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摘 要 各国政府在组织管理上普遍采用依靠职位和法理的官僚制，中国官僚制带来了公共悖论、塔西佗陷阱、官僚群体三大问题，要求发展理性官僚制必须从民主参与、服务型政府服务和人事改革入手。
【关键词】官僚制；民主参与；服务型政府；人事改革
1 何为官僚制
19世纪以来，各国政府在组织管理上普遍都采用的是一种科层组织管理体制，所谓的科层制又称官僚制，它是一种通过“公职”或职位，而不是通过“世袭”或“个人魅力”来进行管理的理想的组织制度。
官僚制这一概念的集大成者源于马克斯.韦伯在政治社会学领域对统治或权威类型进行研究而提出的作为一种理想的统治或权威类型。马克斯.韦伯在其传统型统治、个人魅力型统治和法理型统治三种统治类型，重点剖析了法理型的统治中最纯粹的形式“官僚制”。首先韦伯的官僚制要求在官员组织上人格是自由的，并且仅仅服从和履行实际公务职责；其次严格的等级秩序，组织官员必须依照严格的职务等级晋升；第三，组织官员的权限仅仅来源于所担任的职务，并且所获得薪资福利也是由所担任的职务所赋予规定的；第四，服从严格而统一的工作纪律和监督。
官僚制根据组织的目标合理的分解组织权力，提供组织内部有效的合作基础，在一定程度上克服了组织管理的不稳定性，有助于提高组织活动的效率。但是，官僚制在一定程度上忽视了组织成员的个性特征，等级森严，缺乏创造性与活力，在封闭的系统里滋生官僚主义。
2 官僚制在当代中国的现实困境
当代中国实行的行政管理体制同样具有韦伯所推崇的理性官僚体制，但是，在当代中国的实际管理过程中官僚制不仅表现出其一般的问题，更陷入了一些特殊的困境。
2.1 官僚制与公共悖论
“公共悖论”意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践与理论和公众对其期望之间的差距。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家性质决定了政府是为人民服务，政府的权力来源于人民的赋予。官僚制由于是一种由等级控制而形成的程序化的责任体制，在政治与行政二分的体制下，往往造成责任机制的断层一方面会产生政治家的瞎指挥，或利益集团或党派利益取代公共利益；另一方面，职业的官僚长期处于行政管理的核心地位，而成为政府工作中最有权力的阶层，主导公共决策。在我国这种官僚制的弊端更具有中国“特色”，公共部门的公共性决定了它应该最具公众亲和力，但在实际中，它却成为了傲慢冷漠、低效浪费、无视公共需求、自我服务的机关。
2.2 官僚制与塔西佗陷阱
塔西佗是古罗马最伟大的历史学家，曾出任执政官，他在谈论执政感受：“当政府不受欢迎时，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民。”这个见解成为西方政治学著名的定律之一即“塔西佗陷进”。通俗的讲就是当公权力丧失公信力的时候，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。官僚体制下极易形成帕金森定律，在帕金森定律的作用下，官僚机构臃肿、人浮于事、财政负担加重。同时，官僚体制导致政府官员沉醉于“规则迷宫”造成系统封闭，论资推辈，排除异己，繁文褥节，效率低下的官僚主义。当前中国官僚制下政治家“权力最大化”和官僚“预算最大化”的行为模式导致人们对政府较为普遍的信任危机。
2.3 官僚制与官僚群体
受帕金森定律的作用，官僚制下官僚机构臃肿，只进不出的官僚系统造成冗官冗员。据不完全统计中国有超过五千万的各类干部，光发工资就得吃掉国民生产总值的百分之二十以上。这个庞大的干部官僚全体存在于封闭的系统里，任人唯亲、任人唯近，趋炎附势巴结上级，各自为政以及腐败寻租问题此起彼伏。对我国当代政府来说，人事管理与机构改革一直处在迫切的境地，但无数次的改革依然绕进“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性怪圈。
3 当代中国官僚制的改革路径思考
考察中国当代的官僚体制与马克斯.韦伯所提倡的理性官僚制相差甚远，中国当代官僚制所出现的种种困境也不是所谓的官僚制发展到很深的程度而带来的，而是中国当前官僚制发展严重的理性不足，缺少理性的官僚制则更多的表现为官僚主义、官僚作风、权钱交易、寻租等腐败问题，
3.1 理性选择路径之民主参与
现代官僚制强调下级服从上级，每一级人员每天的工作任务及行为都是按照一定的组织程序，组织人员只负责执行，官僚制最大的困境之一即反民主性，导致积极性不高，效率低下，工作成本加大，组织资源浪费严重。官僚制改革要从民主着手，一方面要赋予组织成员的一定的可变通权，强调组织成员的积极参与与回应性。
3.2 理性选择路径之创新服务型政府
目前我国的官僚体制尚未发展到韦伯所谓的现代理性官僚制的成熟程度，借鉴现代西方管理制也是一种必然，但是，我们也必须从本国实际出发，正对我国当前的社会多元化形态，创新具有中国特色的行政管理体制。服务型政府是20实际后半页现代国家都在积极努力构建的政府管理模式，它强调政府的服务性，民主性，法治性。这一政府管理模式符合我国政府的性质和宗旨，党的十八届三中全会指出，要“加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系”。
3.3 人事制度改革
改革官僚体制，构建服务型政府，必须从庞大而复杂的人事制度改革进行。我国当前的人事制度注重的是公务员的进，只进不出就会导致冗员现象严重，当前我国一些地方政府在公务员招聘及管理中试行的聘任制为我国人事制度改革提供了一个很好的示范效应。在韦伯理性官僚制的要求下，构建服务型人事行政体制是当前我国人事制度改革的前进方向。一方面，通过沟通协作，构建组织学习型文化，强调职业伦理和责任感来获取民众的回应性，强调公平公正，运用现代电子信息技术，精简办事程序，公开信息；另一方面，打开公务员只进不出这个口，对公务员进行多元全方位绩效考核，建立一套有进有出的考核机制，对当前的聘任制施行进行规范化和常态化。
参考文献
[1]周至忍.公共悖论及其理论阐释[J].政治学研究，1999（02）.
作者简介
陈绵青（1991-），女，汉族，现为南京航空航天大学人文学院行政管理2015级研究生。研究方向为行政管理的理论与实践。
作者单位
南京航空航天大学人文学院 江苏省南京市 210006
【关键词】官僚制；民主参与；服务型政府；人事改革
1 何为官僚制
19世纪以来，各国政府在组织管理上普遍都采用的是一种科层组织管理体制，所谓的科层制又称官僚制，它是一种通过“公职”或职位，而不是通过“世袭”或“个人魅力”来进行管理的理想的组织制度。
官僚制这一概念的集大成者源于马克斯.韦伯在政治社会学领域对统治或权威类型进行研究而提出的作为一种理想的统治或权威类型。马克斯.韦伯在其传统型统治、个人魅力型统治和法理型统治三种统治类型，重点剖析了法理型的统治中最纯粹的形式“官僚制”。首先韦伯的官僚制要求在官员组织上人格是自由的，并且仅仅服从和履行实际公务职责；其次严格的等级秩序，组织官员必须依照严格的职务等级晋升；第三，组织官员的权限仅仅来源于所担任的职务，并且所获得薪资福利也是由所担任的职务所赋予规定的；第四，服从严格而统一的工作纪律和监督。
官僚制根据组织的目标合理的分解组织权力，提供组织内部有效的合作基础，在一定程度上克服了组织管理的不稳定性，有助于提高组织活动的效率。但是，官僚制在一定程度上忽视了组织成员的个性特征，等级森严，缺乏创造性与活力，在封闭的系统里滋生官僚主义。
2 官僚制在当代中国的现实困境
当代中国实行的行政管理体制同样具有韦伯所推崇的理性官僚体制，但是，在当代中国的实际管理过程中官僚制不仅表现出其一般的问题，更陷入了一些特殊的困境。
2.1 官僚制与公共悖论
“公共悖论”意指履行公共管理职能和提供公共服务的公共部门的实践与理论和公众对其期望之间的差距。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家性质决定了政府是为人民服务，政府的权力来源于人民的赋予。官僚制由于是一种由等级控制而形成的程序化的责任体制，在政治与行政二分的体制下，往往造成责任机制的断层一方面会产生政治家的瞎指挥，或利益集团或党派利益取代公共利益；另一方面，职业的官僚长期处于行政管理的核心地位，而成为政府工作中最有权力的阶层，主导公共决策。在我国这种官僚制的弊端更具有中国“特色”，公共部门的公共性决定了它应该最具公众亲和力，但在实际中，它却成为了傲慢冷漠、低效浪费、无视公共需求、自我服务的机关。
2.2 官僚制与塔西佗陷阱
塔西佗是古罗马最伟大的历史学家，曾出任执政官，他在谈论执政感受：“当政府不受欢迎时，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民。”这个见解成为西方政治学著名的定律之一即“塔西佗陷进”。通俗的讲就是当公权力丧失公信力的时候，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。官僚体制下极易形成帕金森定律，在帕金森定律的作用下，官僚机构臃肿、人浮于事、财政负担加重。同时，官僚体制导致政府官员沉醉于“规则迷宫”造成系统封闭，论资推辈，排除异己，繁文褥节，效率低下的官僚主义。当前中国官僚制下政治家“权力最大化”和官僚“预算最大化”的行为模式导致人们对政府较为普遍的信任危机。
2.3 官僚制与官僚群体
受帕金森定律的作用，官僚制下官僚机构臃肿，只进不出的官僚系统造成冗官冗员。据不完全统计中国有超过五千万的各类干部，光发工资就得吃掉国民生产总值的百分之二十以上。这个庞大的干部官僚全体存在于封闭的系统里，任人唯亲、任人唯近，趋炎附势巴结上级，各自为政以及腐败寻租问题此起彼伏。对我国当代政府来说，人事管理与机构改革一直处在迫切的境地，但无数次的改革依然绕进“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性怪圈。
3 当代中国官僚制的改革路径思考
考察中国当代的官僚体制与马克斯.韦伯所提倡的理性官僚制相差甚远，中国当代官僚制所出现的种种困境也不是所谓的官僚制发展到很深的程度而带来的，而是中国当前官僚制发展严重的理性不足，缺少理性的官僚制则更多的表现为官僚主义、官僚作风、权钱交易、寻租等腐败问题，
3.1 理性选择路径之民主参与
现代官僚制强调下级服从上级，每一级人员每天的工作任务及行为都是按照一定的组织程序，组织人员只负责执行，官僚制最大的困境之一即反民主性，导致积极性不高，效率低下，工作成本加大，组织资源浪费严重。官僚制改革要从民主着手，一方面要赋予组织成员的一定的可变通权，强调组织成员的积极参与与回应性。
3.2 理性选择路径之创新服务型政府
目前我国的官僚体制尚未发展到韦伯所谓的现代理性官僚制的成熟程度，借鉴现代西方管理制也是一种必然，但是，我们也必须从本国实际出发，正对我国当前的社会多元化形态，创新具有中国特色的行政管理体制。服务型政府是20实际后半页现代国家都在积极努力构建的政府管理模式，它强调政府的服务性，民主性，法治性。这一政府管理模式符合我国政府的性质和宗旨，党的十八届三中全会指出，要“加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系”。
3.3 人事制度改革
改革官僚体制，构建服务型政府，必须从庞大而复杂的人事制度改革进行。我国当前的人事制度注重的是公务员的进，只进不出就会导致冗员现象严重，当前我国一些地方政府在公务员招聘及管理中试行的聘任制为我国人事制度改革提供了一个很好的示范效应。在韦伯理性官僚制的要求下，构建服务型人事行政体制是当前我国人事制度改革的前进方向。一方面，通过沟通协作，构建组织学习型文化，强调职业伦理和责任感来获取民众的回应性，强调公平公正，运用现代电子信息技术，精简办事程序，公开信息；另一方面，打开公务员只进不出这个口，对公务员进行多元全方位绩效考核，建立一套有进有出的考核机制，对当前的聘任制施行进行规范化和常态化。
参考文献
[1]周至忍.公共悖论及其理论阐释[J].政治学研究，1999（02）.
作者简介
陈绵青（1991-），女，汉族，现为南京航空航天大学人文学院行政管理2015级研究生。研究方向为行政管理的理论与实践。
作者单位
南京航空航天大学人文学院 江苏省南京市 210006