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摘要：2000年，最高人民检察院出台了《检察改革三年实施意见》，在全国推行主诉检察官制度，拉开了改革检察官办案机制的序幕，十余年来，主诉检察官制度在实践中发展缓慢，甚至在某些地方名存实亡，本文拟对主诉检察官制度困境进行分析，为新一轮的检察官办案责任制改革提供借鉴。
关键词：主诉检察官；检察官办案责任制；制度构建
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）32-0141-02
作者简介：徐建康（1986-），男，汉族，天津人，大学本科，天津市宝坻区人民检察院法警队副队长，研究方向：刑法学、检察实务。
一、主诉检察官制度产生和现状
20世纪90年代末期，随着诉讼制度的变革，控辩模式的逐步推行，检察机关需要培养素质较高的专家型公诉人，赋予他们更大的权力以适应新形势下的庭审对抗。另一方面，在各项检察业务工作中，审查起诉工作难度大、责任重、要求高，不适当提高地位，增大权力，改善待遇，审查起诉工作就缺乏吸引力，尤其是不能吸引较高素质的人才从事这项工作①。在此背景下，全国一些地方检察机关开始积极探索对检察官办案模式进行改革，2000年，最高人民检察官结合各地试点经验，出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，正式在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。
从理论上看，主诉检察官制度有利于提高办案效率、明确办案责任、符合检察工作的客观规律，具有一定的科学性和合理性，但经过十余年的实践探索，这一制度发展缓慢，以笔者所在的T市检察系统为例，主诉检察官制度虽没有明确废除，但已存而不用，案件办理仍回到了传统的三级审批模式。普遍来看，检察机关办案工作机制行政化，办案主体“权、责、利不统一”、“办案的不负责、负责的不办案”、“错案责任追究难以落实”等问题仍然存在。
二、主诉检察官制度发展困境
（一）法律地位不明确
我国宪法、检察院组织法、刑诉法等都规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”，即独立行使检察权的主体是“人民检察院”。从这个意义上说，检察权独立是一种整体独立，而非个体独立。检察官作为检察院意志的执行者，其本身在法律上还缺乏独立的地位②。虽然历经十余年的改革，相关法律均经历了数次修订，但时至今日，《人民检察院组织法》、《检察宫法》和相关法律仍没有任何关于主诉检察官的规定。法律规定的滞后使得主诉检察官这一职位法定性不强，在组织上和“官制”上的地位不明确，法定职责缺乏权威。
（二）制度构建不完备
虽然最高检出台了《工作方案》及相关文件来规范主诉检察官制度的具体设置以职能活动方式，但是这种笼统化、宏观化的规定难以建立起科学、完备的制度运行模式，制度构建的不完备导致了实际操作中的不明确。如果对基本问题没有取得共识，作出统一规定，那么改革势必陷入无序自由状态，最终将违背改革的初衷。
（三）责、权、利不匹配
主诉检察官的权力范围比过去没有实质性的扩大，而在责任方面却有十分严格的要求，尤其是对错案的范围及出现错案责任规定过于苛刻。在权力、利益缺乏充分保障的情况下，部分主诉检察官不愿意承担重大责任，办案中遇到问题，主动向领导汇报，听候领导定夺，放弃本应自己独立行使的权力。因此，一些主诉检察官避开权力义务的不对称，事事请示汇报，又回到了旧有的办案机制。另外，随着公务人员工资的规范，主诉检察官待遇方面的优势被取消，且在出国培训、晋升等方面，也没有对主诉检察官真正的政策倾斜，这样既违背了多劳多得的分配规律，又不能体现风险与利益相匹配的原则。权、责、利的失衡，使主任检察官变得只是看上去很美，实践中，很多检察官不愿到主诉岗位工作，不愿承担更多的任务和更重的责任③。
三、主任检察官办案责任制的构建
2013年，最高人民检察院按照中央关于司法改革的总体要求，出台了《检察官办案责任制改革试点方案》，在北京、上海、广东等17个单位试点主任检察官办案责任制。在试行过程中，各界认识分歧屡见不鲜，各地实际做法也存在差异。笔者认为，应借鉴主诉检察官制度改革的经验，以强化立法保障、完善制度建设、健全配套机制为切入口，合理化构建检察官办案责任制度。
（一）加强立法保障，明确检察官主体地位
必须适时对有关问题作出立法规定，为改革提供充分的法律依据。一是对与改革存在冲突的最高人民检察院已有规定进行修改，或者明确以新规定为准。比如《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定的“三级审批制”与改革就存在明显冲突。二是从法律上确立检察官的相对独立地位。十余年来，关于主诉检察官乃至主任检察官的改革都是要保障检察官的独立性，但是这项目标远远没有实现。只有在立法上作出明确规定，赋予检察官独立的法律人格，确保主任检察官独立行使部分权力的可能性，才能化解改革的合法性危机。笔者建议在检察院组织法中吸收主诉检察官制度改革和主任检察官责任制试点的有益经验，将其提升为法律规范加以确认，保证检察官享有独立性，能够独立、自主地对案件做出处理决定。
（二）构建完备的检察官遴选体系
2014年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出了“在省一级设立检察官遴选委员会”的意见。检察官遴选委员会是检察官选任流程上的把关方，决定着未来检察官整体水平，成立专业、客观、公正、独立的检察官遴选委员会是检察官办案责任制改革的重要基础性工作。从上海的试点方案来看，检察官遴选委员会的15位成员来自5个不同领域：党委系统3人、人大系统1人，政府系统1人，司法系统2人，法学界7人，律师界1人。笔者认为，目前为推行改革的过渡阶段，在实行员额制的背景下，遴选委员会的主要任务是在入额指标少、申请人数多的情况下处理好各各方面的矛盾，因此像上海检察官遴选委员会这样的人员构成是比较合理、可行的。但是在过渡阶段结束后，检察官办案责任制全面推行时，应适当减少行政部门委员人数，增加资深检察官、法官委员的比例，因为根据中央司法体制改革精神，检察官遴选委员会从专业角度把关、提出人选后，还需经过组织人事部门、纪检监察部门把关和党委审批、人大任免等环节，遴选委员会的职能集中于从专业角度把关程序，减少行政部门委员人数，有利于避免外行把关内行的尴尬局面出现。
（三）创新履职保障机制
主诉检察官制度推行过程中一个突出问题是“利益跟不上”、“保障不足”。目前的检察官办案责任制改革中，也同样面临这一问题，检察官承受的工作强度大，担负责任重，工作标准高，有必要为其提供甚至是提高工作条件和利益保障。
1.建立检察官等级的单独序列。科学划分检察官的职级层次，建立符合检察工作特点的职业管理模式，逐步确立“检察官没大小”的理念，逐步取消检察官对应的行政职级，真正使检察官在执法办案过程中跳出“下级服从上级”的行政思维。
2.完善检察官职级晋升制度。在赋予检察官诸多社会责任的同时，如何把优秀的人才吸引到检察队伍中来，并留得住人才，是迫切需要解决的问题。笔者认为，应将检察官的晋升方式予以单列，不受行政序列的限制。是检察官从招录、任命起，就对自己未来的职级晋升有一个心理预期，只要能完成工作任务，均应根据工作年限自然晋级。如此，检察官才能真正珍惜岗位和职业荣誉、严格公正执法、廉洁自律④。
3.提高检察官福利待遇。我国《检察官法》虽然对检察官的福利待遇进行了规定，但很多属于委任性条款，在全系统内缺乏统一、明确的规定，且在财政分级负担的体制下，各地检察人员收入受地区财政收入的影响差距较大⑤。笔者认为，应制定整套有关检察人员享受津贴和福利方面的具体规定，从法律层面解决福利待遇偏低、待遇不统一的现状。
[注释]
①李申.主诉检察官制度发展的困境及改革思路[J].贵州警官职业学院学报，2014（3）.
②陆文奕.我国主诉检察官办案责任制改革与完善[D].华东政法大学硕士学位论文，2008.
③吴祥义，王秋杰.主诉检察官办案责任制探析[J].武汉公安干部学院学报，2012（4）.
④蔡巍.检察官办案责任制比较研究[J].人民检察，2013（14）.
⑤何家弘等.检察制度比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008.
关键词：主诉检察官；检察官办案责任制；制度构建
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）32-0141-02
作者简介：徐建康（1986-），男，汉族，天津人，大学本科，天津市宝坻区人民检察院法警队副队长，研究方向：刑法学、检察实务。
一、主诉检察官制度产生和现状
20世纪90年代末期，随着诉讼制度的变革，控辩模式的逐步推行，检察机关需要培养素质较高的专家型公诉人，赋予他们更大的权力以适应新形势下的庭审对抗。另一方面，在各项检察业务工作中，审查起诉工作难度大、责任重、要求高，不适当提高地位，增大权力，改善待遇，审查起诉工作就缺乏吸引力，尤其是不能吸引较高素质的人才从事这项工作①。在此背景下，全国一些地方检察机关开始积极探索对检察官办案模式进行改革，2000年，最高人民检察官结合各地试点经验，出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，正式在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。
从理论上看，主诉检察官制度有利于提高办案效率、明确办案责任、符合检察工作的客观规律，具有一定的科学性和合理性，但经过十余年的实践探索，这一制度发展缓慢，以笔者所在的T市检察系统为例，主诉检察官制度虽没有明确废除，但已存而不用，案件办理仍回到了传统的三级审批模式。普遍来看，检察机关办案工作机制行政化，办案主体“权、责、利不统一”、“办案的不负责、负责的不办案”、“错案责任追究难以落实”等问题仍然存在。
二、主诉检察官制度发展困境
（一）法律地位不明确
我国宪法、检察院组织法、刑诉法等都规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”，即独立行使检察权的主体是“人民检察院”。从这个意义上说，检察权独立是一种整体独立，而非个体独立。检察官作为检察院意志的执行者，其本身在法律上还缺乏独立的地位②。虽然历经十余年的改革，相关法律均经历了数次修订，但时至今日，《人民检察院组织法》、《检察宫法》和相关法律仍没有任何关于主诉检察官的规定。法律规定的滞后使得主诉检察官这一职位法定性不强，在组织上和“官制”上的地位不明确，法定职责缺乏权威。
（二）制度构建不完备
虽然最高检出台了《工作方案》及相关文件来规范主诉检察官制度的具体设置以职能活动方式，但是这种笼统化、宏观化的规定难以建立起科学、完备的制度运行模式，制度构建的不完备导致了实际操作中的不明确。如果对基本问题没有取得共识，作出统一规定，那么改革势必陷入无序自由状态，最终将违背改革的初衷。
（三）责、权、利不匹配
主诉检察官的权力范围比过去没有实质性的扩大，而在责任方面却有十分严格的要求，尤其是对错案的范围及出现错案责任规定过于苛刻。在权力、利益缺乏充分保障的情况下，部分主诉检察官不愿意承担重大责任，办案中遇到问题，主动向领导汇报，听候领导定夺，放弃本应自己独立行使的权力。因此，一些主诉检察官避开权力义务的不对称，事事请示汇报，又回到了旧有的办案机制。另外，随着公务人员工资的规范，主诉检察官待遇方面的优势被取消，且在出国培训、晋升等方面，也没有对主诉检察官真正的政策倾斜，这样既违背了多劳多得的分配规律，又不能体现风险与利益相匹配的原则。权、责、利的失衡，使主任检察官变得只是看上去很美，实践中，很多检察官不愿到主诉岗位工作，不愿承担更多的任务和更重的责任③。
三、主任检察官办案责任制的构建
2013年，最高人民检察院按照中央关于司法改革的总体要求，出台了《检察官办案责任制改革试点方案》，在北京、上海、广东等17个单位试点主任检察官办案责任制。在试行过程中，各界认识分歧屡见不鲜，各地实际做法也存在差异。笔者认为，应借鉴主诉检察官制度改革的经验，以强化立法保障、完善制度建设、健全配套机制为切入口，合理化构建检察官办案责任制度。
（一）加强立法保障，明确检察官主体地位
必须适时对有关问题作出立法规定，为改革提供充分的法律依据。一是对与改革存在冲突的最高人民检察院已有规定进行修改，或者明确以新规定为准。比如《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定的“三级审批制”与改革就存在明显冲突。二是从法律上确立检察官的相对独立地位。十余年来，关于主诉检察官乃至主任检察官的改革都是要保障检察官的独立性，但是这项目标远远没有实现。只有在立法上作出明确规定，赋予检察官独立的法律人格，确保主任检察官独立行使部分权力的可能性，才能化解改革的合法性危机。笔者建议在检察院组织法中吸收主诉检察官制度改革和主任检察官责任制试点的有益经验，将其提升为法律规范加以确认，保证检察官享有独立性，能够独立、自主地对案件做出处理决定。
（二）构建完备的检察官遴选体系
2014年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出了“在省一级设立检察官遴选委员会”的意见。检察官遴选委员会是检察官选任流程上的把关方，决定着未来检察官整体水平，成立专业、客观、公正、独立的检察官遴选委员会是检察官办案责任制改革的重要基础性工作。从上海的试点方案来看，检察官遴选委员会的15位成员来自5个不同领域：党委系统3人、人大系统1人，政府系统1人，司法系统2人，法学界7人，律师界1人。笔者认为，目前为推行改革的过渡阶段，在实行员额制的背景下，遴选委员会的主要任务是在入额指标少、申请人数多的情况下处理好各各方面的矛盾，因此像上海检察官遴选委员会这样的人员构成是比较合理、可行的。但是在过渡阶段结束后，检察官办案责任制全面推行时，应适当减少行政部门委员人数，增加资深检察官、法官委员的比例，因为根据中央司法体制改革精神，检察官遴选委员会从专业角度把关、提出人选后，还需经过组织人事部门、纪检监察部门把关和党委审批、人大任免等环节，遴选委员会的职能集中于从专业角度把关程序，减少行政部门委员人数，有利于避免外行把关内行的尴尬局面出现。
（三）创新履职保障机制
主诉检察官制度推行过程中一个突出问题是“利益跟不上”、“保障不足”。目前的检察官办案责任制改革中，也同样面临这一问题，检察官承受的工作强度大，担负责任重，工作标准高，有必要为其提供甚至是提高工作条件和利益保障。
1.建立检察官等级的单独序列。科学划分检察官的职级层次，建立符合检察工作特点的职业管理模式，逐步确立“检察官没大小”的理念，逐步取消检察官对应的行政职级，真正使检察官在执法办案过程中跳出“下级服从上级”的行政思维。
2.完善检察官职级晋升制度。在赋予检察官诸多社会责任的同时，如何把优秀的人才吸引到检察队伍中来，并留得住人才，是迫切需要解决的问题。笔者认为，应将检察官的晋升方式予以单列，不受行政序列的限制。是检察官从招录、任命起，就对自己未来的职级晋升有一个心理预期，只要能完成工作任务，均应根据工作年限自然晋级。如此，检察官才能真正珍惜岗位和职业荣誉、严格公正执法、廉洁自律④。
3.提高检察官福利待遇。我国《检察官法》虽然对检察官的福利待遇进行了规定，但很多属于委任性条款，在全系统内缺乏统一、明确的规定，且在财政分级负担的体制下，各地检察人员收入受地区财政收入的影响差距较大⑤。笔者认为，应制定整套有关检察人员享受津贴和福利方面的具体规定，从法律层面解决福利待遇偏低、待遇不统一的现状。
[注释]
①李申.主诉检察官制度发展的困境及改革思路[J].贵州警官职业学院学报，2014（3）.
②陆文奕.我国主诉检察官办案责任制改革与完善[D].华东政法大学硕士学位论文，2008.
③吴祥义，王秋杰.主诉检察官办案责任制探析[J].武汉公安干部学院学报，2012（4）.
④蔡巍.检察官办案责任制比较研究[J].人民检察，2013（14）.
⑤何家弘等.检察制度比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008.