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他曾慷慨激昂地说：“我要振奋精神，以勤补拙，以学添智，以和增力，以廉生威，把青岛的工作搞得更好”
2006年12月24日，平安夜，青岛市区响起稀疏的爆竹声。鞭炮不是为了过节，不是为了娶亲，而是为山东省委副书记、青岛市委书记杜世成被“双规”而鸣。
据当日新华社报道，经过调查，杜世成严重违反中共党纪，经中共中央纪委研究并报中共中央批准,决定对其立案检查,并免去山东省委副书记、青岛市委书记职务。这个消息被很多青岛人视为平安夜收到的最好礼物。
尽管中纪委并没有公布细节，但青岛坊间传闻，杜世成落马与青岛近年来大工程中的违规土地批租有关。
“真是没想到啊，当年杜世成刚到青岛的景象好像还在昨天。”一位青岛市退休老干部不胜唏嘘到，6年前杜世成初到青岛时，完全是另一副模样。
“我要振奋精神，以勤补拙，以学添智，以和增力，以廉生威，把青岛的工作搞得更好。”杜世成在2001年2月27日正式当选青岛市市长时对记者表示，“我愿意在这里写好自己的人生总结。”
显然杜世成没有完成好自己在青岛的“人生总结”。“老百姓现在基本上一边倒地批评杜世成腐败无为。但实际上，他是倒在了民生和‘有为’之上。”那位退休干部告诉《商务周刊》，杜一开始是抱着很大的抱负来青岛的，其间经历了青岛重心西移、工业结构调整、房价疯涨、国企改制等等复杂局面，但终因种种成因复杂的“失误”而葬送前程。
2000年10月，杜世成由山东省副省长调任青岛市委副书记、代市长。当时杜世成刚到知天命之年，此前他在副省长位置上已经干满5年，以这个年龄到青岛这样一个举足轻重的城市，对杜世成的政治生命而言，其关键性不言而喻。
杜世成刚刚到达青岛时，即展现了鲜明的杜氏施政理念。2001年2月正式当选市长后的两个月内，杜世成系统阐释了他今后在青岛6年的执政思路。
当选当天，杜世成描述了他对青岛市的远景目标：形成高效廉洁的城市管理、可持续发展的经济结构、生态型的城市环境、人才型的居民素质、学习型的城市风气、创新型的城市文化。这是他塑造青岛城市形象的开始。
2001年2月23日，杜世成在黄岛召开现场办公会，正式推动长达6年且至今未止的经济重心西移。同月在做政府工作报告时，他又提出“经营城市”概念，这一概念伴随杜世成在青岛始终。
2001年4月，杜世成又主持召开政府工作会议，动员启动政府管理体系“五项工程”，具体内容是精简机构、改革行政审批制度、完善城市管理综合执法体系、政务公开和建立行政效能评估监督体系。这是杜世成在政府层面的改革基调。
“在极短的时间内做出一系列的动作，并且后来都贯穿始终，证明他来之前已经下了一番工夫。”青岛本地一位不愿透露姓名的学者认为，这使得人们比较容易了解杜世成在青岛的轨迹。
从学习上海开始
2000年年底，杜世成到任不久，青岛市委市政府重提“学上海”，杜世成亲自率队考察上海。一位陪同人员回忆，与以往走马观花的考察不一样，杜世成详细部署了青岛需要向上海学习取经的三个方面，分别是资本化、高新化和全球化。
当年年底的最后3天，青岛日报连续刊登《资本化的上海》、《高新化的上海》、《全球化的上海》三篇文章。其中《资本化的上海》指出，在城市建设及管理上，上海提出了经营运作城市的概念，而不是单纯管理管制城市，由此对城市基础设施进行资本化、市场化、社会化运作，上海改变靠政府拨款、靠财政的单一投资渠道，建立了市场化、社会化的多元融资渠道，一举解决了城市建设特别是城市改造资金不足的难题。
2001年2月，在青岛十二届人大四次会议上，代市长杜世成作《青岛第十个五年计划发展纲要》报告，第一次明确提出“经营城市”概念。
随后，青岛展开“经营城市大讨论”，2005年因收受开发商巨额贿赂而被判死缓的时任崂山区副书记、副区长王雁在《青岛日报》撰写长文指出：“经营城市的确是亟待树立的崭新观念。”
时任青岛市市长助理、建委主任罗永明接受《青岛日报》采访时也举例说，浙江义乌市通过城市土地经营，没用财政一分钱实现了城市化，10年城市面积扩大了10倍。他透露，青岛市的做法首先是要严格控制建设用地总量，垄断土地一级市场供应，采取统一规划、统一征用、统一配置的方法实现有效控制，同时对一些闲置、低效利用土地采取收回、收购等方式纳入土地储备系统。
青岛市国土资源和房管局用地处处长潘琪用更形象的话点出“经营城市”的核心，就是要最大限度地盘活土地资产，把资源变成滚滚财源，增强宏观调控能力，促进城市基础设施建设。
2001年8月25日，青岛市举行第一次土地使用权和房屋联合拍卖会3个地块吸引了51家开发企业竞相举牌，其中起拍价为2800万元的地块最终拍出5600万元。参加拍卖会的青岛市副市长杨军指出，这是政府、开发商和老百姓共同受益，并表示要加大主动储备土地的力度。
2001年，青岛市政府又设立开发投资有限公司，作为经营城市和投融资的一个平台。在该公司成立的剪彩仪式上，杜世成发表讲话，表示要利用开发投资公司积极推进市政设施、产业资本、无形资产等可经营资源的深度开发，放开市政公用事业经营市场，通过市场化、多元化、社会化运作，实现城市资源产业化。
杜世成执政期间的几个主要的城建项目，如滨海大道、浮山小区改造工程、东西快速路、安杭快速路、滨海步行街，几乎都是采用了政府以土地换投资的模式。
2005年，青岛开发投资有限公司总经理李辉明被“双规”。有传闻称，中纪委正是从李处得到杜世成违纪线索。
同时，青岛城市供水、供气、供热、公交以及市政等企事业单位也积极引进外来资本盘活存量资产。据有关统计，从2002—2004年，青岛市公用市政行业累计筹集发展资金超过20亿元。
事实上，经营城市在青岛有成功的先例。老百姓至今怀念老市委书记俞正声时期，1992年3月，青岛市通过投票决定市里四大班子全部动迁至现在五四广场的新址。四大机关旧址出让费挣了1亿多元，而东部新区1.5平方公里的土地资源也迅速变得寸土寸金，政府获得土地出让金高达10亿多元。3年内建成一个新的政治、商业、文化中心，又至少吸引资金投入30亿元，建设新的城市中心，政府几乎没有拿一分钱。
自德国侵占胶州湾后，青岛的城市布局一直呈现南北狭长的条状。有评论称，俞正声时代的政府东迁为青岛市至少带来了5年的城市建设辉煌期。但当杜世成到来时，青岛东部新区只有1.5平方公里的土地基本上开发殆尽。
但经营城市一旦被滥用，给一座城市带来的可能更多是灾难。以2002年开通的青岛东西快速路为例，这条旨在解决“东西平衡、南北差距”的城市动脉，因为政府和投资商就土地问题产生异议，而致快速路的设计缩水，几个立交桥衔接路段由宽突窄，四车道突然变成两车道，快速路不快反堵，尤其在上下高峰时被青岛市民讥讽为“青岛最大的停车场”，杜世成的“堵死城”绰号也由此而来。
2002—2003年，青岛连续两年召开“经营城市促进周”，政府的招商、土地集中拍卖是其重要环节，这也被一些市民戏称为“卖地周”。
青岛市民也正是从这两年的促进周上见识了房产商拿钱砸地的风采。很不幸，这些钱最后都转到了房价之上。连接青岛市区和黄岛的跨海大桥和隧道刚刚通过国家立项，建成还要最少5年时间，但随着西海岸战略的推进，黄岛的房价也由最初的每平方米1000多元迅速窜升到今天的6000多元。
2002年时，青岛市内四区商品房每平方米还只有3624元。而根据青岛市城调队的调查，2006年第一季度，青岛市市内四区和崂山区商品房平均价格达到每平方米6975元，位列全国35个大中城市第二位，每平方米高于全国平均价格2230元。2002—2004年的三年间，青岛房价分别以7.6%、14.6%和15.2%的幅度逐年递升，在全国35个大中城市升幅位列第三名。
杜世成对此并不是没有作为，从经营城市概念提出起，杜曾数次指出要构建多层次住房供应体系，加大经济适用房建设，保障低收入者住房。在2003年的城市经营促进周开幕式上，青岛展出了1800万平方米的经济适用房规划，据青岛市政府提供的数字，从2000年开始，青岛建造经济适用房达800万平方米，这个数字在全国范围内居于前列，在山东省内更是鹤立鸡群。
但统计数字并不能让青岛市民给杜世成一个良好的评价。2003年12月，前国际奥委会主席萨马兰奇访问青岛，他对杜世成说，青岛给他留下了美好的印象，城市整洁，人们的脸上总是挂着微笑。“看来他们生活得很幸福，你应该为此感到骄傲。”与萨翁用直观感受评价青岛一样，生活在这个城市里的人们并不怎么看重数字以及那些无法确定的将来。与萨翁不同的是，他们身在其中。
“1000多元的月收入，不吃不喝一年还买不了两平方米，老实人都快要杀人了。”一位网友在青岛新闻网上发帖道。对高房价的不满似乎已经让青岛普通民众给杜世成盖棺定论。
正是因为始于2003年的全国主要城市房价快速上涨，“经营城市”的概念受到社会的广泛质疑。从2004年开始，颇具青岛特色的“经营城市促进周”告一段落，“经营城市”的概念不再频繁出现在青岛的媒体上。而杜世成上任伊始与“经营城市”一起提出的一个战略成为此后青岛的主旋律，这就是西海岸。
力推青岛西移
杜世成到青岛的前一年，青岛GDP和财政收入超过曾被视为学习榜样的大连。再在传统的市区辗转腾挪地“经营城市”终究不是长久之计，空间成了制约青岛经济和城市规模扩大发展的最大心病。
此前青岛对于向东、向西还是向北发展一直存在诸多争议。2001年3月23日，正式当选市长不到一个月的杜世成率领相关官员来到黄岛召开市长现场办公会，明确指出青岛经济重心西移。
“青岛以后更多的工业项目要往这里摆，是毫无疑问的，各级领导各有关部门和开发区要明确和重视这一点，否则要犯历史性的错误。”杜指出，开发区是青岛的明天和希望，“从现在起，青岛要把经济发展的方向向西转移。”
事实上，早在1994年的俞正声时期，青岛就曾邀请董辅仁、萧灼基等数十位专家就青岛市长期规划中做过充分调研，提出“青岛的未来在黄岛”，并在青岛中长期规划明确“以胶州湾东岸为主城，西岸为辅城，环胶州湾沿线为发展组团，形成‘两点一线’的发展势态”。
杜世成在2003年4月考察胶南时，则提出构筑“三点布局、一线展开、组团发展”总体战略，即在巩固原有东海岸经济基础上，实行经济重心西移的“挺进西海岸”战略，沿着国内罕见的800多公里海岸线，建设琅琊、胶南、鳌山卫等组团。
这一框架彻底打破了当年规划中的“主城”与“辅城”、市内7区的空间概念，代之以青岛、黄岛、红岛“品字形”的经济发展三极，并以新修的滨海公路、同三高速以及环海高速为轴线，连接起重点区域、重点城镇，沿线安排数个功能互补的卫星城组团，从而形成基本覆盖青岛带状地域的沿海经济带，形成一个中心城市、5个次中心城市、16个重点城镇的“大青岛”格局。如按照这一格局发展，青岛将彻底突破现有城市框架。
2004年7月，杜世成在一次亲自为市民讲解青岛城市规划的活动中指出：“三点布局”首先是依托老市区，在两翼形成都市工业、都市商业核心区；在黄岛构筑青岛大工业的核心区、重化工工业区；将红岛留下来作为未来发展的“预留地”，其他两个岛缺少什么，将来红岛就搞什么。
确定“西移”后，作为一个1988年就设立的国家级开发区，黄岛仍需要具体的产业规划。杜世成在2002年开始力主吞吐已经达到1亿吨的青岛港西移。2002年3月，尽管存在各种争议，青岛港、英国铁行集团、丹麦马士基集团和中远运输集团等“三国四方”，合资成立前湾集装箱码头有限责任公司。
此后两年内，青岛港煤、油、矿石、集装箱四大骨干货种已全部在西海岸吞吐，港口80％以上、约1亿吨的吞吐量已由西海岸的新港区承担。
2003年4月，青岛出口加工区正式获得国务院的批复。至此，经济技术开发区、高新技术产业区、保税区和出口加工区四个国家级开放区域，构筑起大青岛对外开放的新格局。青岛成为全国少数几个同时拥有上述四个国家级开放区域的城市之一。
与此同时，杜世成在2003年初升任青岛市委书记后不久，提出青岛工业结构调整战略，重点发展家电电子、汽车造船、石油化工和新材料四大工业基地。2004年6月，杜世成在原有四大产业基地的基础上，提出打造六大产业集群的发展战略。重点发展家电、电子、石化、汽车、造船、港口六大产业集群。最终目标是把青岛发展成一座“世界知名特色城市”。
杜世成2004年在接受记者采访时表示，青岛产业结构正发生由轻到重的变化。他介绍说，青岛这一战略构想基于以下考虑：走新型工业化道路，必须全面推进产业结构调整和优化升级；同时要顺应产业自身发展规律，形成上下游衔接的产业链条和产业集群，以降低成长成本，提高要素效率。
“青岛的架子已经搭起来了，这与杜世成的魄力和能力是分不开的，他没有把眼光仅仅局限于青岛一地。”青岛社科院一位教授透露，青岛工业由轻转重的一个重要背景是2003年山东省“现代制造业强省”战略的提出和实施。山东社科院经济所所长张卫国研究员指出，山东过去的工业结构以轻工业和采掘业为主，跟江苏、浙江、广东形成很大的差别，因此山东省需要向综合型加工制造业基地转变。
山东“现代制造业强省”战略的实施，从区域来讲，主要是胶东半岛的青岛、烟台、威海三个市。说到底，就是打造“半岛制造业”，而青岛在其中被赋予龙头任务。2004年，山东省省长韩寓群在省“两会”期间，以“青岛强则山东强”寄语青岛，希望青岛能够起到龙头作用，带动整个胶东半岛8个城市群的发展，形成继珠三角、长三角和环渤海湾经济圈之后的“第四区域经济”。
青岛的问号
从目前看，虽然杜世成提出了“四大产业基地”、“六大产业集群”目标，但青岛经济的主力军依然是以家电电子、食品等轻工为主。形成上下游衔接的产业链条和产业集群的石化、汽车、造船行业，则还处在一个框架刚刚搭建、尚未见到效益的起步阶段。杜世成也承认，即使在山东省内，石化项目龙头在东营、汽车在济南、造船在烟台、农产品加工在寿光，青岛仅仅占了一个港口和综合经济实力的优势。
青岛目前有5000多家韩国企业，但规模普遍偏小，平均投资规模低于外资在中国投资的平均水平，行业多以纺织、食品加工、电子为主，其产业带动性和科技含量不高。基于此发展的服务业比例和层次也始终没有得到质的提升，这进一步影响了投资吸引力。
正是在这种背景下，杜世成极为重视大项目的引进。在2001年刚上任青岛市长时，他就提出，青岛没有“高”不行，没有“大”也不行。他曾表示：“今天的大项目就是明天的结构优化、财政增长和就业增加，一定要抓住招商引资这个重中之重不放松，全力以赴打造软环境，引进大项目，促进大发展。”
2003年，杜世成亲率招商团赴香港，到港当天晚上就拜会李嘉诚父子。杜表示青岛市计划加快国有资本退出步伐，届时欢迎长江实业参股电厂、公路和其他制造业。当地媒体报道说：“李嘉诚对青岛的发展和杜本人务实的态度表示钦佩。”随后杜世成还拜会了香港其他富豪。
几年间，杜世成屡屡率队去韩、日、欧美招商，不过效果似乎并不理想。比如与青岛最有渊源的德国，其大型制造企业始终没有落户青岛。即使青岛最为倚重的日韩两国，二者最具竞争力的制造业如汽车、家电电子、造船，也大多选择了青岛的近邻烟台。
在青岛的韩国人，80%选择在城阳区设厂，在紧邻的李仓区居住。但就是这两个区构成了广受诟病的青岛北部。6年前杜世成当选青岛市长时表示，新一届政府要努力缩小南北差距，6年下来，青岛依然给人以“镶了金边的抹布”感觉。
“虽然世界500强中有47家在青岛投资，但青岛的工业结构总体还是偏向轻工。”青岛一位不愿具名的教授向《商务周刊》指出，青岛的人才和服务业仍处在一个较低水平上，加上思想解放不够，虽然杜世成一再强调招商的重要，并鼓励各区出台了很多优惠政策，但杜世成青睐的大项目一直没有得到突破。
以杜世成谋划的四大产业基地为例，青岛汽车产业中，只有1992年无偿转让给一汽的青岛一汽较具规模，年产值100亿元，是国内卡车的重要生产基地之一。市场空间更广阔、产业集成度更高的轿车，始终是青岛人无法实现的梦想。
1997年，青岛当地的烟草巨头颐中集团以1100万英镑的低价获得英国罗孚公司的一条生产线后成立颐中汽车。但车厂建成后，一直没能上国家轿车生产目录，颐中生产的“兰德”、“陆豹”两个品牌共4个罗孚车型只能在山东省内销售。颐中汽车很快就陷入了停产状态。2005年6月，上海通用五菱最终入主荒废了近5年的颐中汽车，但年产6万辆低档微型汽车，与杜世成的“汽车城”梦距离甚远。
在造船方面，青岛虽然大小造船厂很多，也吸引了日本的一些造船厂落户，但其总体并不具有产业集群特征。这一局面直到2004年7月，青岛市与中船重工签约合作建设造修船基地和船舶配套基地才有所扭转。作为中船重工未来最重要的制造基地之一，青岛有望近期形成年造船能力318万吨，远期可形成年造船能力468万吨。不过这一项目目前仍处在筹建阶段，只能说造船产业集群初现端倪。
在石化方面，2004年中国海洋石油集团公司与青岛签约，合作建设石化工程基地，预计2009年完工，实现年生产能力20万吨。与此同时，早在1994年俞正声时代就规划的青岛大炼油项目，也终于在2004年得到国务院批准，这两个项目同样处于项目施工阶段。
在杜世成力挺的西海岸与青岛之间，有宽阔的胶州湾天然隔断，水路交通常因大风大雾而停摆，货物运输不得不依靠舍近求远的环胶州湾高速公路来实现，而高速公路受天气的影响也很大，给东西海岸的货运客运带来了不便。
早在1994年就开始规划的跨海大桥和海底隧道，在杜世成升任山东省委常委、青岛市委书记的2003年再次加速，并分别于2004和2005年获得国家立项。虽然融资过程异常艰难，总投资90亿元的跨海大桥和30亿元的海底隧道在2006年年底正式开工，即使一切顺利，两个工程竣工也要到2010年左右，“桥隧连青黄，两岸变通途”的日子还须耐心等待。
除了早已闻名的家电产业，西海岸战略仍需大量的大项目来填充。“杜世成谋划的大青岛、大工业格局虽初显模样，但除了政府主导的几个大炼油、石化、造船项目外，市场自发而生的工业、高新技术和民营经济仍处于一个尴尬的地位。”青岛大学的那位教授说。
2005春节，杜世成在与青岛企业界代表座谈时，第一次完整地总结了青岛面临的问题：大工业体系虽然基本确立，但还没有建成；大青岛框架虽然开始启动，但还没有形成；城市核心竞争力虽然明显提高，但还不具备绝对优势；同时，财政力量比较薄弱，居民收入水平较低，现代服务业发展相对滞后，人才和技术不足，以及驾驭现代经济和社会的能力不强等。
“这些都需要在今后的工作中认真研究解决。”杜世成最后说。然而一年多后，自杜世成落马那天起，深刻带着杜氏烙印的“六大产业集群”、“三点一线”等将难以再出现在青岛市主流话语中。杜世成也永远失去了解决这些问题的机会。
6年前的中共十四大期间，一位香港记者在人民大会堂问杜世成，说到青岛，大家最关注的是家电企业，经济学家魏杰指出是因为青岛市政府的“无为”，你对“无为之治”有何见解？杜世成说：“我的理解是，政府要为企业创造一个公平竞争的环境。”6年多的时间过去，杜世成对“大青岛”、大工业、大项目的追逐，远超出了“无为之治”的范畴。这位强势人物的突然倒台，也给青岛的发展道路和未来画上了太多问号。
2006年12月24日，平安夜，青岛市区响起稀疏的爆竹声。鞭炮不是为了过节，不是为了娶亲，而是为山东省委副书记、青岛市委书记杜世成被“双规”而鸣。
据当日新华社报道，经过调查，杜世成严重违反中共党纪，经中共中央纪委研究并报中共中央批准,决定对其立案检查,并免去山东省委副书记、青岛市委书记职务。这个消息被很多青岛人视为平安夜收到的最好礼物。
尽管中纪委并没有公布细节，但青岛坊间传闻，杜世成落马与青岛近年来大工程中的违规土地批租有关。
“真是没想到啊，当年杜世成刚到青岛的景象好像还在昨天。”一位青岛市退休老干部不胜唏嘘到，6年前杜世成初到青岛时，完全是另一副模样。
“我要振奋精神，以勤补拙，以学添智，以和增力，以廉生威，把青岛的工作搞得更好。”杜世成在2001年2月27日正式当选青岛市市长时对记者表示，“我愿意在这里写好自己的人生总结。”
显然杜世成没有完成好自己在青岛的“人生总结”。“老百姓现在基本上一边倒地批评杜世成腐败无为。但实际上，他是倒在了民生和‘有为’之上。”那位退休干部告诉《商务周刊》，杜一开始是抱着很大的抱负来青岛的，其间经历了青岛重心西移、工业结构调整、房价疯涨、国企改制等等复杂局面，但终因种种成因复杂的“失误”而葬送前程。
2000年10月，杜世成由山东省副省长调任青岛市委副书记、代市长。当时杜世成刚到知天命之年，此前他在副省长位置上已经干满5年，以这个年龄到青岛这样一个举足轻重的城市，对杜世成的政治生命而言，其关键性不言而喻。
杜世成刚刚到达青岛时，即展现了鲜明的杜氏施政理念。2001年2月正式当选市长后的两个月内，杜世成系统阐释了他今后在青岛6年的执政思路。
当选当天，杜世成描述了他对青岛市的远景目标：形成高效廉洁的城市管理、可持续发展的经济结构、生态型的城市环境、人才型的居民素质、学习型的城市风气、创新型的城市文化。这是他塑造青岛城市形象的开始。
2001年2月23日，杜世成在黄岛召开现场办公会，正式推动长达6年且至今未止的经济重心西移。同月在做政府工作报告时，他又提出“经营城市”概念，这一概念伴随杜世成在青岛始终。
2001年4月，杜世成又主持召开政府工作会议，动员启动政府管理体系“五项工程”，具体内容是精简机构、改革行政审批制度、完善城市管理综合执法体系、政务公开和建立行政效能评估监督体系。这是杜世成在政府层面的改革基调。
“在极短的时间内做出一系列的动作，并且后来都贯穿始终，证明他来之前已经下了一番工夫。”青岛本地一位不愿透露姓名的学者认为，这使得人们比较容易了解杜世成在青岛的轨迹。
从学习上海开始
2000年年底，杜世成到任不久，青岛市委市政府重提“学上海”，杜世成亲自率队考察上海。一位陪同人员回忆，与以往走马观花的考察不一样，杜世成详细部署了青岛需要向上海学习取经的三个方面，分别是资本化、高新化和全球化。
当年年底的最后3天，青岛日报连续刊登《资本化的上海》、《高新化的上海》、《全球化的上海》三篇文章。其中《资本化的上海》指出，在城市建设及管理上，上海提出了经营运作城市的概念，而不是单纯管理管制城市，由此对城市基础设施进行资本化、市场化、社会化运作，上海改变靠政府拨款、靠财政的单一投资渠道，建立了市场化、社会化的多元融资渠道，一举解决了城市建设特别是城市改造资金不足的难题。
2001年2月，在青岛十二届人大四次会议上，代市长杜世成作《青岛第十个五年计划发展纲要》报告，第一次明确提出“经营城市”概念。
随后，青岛展开“经营城市大讨论”，2005年因收受开发商巨额贿赂而被判死缓的时任崂山区副书记、副区长王雁在《青岛日报》撰写长文指出：“经营城市的确是亟待树立的崭新观念。”
时任青岛市市长助理、建委主任罗永明接受《青岛日报》采访时也举例说，浙江义乌市通过城市土地经营，没用财政一分钱实现了城市化，10年城市面积扩大了10倍。他透露，青岛市的做法首先是要严格控制建设用地总量，垄断土地一级市场供应，采取统一规划、统一征用、统一配置的方法实现有效控制，同时对一些闲置、低效利用土地采取收回、收购等方式纳入土地储备系统。
青岛市国土资源和房管局用地处处长潘琪用更形象的话点出“经营城市”的核心，就是要最大限度地盘活土地资产，把资源变成滚滚财源，增强宏观调控能力，促进城市基础设施建设。
2001年8月25日，青岛市举行第一次土地使用权和房屋联合拍卖会3个地块吸引了51家开发企业竞相举牌，其中起拍价为2800万元的地块最终拍出5600万元。参加拍卖会的青岛市副市长杨军指出，这是政府、开发商和老百姓共同受益，并表示要加大主动储备土地的力度。
2001年，青岛市政府又设立开发投资有限公司，作为经营城市和投融资的一个平台。在该公司成立的剪彩仪式上，杜世成发表讲话，表示要利用开发投资公司积极推进市政设施、产业资本、无形资产等可经营资源的深度开发，放开市政公用事业经营市场，通过市场化、多元化、社会化运作，实现城市资源产业化。
杜世成执政期间的几个主要的城建项目，如滨海大道、浮山小区改造工程、东西快速路、安杭快速路、滨海步行街，几乎都是采用了政府以土地换投资的模式。
2005年，青岛开发投资有限公司总经理李辉明被“双规”。有传闻称，中纪委正是从李处得到杜世成违纪线索。
同时，青岛城市供水、供气、供热、公交以及市政等企事业单位也积极引进外来资本盘活存量资产。据有关统计，从2002—2004年，青岛市公用市政行业累计筹集发展资金超过20亿元。
事实上，经营城市在青岛有成功的先例。老百姓至今怀念老市委书记俞正声时期，1992年3月，青岛市通过投票决定市里四大班子全部动迁至现在五四广场的新址。四大机关旧址出让费挣了1亿多元，而东部新区1.5平方公里的土地资源也迅速变得寸土寸金，政府获得土地出让金高达10亿多元。3年内建成一个新的政治、商业、文化中心，又至少吸引资金投入30亿元，建设新的城市中心，政府几乎没有拿一分钱。
自德国侵占胶州湾后，青岛的城市布局一直呈现南北狭长的条状。有评论称，俞正声时代的政府东迁为青岛市至少带来了5年的城市建设辉煌期。但当杜世成到来时，青岛东部新区只有1.5平方公里的土地基本上开发殆尽。
但经营城市一旦被滥用，给一座城市带来的可能更多是灾难。以2002年开通的青岛东西快速路为例，这条旨在解决“东西平衡、南北差距”的城市动脉，因为政府和投资商就土地问题产生异议，而致快速路的设计缩水，几个立交桥衔接路段由宽突窄，四车道突然变成两车道，快速路不快反堵，尤其在上下高峰时被青岛市民讥讽为“青岛最大的停车场”，杜世成的“堵死城”绰号也由此而来。
2002—2003年，青岛连续两年召开“经营城市促进周”，政府的招商、土地集中拍卖是其重要环节，这也被一些市民戏称为“卖地周”。
青岛市民也正是从这两年的促进周上见识了房产商拿钱砸地的风采。很不幸，这些钱最后都转到了房价之上。连接青岛市区和黄岛的跨海大桥和隧道刚刚通过国家立项，建成还要最少5年时间，但随着西海岸战略的推进，黄岛的房价也由最初的每平方米1000多元迅速窜升到今天的6000多元。
2002年时，青岛市内四区商品房每平方米还只有3624元。而根据青岛市城调队的调查，2006年第一季度，青岛市市内四区和崂山区商品房平均价格达到每平方米6975元，位列全国35个大中城市第二位，每平方米高于全国平均价格2230元。2002—2004年的三年间，青岛房价分别以7.6%、14.6%和15.2%的幅度逐年递升，在全国35个大中城市升幅位列第三名。
杜世成对此并不是没有作为，从经营城市概念提出起，杜曾数次指出要构建多层次住房供应体系，加大经济适用房建设，保障低收入者住房。在2003年的城市经营促进周开幕式上，青岛展出了1800万平方米的经济适用房规划，据青岛市政府提供的数字，从2000年开始，青岛建造经济适用房达800万平方米，这个数字在全国范围内居于前列，在山东省内更是鹤立鸡群。
但统计数字并不能让青岛市民给杜世成一个良好的评价。2003年12月，前国际奥委会主席萨马兰奇访问青岛，他对杜世成说，青岛给他留下了美好的印象，城市整洁，人们的脸上总是挂着微笑。“看来他们生活得很幸福，你应该为此感到骄傲。”与萨翁用直观感受评价青岛一样，生活在这个城市里的人们并不怎么看重数字以及那些无法确定的将来。与萨翁不同的是，他们身在其中。
“1000多元的月收入，不吃不喝一年还买不了两平方米，老实人都快要杀人了。”一位网友在青岛新闻网上发帖道。对高房价的不满似乎已经让青岛普通民众给杜世成盖棺定论。
正是因为始于2003年的全国主要城市房价快速上涨，“经营城市”的概念受到社会的广泛质疑。从2004年开始，颇具青岛特色的“经营城市促进周”告一段落，“经营城市”的概念不再频繁出现在青岛的媒体上。而杜世成上任伊始与“经营城市”一起提出的一个战略成为此后青岛的主旋律，这就是西海岸。
力推青岛西移
杜世成到青岛的前一年，青岛GDP和财政收入超过曾被视为学习榜样的大连。再在传统的市区辗转腾挪地“经营城市”终究不是长久之计，空间成了制约青岛经济和城市规模扩大发展的最大心病。
此前青岛对于向东、向西还是向北发展一直存在诸多争议。2001年3月23日，正式当选市长不到一个月的杜世成率领相关官员来到黄岛召开市长现场办公会，明确指出青岛经济重心西移。
“青岛以后更多的工业项目要往这里摆，是毫无疑问的，各级领导各有关部门和开发区要明确和重视这一点，否则要犯历史性的错误。”杜指出，开发区是青岛的明天和希望，“从现在起，青岛要把经济发展的方向向西转移。”
事实上，早在1994年的俞正声时期，青岛就曾邀请董辅仁、萧灼基等数十位专家就青岛市长期规划中做过充分调研，提出“青岛的未来在黄岛”，并在青岛中长期规划明确“以胶州湾东岸为主城，西岸为辅城，环胶州湾沿线为发展组团，形成‘两点一线’的发展势态”。
杜世成在2003年4月考察胶南时，则提出构筑“三点布局、一线展开、组团发展”总体战略，即在巩固原有东海岸经济基础上，实行经济重心西移的“挺进西海岸”战略，沿着国内罕见的800多公里海岸线，建设琅琊、胶南、鳌山卫等组团。
这一框架彻底打破了当年规划中的“主城”与“辅城”、市内7区的空间概念，代之以青岛、黄岛、红岛“品字形”的经济发展三极，并以新修的滨海公路、同三高速以及环海高速为轴线，连接起重点区域、重点城镇，沿线安排数个功能互补的卫星城组团，从而形成基本覆盖青岛带状地域的沿海经济带，形成一个中心城市、5个次中心城市、16个重点城镇的“大青岛”格局。如按照这一格局发展，青岛将彻底突破现有城市框架。
2004年7月，杜世成在一次亲自为市民讲解青岛城市规划的活动中指出：“三点布局”首先是依托老市区，在两翼形成都市工业、都市商业核心区；在黄岛构筑青岛大工业的核心区、重化工工业区；将红岛留下来作为未来发展的“预留地”，其他两个岛缺少什么，将来红岛就搞什么。
确定“西移”后，作为一个1988年就设立的国家级开发区，黄岛仍需要具体的产业规划。杜世成在2002年开始力主吞吐已经达到1亿吨的青岛港西移。2002年3月，尽管存在各种争议，青岛港、英国铁行集团、丹麦马士基集团和中远运输集团等“三国四方”，合资成立前湾集装箱码头有限责任公司。
此后两年内，青岛港煤、油、矿石、集装箱四大骨干货种已全部在西海岸吞吐，港口80％以上、约1亿吨的吞吐量已由西海岸的新港区承担。
2003年4月，青岛出口加工区正式获得国务院的批复。至此，经济技术开发区、高新技术产业区、保税区和出口加工区四个国家级开放区域，构筑起大青岛对外开放的新格局。青岛成为全国少数几个同时拥有上述四个国家级开放区域的城市之一。
与此同时，杜世成在2003年初升任青岛市委书记后不久，提出青岛工业结构调整战略，重点发展家电电子、汽车造船、石油化工和新材料四大工业基地。2004年6月，杜世成在原有四大产业基地的基础上，提出打造六大产业集群的发展战略。重点发展家电、电子、石化、汽车、造船、港口六大产业集群。最终目标是把青岛发展成一座“世界知名特色城市”。
杜世成2004年在接受记者采访时表示，青岛产业结构正发生由轻到重的变化。他介绍说，青岛这一战略构想基于以下考虑：走新型工业化道路，必须全面推进产业结构调整和优化升级；同时要顺应产业自身发展规律，形成上下游衔接的产业链条和产业集群，以降低成长成本，提高要素效率。
“青岛的架子已经搭起来了，这与杜世成的魄力和能力是分不开的，他没有把眼光仅仅局限于青岛一地。”青岛社科院一位教授透露，青岛工业由轻转重的一个重要背景是2003年山东省“现代制造业强省”战略的提出和实施。山东社科院经济所所长张卫国研究员指出，山东过去的工业结构以轻工业和采掘业为主，跟江苏、浙江、广东形成很大的差别，因此山东省需要向综合型加工制造业基地转变。
山东“现代制造业强省”战略的实施，从区域来讲，主要是胶东半岛的青岛、烟台、威海三个市。说到底，就是打造“半岛制造业”，而青岛在其中被赋予龙头任务。2004年，山东省省长韩寓群在省“两会”期间，以“青岛强则山东强”寄语青岛，希望青岛能够起到龙头作用，带动整个胶东半岛8个城市群的发展，形成继珠三角、长三角和环渤海湾经济圈之后的“第四区域经济”。
青岛的问号
从目前看，虽然杜世成提出了“四大产业基地”、“六大产业集群”目标，但青岛经济的主力军依然是以家电电子、食品等轻工为主。形成上下游衔接的产业链条和产业集群的石化、汽车、造船行业，则还处在一个框架刚刚搭建、尚未见到效益的起步阶段。杜世成也承认，即使在山东省内，石化项目龙头在东营、汽车在济南、造船在烟台、农产品加工在寿光，青岛仅仅占了一个港口和综合经济实力的优势。
青岛目前有5000多家韩国企业，但规模普遍偏小，平均投资规模低于外资在中国投资的平均水平，行业多以纺织、食品加工、电子为主，其产业带动性和科技含量不高。基于此发展的服务业比例和层次也始终没有得到质的提升，这进一步影响了投资吸引力。
正是在这种背景下，杜世成极为重视大项目的引进。在2001年刚上任青岛市长时，他就提出，青岛没有“高”不行，没有“大”也不行。他曾表示：“今天的大项目就是明天的结构优化、财政增长和就业增加，一定要抓住招商引资这个重中之重不放松，全力以赴打造软环境，引进大项目，促进大发展。”
2003年，杜世成亲率招商团赴香港，到港当天晚上就拜会李嘉诚父子。杜表示青岛市计划加快国有资本退出步伐，届时欢迎长江实业参股电厂、公路和其他制造业。当地媒体报道说：“李嘉诚对青岛的发展和杜本人务实的态度表示钦佩。”随后杜世成还拜会了香港其他富豪。
几年间，杜世成屡屡率队去韩、日、欧美招商，不过效果似乎并不理想。比如与青岛最有渊源的德国，其大型制造企业始终没有落户青岛。即使青岛最为倚重的日韩两国，二者最具竞争力的制造业如汽车、家电电子、造船，也大多选择了青岛的近邻烟台。
在青岛的韩国人，80%选择在城阳区设厂，在紧邻的李仓区居住。但就是这两个区构成了广受诟病的青岛北部。6年前杜世成当选青岛市长时表示，新一届政府要努力缩小南北差距，6年下来，青岛依然给人以“镶了金边的抹布”感觉。
“虽然世界500强中有47家在青岛投资，但青岛的工业结构总体还是偏向轻工。”青岛一位不愿具名的教授向《商务周刊》指出，青岛的人才和服务业仍处在一个较低水平上，加上思想解放不够，虽然杜世成一再强调招商的重要，并鼓励各区出台了很多优惠政策，但杜世成青睐的大项目一直没有得到突破。
以杜世成谋划的四大产业基地为例，青岛汽车产业中，只有1992年无偿转让给一汽的青岛一汽较具规模，年产值100亿元，是国内卡车的重要生产基地之一。市场空间更广阔、产业集成度更高的轿车，始终是青岛人无法实现的梦想。
1997年，青岛当地的烟草巨头颐中集团以1100万英镑的低价获得英国罗孚公司的一条生产线后成立颐中汽车。但车厂建成后，一直没能上国家轿车生产目录，颐中生产的“兰德”、“陆豹”两个品牌共4个罗孚车型只能在山东省内销售。颐中汽车很快就陷入了停产状态。2005年6月，上海通用五菱最终入主荒废了近5年的颐中汽车，但年产6万辆低档微型汽车，与杜世成的“汽车城”梦距离甚远。
在造船方面，青岛虽然大小造船厂很多，也吸引了日本的一些造船厂落户，但其总体并不具有产业集群特征。这一局面直到2004年7月，青岛市与中船重工签约合作建设造修船基地和船舶配套基地才有所扭转。作为中船重工未来最重要的制造基地之一，青岛有望近期形成年造船能力318万吨，远期可形成年造船能力468万吨。不过这一项目目前仍处在筹建阶段，只能说造船产业集群初现端倪。
在石化方面，2004年中国海洋石油集团公司与青岛签约，合作建设石化工程基地，预计2009年完工，实现年生产能力20万吨。与此同时，早在1994年俞正声时代就规划的青岛大炼油项目，也终于在2004年得到国务院批准，这两个项目同样处于项目施工阶段。
在杜世成力挺的西海岸与青岛之间，有宽阔的胶州湾天然隔断，水路交通常因大风大雾而停摆，货物运输不得不依靠舍近求远的环胶州湾高速公路来实现，而高速公路受天气的影响也很大，给东西海岸的货运客运带来了不便。
早在1994年就开始规划的跨海大桥和海底隧道，在杜世成升任山东省委常委、青岛市委书记的2003年再次加速，并分别于2004和2005年获得国家立项。虽然融资过程异常艰难，总投资90亿元的跨海大桥和30亿元的海底隧道在2006年年底正式开工，即使一切顺利，两个工程竣工也要到2010年左右，“桥隧连青黄，两岸变通途”的日子还须耐心等待。
除了早已闻名的家电产业，西海岸战略仍需大量的大项目来填充。“杜世成谋划的大青岛、大工业格局虽初显模样，但除了政府主导的几个大炼油、石化、造船项目外，市场自发而生的工业、高新技术和民营经济仍处于一个尴尬的地位。”青岛大学的那位教授说。
2005春节，杜世成在与青岛企业界代表座谈时，第一次完整地总结了青岛面临的问题：大工业体系虽然基本确立，但还没有建成；大青岛框架虽然开始启动，但还没有形成；城市核心竞争力虽然明显提高，但还不具备绝对优势；同时，财政力量比较薄弱，居民收入水平较低，现代服务业发展相对滞后，人才和技术不足，以及驾驭现代经济和社会的能力不强等。
“这些都需要在今后的工作中认真研究解决。”杜世成最后说。然而一年多后，自杜世成落马那天起，深刻带着杜氏烙印的“六大产业集群”、“三点一线”等将难以再出现在青岛市主流话语中。杜世成也永远失去了解决这些问题的机会。
6年前的中共十四大期间，一位香港记者在人民大会堂问杜世成，说到青岛，大家最关注的是家电企业，经济学家魏杰指出是因为青岛市政府的“无为”，你对“无为之治”有何见解？杜世成说：“我的理解是，政府要为企业创造一个公平竞争的环境。”6年多的时间过去，杜世成对“大青岛”、大工业、大项目的追逐，远超出了“无为之治”的范畴。这位强势人物的突然倒台，也给青岛的发展道路和未来画上了太多问号。