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清末新政框架下，地方自治兴起成为社会思潮。从法律领域看，具有一定的积极作用。清末新政及其相关法律制度的转型过程中的制度推进是复杂的。这个全方位的社会转型中实际上出现了双重制度化倾向，国家推进与地方知识的二次解读导致社会关系和利益格局的复杂化，法律的实际运行无法回避地方性知识的二次解读。清末民初的地方行政法律改革中，国家制度化进程与地方重新闻释的进程并行，共同参与了地方社会秩序的实际建构。法律的“初级规则”和“次级规则”构成的法律体系，双重制度化并行共存的过程，形成了地方社会的多重制度规范体系。