成损害时有发生。
以上问题，正是实现“依法治国”的现实瓶颈。十七大之后的中国法治之路，不是法治本身的突破，而是对这个瓶颈期的突破。显然，“科学立法、民主立法”，正是对前述问题中立法公开性不足的矫正；而“深化司法体制改革”，尤其是“优化司法职权配置”，“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，更是意义深远。
建设法治国家，一个必不可少的条件是发挥司法的作用。但在过去十年，司法改革主要由司法机关自我主导，一旦遇到体制上的障碍便无法深入。强调“司法公正”，却不说“司法独立”；强调“司法效率”，却鲜提“司法监督”。十年来的司法改革实践经验已经表明，如果只停留在对现行司法制度的修修补补，“依法治国”难以取得实质性突破。
当然，造成这些问题的关键不在司法机关自身，核心问题是体制障碍。因此，此次中共十七大报告提出“深化司法体制改革”具有重大意义。
依法治国，一个核心问题是法治的信仰问题。是“人治”还是“法治”，关键就看决策的最终权威在“人”还是在“法”。十七大报告三次突出法的权威，尤其是“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”，表明了中共实施法治的决心。在很大程度上，这样的表述也是对“依法执政”的进一步明确。
新闻分析之四：财政改革告别“自我革命”
提出“推进基本公共服务均等化”，意味着中国公共财政体系的改革进程，从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸
□ 本刊记者王长勇／文
未来公共财政体系改革的进展和效果，将不再是专家与官员才能谈论的话题。十七大报告提出，完善公共财政体系，将以“推进基本公共服务均等化”为主要目标。
所谓公共服务均等化，即政府要为不同区域的社会公众提供基本的公共物品和服务，包括教育、卫生、文化、公共基础设施、生态环境、社会保障、社会治安等。在这些领域，政府应满足人们的基本需求，尽可能使公众享有同样的权利。
1998年，中国首次提出要建立公共财政体制。一系列改革随即展开，如部门预算改革、实行单一账户的国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府集中采购等。
这一系列改革措施，其实均是为实施公共财政所做的制度、管理和技术准备，意在改善财政收支管理的法制化、规范化和透明度。
这段时间的公共财政改革，主要在各级政府内部进行。雖进行得轰轰烈烈，但对普通百姓而言，他们对看病难、就学难和就业难等体会更深。且改革期间政府预算审计的问题“屡审屡犯”，改革的成效引来公众质疑。
专家认为，这种主要以加强对预算的行政内部控制为目标的改革，是政府自身的“自我革命”。而公共预算改革仅有“自我革命”是不够的。公众对预算的知情权、参与权和监督权的改革亟需推进。
实现基本公共服务均等化，已为理论界和政府之共识。然而，中国改革近30年，政府迟迟未对“基本公共服务均等化”做出承诺。如今，这句话写进了十七大报告，意义自然非同寻常。
其实，“基本公共服务均等化”不是一个新概念。2001年，财政部官员在一次回答记者相关提问时表态说：“实现基本公共服务均等化是一个长远目标，中国近期还不具备实现这一目标的条件。”政府对此态度异常谨慎，其顾虑是源于财政能力。
对此，有数字可为证据——2001年，全国财政收入1.6万亿元，中央财政总收入才0.9万亿元。
不过，到了2006年，全国财政收入为3.9万亿元，中央财政收入为2.1万亿元。五年间增长两倍多，财政收入的大幅增长增强了政府的信心。
此外，如财政部官员说，“公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理‘错位’和‘越位’造成的起点和过程的不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因”。来自社会公众的对于公共服务要求的压力，也促使公共财政体系改革从政府内部的制度完善，转向以满足公众对公共服务的需求为重心。
到了2006年10月，中共中央十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”；其目标是“基本公共服务体系更加完备”，重心仍然是公共财政治理的完善。
如今，十七大报告提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这意味着，中国公共财政体系的改革进程，已经从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。
“这是十七大报告的一个亮点。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，中央明确提出推进基本公共服务均等化的目标有重大意义，比如西部地区面临环境压力，许多地方不能以发展经济为重心。西部大开发就不能沿用东部发展的模式。承诺为这些地区的公众提供均等化的基本公共服务，为实现科学发展和建立和谐社会提供了制度保证。
十七大报告不仅提出了目标，而且明确了实现这一目标的手段，如“提高一般性转移支付规模和比例”。此外，报告提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全資源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，即不仅依靠转移支付制度，还要建立资源补偿机制，作为实现基本公共服务均等化这一目标的补充。
中国人民大学财金学院陈共教授还认为，在财税领域，中国环境税收严重缺失，“目前仅仅有一些措施，没有一个完整的环境税收制度。”这一表述，也意味着中国环境税收制度的建立将大大加快。
新闻分析之五：金融超越政策工具
对金融的认识，从一种服务性质的工具，上升到社会经济发展的基础性要素，既是全面建设小康社会发展战略走到一定阶段的必然转折，也是社会建设走向以改善民生为重点的必然转折，更是中国经济真正实现现代化并融入世界主流经济的必然转折
□ 本刊研究员 陆磊／文
从中共十六大到十七大，我们对金融的认识从一种服务性质的工具，上升到社会经济发展的基础性要素，既是全面建设小康社会发展战略走到一定阶段的必然转折，也是社会建设走向以改善民生为重点的必然转折，更是中国经济真正实现现代化并融入世界主流经济的必然转折。
长期以来，对于一个劳动力丰裕而资本相对稀缺的发展中经济体而言，金融更多地体现为政策倾斜的工具——所谓有限的资金必须用在刀刃上。由此，我们可以观察到金融的一系列工具特点：一是金融资源的配置主体是政府部门或国有金融机构，金融部门是执行产业政策的工具，因此造成金融部门很难真正独立于财政，金融的市场性资源配置功能亦很难得到发挥；二是我们习惯直接的信贷和融资管理，金融业直接成为调控经济周期的工具，而非政策调控的对象；三是在金融资源主要集中于国家、资源配置更多地体现政策倾斜的前提下，金融投入往往体现为补贴，社会信用状况低下成为必然现象，于是在五年前的中共十六大报告中，专门提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”。相反，在以人为本、建设和谐社会的发展思路下，金融资源配置权必然向下倾斜，金融业逐步演变为要素配置的市场而非政策工具。
第一，以改善民生为重点的社会建设，要求金融逐步成为要素的配置市场。十六大报告曾提出，要“正确处理虚拟经济和实体经济的关系”，金融尽管“是现代经济的核心”（邓小平语），但仍然属于虚拟经济的范畴。但是，十七大报告提出“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，已经把资本作为与劳动、技术和管理并列的生产要素；并提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，实际上承认了资本的自主和自发配置性质，通过优化资本配置获得财产性收入是发展的方向。
正因为如此，资本才能根据收入的需要而非行政导向的需要，进行市场化配置，资金使用才可能面临真正还本付息的硬约束——资金使用者不再是政策倾斜和照顾的对象，而是经过市场选择和淘汰后的优胜者，整体社会信用状况的好转，在市场纪律的约束下必将得以实现。
第二，直接融资的迅猛发展，要求金融宏观调控更具间接性质。在银行占主体的间接融资格局下，银行很容易成为政策干预的工具，其结果往往是各种善意或非善意行政干预所导致的不良资产累积问题。比如，十六大报告中提出，为了推动西部地区发展，“国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道”，善意与正确的产业政策却未必能够实现产业和金融的良性互动。
相反，十七大报告提出“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系”，“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”；其潜移默化的演变在于，一方面，金融不再是国家直接控制或影响的要素配置工具，而是资金需求者和供给者谈判和交易的场所；另一方面，金融宏观调控必须立足于金融要素的所有者对风险和收益的衡量，要素配置的最终流向更多地由市场，而非政府决定。
第三，金融全球化和中国的崛起，必然要求中国建立一个开放型、市场化的金融体系。从十六大报告到十七大报告，我们可以清晰地看到一条从利率市场化改革到汇率形成机制的完善的要素价格体制改革主线；金融资源配置已经不再主要局限于体内循环，而是更多地体现为国内外投资者对不同经济体之间的相对收益率预期。由此，“完善人民币汇率形成机制，逐步实现资本项目可兑换”写进了十七大报告。
新闻分析之六：布局“社会建设”
以关注民生为核心的福利制度的重新构建能否真正成功，最终取决于我国政治体制改革成败。近期内这些政策能否发挥成效，则要看政府和市场各自的责任能否真正明晰
□ 本刊记者任波／文
福利，在中国确立市场化取向的改革方向后，是一个逐渐淡出大多数人生活的字眼，如福利分房、单位福利，等等。但在中共十七大报告中，以福利制度重新构建和以社会福利的普及化为宗旨的“社会建设”，成为着墨颇多的一个部分。
这部分内容被冠以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的醒目标题，提出的目标是：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”
在以往的党代会报告中，民生问题总是作为经济建设的附属品，一笔带过或者只作简要论述。此次有关内容独立成篇，阐述得丰富而具体，涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗制度等多个方面，并首次与经济建设、政治建设、文化建设等三方面内容一道，组成了“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。
在不少观察家看来，这体现了决策者对“民生”问题日益重视，符合科学发展观“以人为本”的要求。改革开放二十余年以来，这对应着执政党在微观经济政策方面一轮全面而重大的调整。
调整并非毫无征兆。近年来，各项社会保险覆盖面扩大、城镇居民医疗保险制度试点大范围展开、廉租房制度普遍建立、机关事业单位普调工资、企事业单位离退休人员调整待遇、积极就业政策持续推行、新型农村合作医疗制度覆盖面不断扩大，等等， 一系列以政府参与市场为特征的干预行为，为政策的全面调整提供了较为扎实的铺垫。
总体观之，“公共性、公平性和公益性”是这一轮福利政策重构的主题词。为达成这一宗旨，需要政府承担应有的责任。
政府的职责当中，教育问题被列在首位。报告提出了“建设人力资源强国”的目标，尤其强调，教育公平是社會公平的重要基础。这样的表述前所未有。事实上，教育的发展是实现人力资本积累最为重要的手段，而人力资本的积累恰恰是经济持续发展的强劲动力。然而，我国政府对教育投入长期不足，教育机会的公平恰恰是自由竞争的市场机制力所不逮之处。
鉴于此，报告明确表示要扩大教育供给，指出要坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。
对于医改模式的表述，也体现了上述特征。报告表示，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”，其前提是“坚持公共医疗卫生的公益性质”，而基本医疗制度则包括“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”等四大支柱。
是否要坚持和如何坚持公共医疗卫生的公益性质，始终是不同观点之间争论的焦点。公共卫生和医疗由于其外部性和信息不对称特征，不能任由市场配置资源，而需要政府干预和介入，对此各方面已无异议。理论界争论的实质其实在于，政府要在多大程度上承担责任，以及如何承担。
报告提出“强化政府责任和投入”。但对于市场和政府之间的责任边界如何厘定，市场化改革的方向如何继续，在新的市场格局上如何实现公共卫生服务的公益性，报告的表述仍然留有巨大的想像空间。
收入分配政策调整，则更体现执政党向社会公平倾斜的思路。十七大报告用了两个段落的篇幅细致阐述“深化收入分配制度的改革，增加城乡居民收入”，“效率优先，兼顾公平”的提法首次淡出。
事实上，中共十一大以来，“让少数人先富裕起来”，长期成为贯穿中国经济体制改革的主要内容之一。与此相呼应，1984年，中共十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》批评了“平均主义”思想，成为我国分配领域改革的一个重要里程碑。
此后，“效率优先，兼顾公平”、“允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”等提法，成为决策层的主导思想。如十三大报告指出，要“在促进效率提高的前提下体现社会公平”；十五大报告指出，“坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定”；十六大报告则除了再次重申“效率优先，兼顾公平”，还提出“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的原则。
相对于以往的提法，十七大报告中“公平”二字被置于相当显著的位置。报告指出：“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”
从市场经济的发展历程来看，由政府来主导“公共性、公平性和公益性”，至少有赖于完善的公共财政体系作为保障。而公共财政体系的真正基础是建立在民主制度之上的民意表达，并非少数人的数字游戏。因此，以关注民生为核心的福利制度的重新构建能否真正成功，最终取决于我国政治体制改革的成败。 近期内，这些政策能否发挥成效，则要看政府和市场各自的责任能否真正明晰。