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摘要：乡村空间作为国土空间的重要腹地，自然资源和人文底蕴丰厚，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的观点，即是对乡村空间资源价值的经典描述。在乡村振兴的大背景下，“统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产、生活、生态空间”的要求，将乡村空间的建设上升到国家战略层面。
关键词：国土空间;规划;乡村空间;治理;分析
1导言
党的十八届三中全会提出要全力推进国家治理体系和治理能力现代化，而空间治理体系和治理能力现代化是深化国家治理体系，提升治理能力的重要抓手。“治理体系和治理能力是一个有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力”。国家治理體系实施的系列管理制度和规章程序多以空间为载体，主要包括政府施策、社会参与和市场应对，空间治理成为国家治理体系的核心组成。
2国土空间规划体系与乡村空间关系解读
2.1国土空间规划体系中的乡村规划
规划的本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测和指导，乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”。其法理依据是《城乡规划法》中的“乡规划”和“村庄规划”两个概念，它们属于县级政府及以下层面的规划，同时县级以上地方政府具有“确定应当制定乡规划、村庄规划的区域”的权力。本文按照学术惯例将“乡规划”和“村庄规划”统称为乡村规划。我国的国土空间规划体系旨在构建“五级三类”的总体框架，其中“五级”对应我国行政管理体系，即全国、省、市、县和乡镇五个级别的国土空间总体规划，“三类”包括总体规划、详细规划和专项规划。国家层面的国土空间规划为战略性规划，省级层面的国土空间规划为协调性规划，市、县级以下的国土空间规划为实施性规划。
2.2国土空间规划实施及乡村空间终端位置解读
综观整个国土空间规划体系，总体规划强调宏观的管控和引导，详细规划则以总体规划为依据进行具体落实，规划实施的关键在于空间用途管制和空间治理。在城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。国土空间规划体系的事权终端在市县一级，即由国家—省—市（县）等分层级规划管理，经由自然资源部及其垂直管理机构具体执行，从宏观上解决了国土空间“分治”的困境。乡村空间位于城镇开发边界以外，包括生态空间、农业空间以及区域基础设施网络，在总体规划阶段，通过划定“三区三线”来实施土地用途管制，在市县域层面划定城市开发边界、生态红线和永久基本农田保护线;在详细规划阶段，通过村庄规划引导建设，包括农村居民点布局、各项设施建设、人居环境保护等方面的内容。
3乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨
3.1基于实用性村庄规划的作用路径
实用性村庄规划为乡村空间治理作用于国土空间规划提供具体路径。《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）要求切实提高村庄规划工作重要性的认识，推动各类空间类规划在村域层面实现“多规合一”。自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）要求编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成的“多规合一”法定规划。核心要明确乡村的发展目标、用地空间布局、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护、公共服务设施规划、道路交通规划等6项基本内容。长期以来，乡村空间用地布局分散，利用效率低、价值难显化、多功能被弱化等现实困境，正是各类涉村规划难以有效实施的直接结果。以上问题，同国土空间治理体系在基层缺乏有效战略抓手，难以激发“自下而上”空间治理潜力，无法调动多元主体参与权利博弈有重要关系。乡村空间治理建构“自上而下”和“自下而上”相结合的治理体系，正迎合了乡村治理的现实需求，从乡村空间“物质—组织—权属”综合治理推进“多规合一”规划和细化国土空间用途管制入手，将为实用性村庄规划的编制和落实提供有效路径。
通过乡村空间治理“自上而下”和“自下而上”结合的动员和行动策略，为推进村庄规划提供空间基础、经济支撑、组织保障，也为回答实用性村庄规划“为谁规划、谁来规划、怎么规划、如何使用”提供参考。实用性村庄规划目标应落脚到为农户发展提供综合支撑上来，须跳出“城市精英运作”的模式，将农业、农村和农民跨越式发展作为核心目标加以强化。村庄规划若仍盯着农民仅有的空间资源，将难以调动其参与的积极性，没有农户广泛参与的村庄规划，也同样难以成为实用性和可用性规划。乡村空间治理强调多元主体有效参与，强化空间关系组织，为落实“可参与式”和“以人为本”的村庄规划创造条件。
3.2落实全面乡村振兴战略诉求的作用路径
全面乡村振兴战略为拓展乡村空间治理作用于国土空间规划提供广阔空间。乡村空间价值综合效益最大化，落实空间治理多元群体由旁观者转变为参与者，是新时期乡村发展与振兴亟需的动力。乡村空间治理尝试推进城乡市场互动连通、乡村空间价值流通、乡村组织模式融通的治理思路，为落实乡村振兴战略提供有效的实施抓手。乡村空间治理导向的国土空间规划为构建生态田园型乡村空间格局、权益公益型价值分配愿景、多元主体参与型治理模式、社会关系融洽型组织体系、人居环境美好型居住面貌提供解决方案。乡村空间治理成为连接乡村振兴战略与国土空间规划的互动桥梁，“多规合一”的国土空间规划需要在乡村空间上找到战略出口，而乡村振兴战略需要在多层管控的资源分配体系中找到连接通道，乡村空间综合治理正切合了二者的需求，有利于强化二者互动作用。乡村空间治理构建的村庄运营模式为推进乡村持续发展与振兴创造条件。国土空间规划尤其是村庄规划，如果缺乏有效的管理与运营，乡村振兴战略将难以实现。乡村空间治理从物质空间出发解决空间结构和功能的不合理，空间权属治理重建空间价值的分配体系，通过以上治理手段的综合作用，多元主体参与乡村规划与建设的积极性得到释放，为培育全新的乡村空间运营模式营造条件。
4结论
城乡空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为构建现代空间治理体系不可或缺的一部分，乡村空间治理模式与效应成为推进国土空间规划的重要契机，深入分析乡村空间治理作用于国土空间规划的机制与路径，有利于完善国土空间综合开发与保护。此基础上与国土空间规划对接，解析了乡村空间治理在国土空间规划体系完善、“多规合一”落实和国土空间用途管制细化等方面的作用机制及具体路径。
参考文献
[1]林拓，虞阳.基层行政区划改革对乡村全面振兴的重大意义[J].国家治理，2021（16）：23-27.
[2]温铁军，逯浩.国土空间治理创新与空间生态资源深度价值化[J].西安财经大学学报，2021，34（02）：5-14.
[3]袁校卫，刘淑婷.城郊社区公共空间的结构转型与协同治理研究[J].社会科学动态，2021（01）：101-106.
[4]周礼，戈大专.推进公共空间治理提升乡村建设品质[J].群众，2020（24）：54-55.
[5]特约评论员.构建乡村社会治理现代化新格局[J].江苏农村经济，2020（12）：1.
[6]金利霞，文志敏，范建红，杜志威.乡村空间重构的理论研究进展与理论框架构建[J].热带地理，2020，40（05）：765-774.
关键词：国土空间;规划;乡村空间;治理;分析
1导言
党的十八届三中全会提出要全力推进国家治理体系和治理能力现代化，而空间治理体系和治理能力现代化是深化国家治理体系，提升治理能力的重要抓手。“治理体系和治理能力是一个有机整体，有了良好的国家治理体系才能真正提高治理能力”。国家治理體系实施的系列管理制度和规章程序多以空间为载体，主要包括政府施策、社会参与和市场应对，空间治理成为国家治理体系的核心组成。
2国土空间规划体系与乡村空间关系解读
2.1国土空间规划体系中的乡村规划
规划的本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测和指导，乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”。其法理依据是《城乡规划法》中的“乡规划”和“村庄规划”两个概念，它们属于县级政府及以下层面的规划，同时县级以上地方政府具有“确定应当制定乡规划、村庄规划的区域”的权力。本文按照学术惯例将“乡规划”和“村庄规划”统称为乡村规划。我国的国土空间规划体系旨在构建“五级三类”的总体框架，其中“五级”对应我国行政管理体系，即全国、省、市、县和乡镇五个级别的国土空间总体规划，“三类”包括总体规划、详细规划和专项规划。国家层面的国土空间规划为战略性规划，省级层面的国土空间规划为协调性规划，市、县级以下的国土空间规划为实施性规划。
2.2国土空间规划实施及乡村空间终端位置解读
综观整个国土空间规划体系，总体规划强调宏观的管控和引导，详细规划则以总体规划为依据进行具体落实，规划实施的关键在于空间用途管制和空间治理。在城镇开发边界内，实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。国土空间规划体系的事权终端在市县一级，即由国家—省—市（县）等分层级规划管理，经由自然资源部及其垂直管理机构具体执行，从宏观上解决了国土空间“分治”的困境。乡村空间位于城镇开发边界以外，包括生态空间、农业空间以及区域基础设施网络，在总体规划阶段，通过划定“三区三线”来实施土地用途管制，在市县域层面划定城市开发边界、生态红线和永久基本农田保护线;在详细规划阶段，通过村庄规划引导建设，包括农村居民点布局、各项设施建设、人居环境保护等方面的内容。
3乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨
3.1基于实用性村庄规划的作用路径
实用性村庄规划为乡村空间治理作用于国土空间规划提供具体路径。《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）要求切实提高村庄规划工作重要性的认识，推动各类空间类规划在村域层面实现“多规合一”。自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）要求编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成的“多规合一”法定规划。核心要明确乡村的发展目标、用地空间布局、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护、公共服务设施规划、道路交通规划等6项基本内容。长期以来，乡村空间用地布局分散，利用效率低、价值难显化、多功能被弱化等现实困境，正是各类涉村规划难以有效实施的直接结果。以上问题，同国土空间治理体系在基层缺乏有效战略抓手，难以激发“自下而上”空间治理潜力，无法调动多元主体参与权利博弈有重要关系。乡村空间治理建构“自上而下”和“自下而上”相结合的治理体系，正迎合了乡村治理的现实需求，从乡村空间“物质—组织—权属”综合治理推进“多规合一”规划和细化国土空间用途管制入手，将为实用性村庄规划的编制和落实提供有效路径。
通过乡村空间治理“自上而下”和“自下而上”结合的动员和行动策略，为推进村庄规划提供空间基础、经济支撑、组织保障，也为回答实用性村庄规划“为谁规划、谁来规划、怎么规划、如何使用”提供参考。实用性村庄规划目标应落脚到为农户发展提供综合支撑上来，须跳出“城市精英运作”的模式，将农业、农村和农民跨越式发展作为核心目标加以强化。村庄规划若仍盯着农民仅有的空间资源，将难以调动其参与的积极性，没有农户广泛参与的村庄规划，也同样难以成为实用性和可用性规划。乡村空间治理强调多元主体有效参与，强化空间关系组织，为落实“可参与式”和“以人为本”的村庄规划创造条件。
3.2落实全面乡村振兴战略诉求的作用路径
全面乡村振兴战略为拓展乡村空间治理作用于国土空间规划提供广阔空间。乡村空间价值综合效益最大化，落实空间治理多元群体由旁观者转变为参与者，是新时期乡村发展与振兴亟需的动力。乡村空间治理尝试推进城乡市场互动连通、乡村空间价值流通、乡村组织模式融通的治理思路，为落实乡村振兴战略提供有效的实施抓手。乡村空间治理导向的国土空间规划为构建生态田园型乡村空间格局、权益公益型价值分配愿景、多元主体参与型治理模式、社会关系融洽型组织体系、人居环境美好型居住面貌提供解决方案。乡村空间治理成为连接乡村振兴战略与国土空间规划的互动桥梁，“多规合一”的国土空间规划需要在乡村空间上找到战略出口，而乡村振兴战略需要在多层管控的资源分配体系中找到连接通道，乡村空间综合治理正切合了二者的需求，有利于强化二者互动作用。乡村空间治理构建的村庄运营模式为推进乡村持续发展与振兴创造条件。国土空间规划尤其是村庄规划，如果缺乏有效的管理与运营，乡村振兴战略将难以实现。乡村空间治理从物质空间出发解决空间结构和功能的不合理，空间权属治理重建空间价值的分配体系，通过以上治理手段的综合作用，多元主体参与乡村规划与建设的积极性得到释放，为培育全新的乡村空间运营模式营造条件。
4结论
城乡空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为构建现代空间治理体系不可或缺的一部分，乡村空间治理模式与效应成为推进国土空间规划的重要契机，深入分析乡村空间治理作用于国土空间规划的机制与路径，有利于完善国土空间综合开发与保护。此基础上与国土空间规划对接，解析了乡村空间治理在国土空间规划体系完善、“多规合一”落实和国土空间用途管制细化等方面的作用机制及具体路径。
参考文献
[1]林拓，虞阳.基层行政区划改革对乡村全面振兴的重大意义[J].国家治理，2021（16）：23-27.
[2]温铁军，逯浩.国土空间治理创新与空间生态资源深度价值化[J].西安财经大学学报，2021，34（02）：5-14.
[3]袁校卫，刘淑婷.城郊社区公共空间的结构转型与协同治理研究[J].社会科学动态，2021（01）：101-106.
[4]周礼，戈大专.推进公共空间治理提升乡村建设品质[J].群众，2020（24）：54-55.
[5]特约评论员.构建乡村社会治理现代化新格局[J].江苏农村经济，2020（12）：1.
[6]金利霞，文志敏，范建红，杜志威.乡村空间重构的理论研究进展与理论框架构建[J].热带地理，2020，40（05）：765-774.