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政策性金融是市场经济条件下政府调控经济的有效手段，是推动我国农业可持续协调发展的战略性途径。目前，农业政策性金融需要重新进行职能定位、调整业务范围，并从完善体制和经营机制等方面进行改革以充分发挥其在促进社会主义新农村建设中不可替代的作用。
中国农业转型过程中政策性金融支持的历史回顾
中国农业转型发展是一个以市场化为导向、以推进农业产业化经营为主体的经营机制转换过程，经历了计划农业向市场农业、封闭农业向开放农业的转型。由于农业在国民经济中的特殊地位和作用，它一直受到我国政府的重视和保护，国家对农业的政策性金融支持也在不断加强。
从新中国成立到1978年，我国实行社会主义计划经济,农业是根据计划原则来安排的，国家通过制定各种类型的计划对农业生产与资源配置进行高度的集中和管理。传统的中国农业政策性金融是建立在传统经济体制下按照统一的、指令性的计划进行的农业金融活动。在管理体制上，由人民银行统一经营和管理。在农村金融业务上，农业政策性业务和其它一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，农贷的利率很低，甚至无息，并且都是信用放款。在贷款管理上，存贷收支两条线，存款不考核，贷款给指标，按指标放款。对这种指令性放款，银行没有任何自主权，将向农村社队等各生产单位的金融活动当作政治任务完成，造成大量农业物资的浪费和农业贷款的“沉淀”，农业生产效率和金融支持效率都较低。
从1978年改革开放到1993年党的十四届三中全会，是计划农业向市场农业的转型时期，我国逐步开始进行全面的经济改革,进行了农业的制度创新,将土地所有权和经营权分开,实行“家庭联产承包经营责任制”。在这一转型过程中，我国农业计划调节和配置的范围逐步缩小，市场调节和配置的范围逐步扩大，相应的金融体制改革也不断深化，逐步恢复和设立了农工中建四家专业银行，人民银行完成了管理与经营职能分离的改革，农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制逐步建立和完善，农业政策性金融和商业性金融逐步分离，并在改革中迅速发展。农业银行从1979年恢复后，农业政策性金融由农业银行统一管理，农村信贷业务和管理方式也在不断创新和发展，如扩大了农业开发贷款的使用范围，粮棉油收购由银行包揽资金供应向按筹资责任供应资金转变；银行由办理政策性业务向培植政策性业务转变。
1993年以后，我国农业和农村经济的市场化和现代化步伐进一步加快。以家庭为基础的承包经营制度不断巩固和完善，农村市场化建设步伐加快，农业产业化经营不断发展，农业产业结构和产品结构的合理化水平不断提高，农业产业布局逐步趋于专业化分工,农村城镇化水平不断提高。随着经济体制改革的逐步深入，要求必须建立一个适应市场经济要求并有利于国民经济持续、快速、健康发展的金融体制。在这样一种背景下，国务院于1993年做出了关于金融体制改革的决定，明确要组建中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农的拨付及监督使用。由此，一个建立在社会主义市场经济体制下，专门从事农业政策性金融业务，促进农业、农村经济发展的，独立而自成体系的现代的农业政策性银行—中国农业发展银行应运而生。组建中国农业发展银行，专门从事农业政策性金融业务，是我国农村金融体制改革的必然选择，也是市场经济体制下扶持农业发展，改进金融服务，发展金融事业的客观要求。
中国农业发展银行作为国有农业政策性金融机构，在推进我国农业和农村经济发展中始终发挥着积极的作用，为支持“三农”做出了重要贡献。从1994年至2006年，中国农业发展银行认真履行政策性银行的使命，努力贯彻国务院关于粮食、棉花流通体制改革的一系列政策措施，适应国家农业产业政策调整及粮食市场经济发展需要，在信贷管理和支持上表现出明显的阶段性：一是1994～1998年全面支持农业的综合发展阶段。1994年在组建中国农业发展银行时，业务几乎涉及到农业的方方面面，从农业生产活动的产、购、销等多个环节对农业进行综合支持。二是1998～1999年全力支持保护价敞开收购阶段。1998年随着国家粮食流通体制改革的进一步深化,根据国务院决定，农业发展银行于当年的5月份和11月份两次相继将其原定的农业综合开发贷款、扶贫贷款和粮食附营加工贷款等三项主营业务划转中国农业银行。至此，农发行业务范围缩小，粮棉油等主要农产品专项收购信贷业务成为其基本主营业务。在这一阶段里中国农业发展银行以执行和落实粮改“三项政策”为目标，实行了“收一斤粮，给一斤粮的钱；销一斤粮，收回一斤粮的贷款”的信贷政策，初步形成了收购资金封闭管理的基本框架，从制度上，解决了“不打白条、防止流失”的问题。三是2000～2003年支持局部粮食市场化改革阶段。在这一阶段，随着局部地区、部分粮食品种退出保护价收购范围，农业发展银行实行“区别对待、分类指导”的信贷政策，即根据贷款的不同性质掌握贷款的投放；对不同形式的粮食销售，采取相应的信贷监管方式；对不同资信的企业，探索不同的信贷管理方式；对不同地区，实行有区别的区域信贷政策。四是2004年开始，支持全面粮食市场化改革阶段。2004年是我国粮食流通体制改革具有里程碑意义的一年，国务院决定实行粮食购销市场化改革，全面放开粮食收购市场和收购价格，农发行贷款的用途扩大到所有粮食经营企业从事原粮储备、收购、调入的收购资金需要，以及企业的技术改造、仓储设施建设和粮食生产基地建设中的中长期固定资金需要，信贷管理按照政策性和商业性两类进行分别管理，农发行支农发展进入了新的阶段。
未来农发行转型要点
今年，中央提出了“深化农村金融体制改革”和“深化政策性银行改革”的政策目标,并且在中央1号文件中明确提出了“调整农业发展银行职能定位,拓宽业务范围和资金来源”, 一方面这将使农发行的职能定位和业务范围等问题得到进一步明确，另一方面也对农业发展银行进行内部改革提出了新的要求。笔者认为，农发行作为农业政策性银行，在当前国民经济宏观运行机制及解决“三农”问题的进程中，必然要发挥政策性金融支农的载体作用，因此将其市场定位于农村综合开发性银行，服务于农业、农村经济应当是今后相当一个时期内的发展取向。
面对当前中国农业市场化进程的深入发展以及金融体制改革的总体发展趋势，中国农业发展银行必须按照现代银行的要求，不断深化内部改革，从完善体制机制、转变管理经营理念，加强基础管理等方面进行战略转型，探索一条符合当前农业和农村经济发展特点,又能有效防范风险的信贷管理的新路子才能在贯彻中央有关金融支农战略部署和推进新农村建设中发挥更大的作用。
建立健全法人治理机制，提高经营管理水平。农发行要真正成为政府支农不可或缺的农村开发性金融机构，需要对治理结构和内在运行机制改革。一是建立法人治理机制。建立健全的法人治理机制是现代银行的根本要素，成立董事会、监事会或引入独立董事制度等制度是建立法人治理机制的基础，农发行作为国有政策性银行，可以考虑成立由财政部、汇金公司、农业部等部门负责人组成董事会，代表国家行使出资人的权力，实行董事会下的行长负责制，由银监会等有关部门参与组建监事会履行监督职能，对农发行的经营活动进行监督，建立问责制度等长效发展机制。二是整合、精简机构。建立合理分工、有效制衡、精简高效的部门组织架构。优化分支机构布局,撤并低效或无效网点，缩短管理层级,提升经营层次,强化支行的业务经营职能，将二级分行建设成经营管理基础平台,一级分行建设成为管理经营分中心,总行设立为全行最高决策机构和管理经营中心,实行科学合理的总分支机构动态管理。三是加强资金营运管理，按照现代银行的要求，多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制，加强成本核算，实现市场化运营管理。四是建立不良资产处置的方式及期限，明确中央财政、地方财政、银行和企业的责任和不同情况下不良资产处置办法。五是建立以综合效益为核心的科学的组织机构绩效评价体系，引导分支机构向效益型办行方向发展，同时通过尝试推行全面成本管理，减员增效等措施，进一步优化资源配置。六是建立以岗位为基础的市场化人力资源管理体系。建立以合同制为基础的全员劳动用工管理机制，以岗位为基础、收入与责任、风险与贡献相匹配的薪酬管理机制和全员竞聘上岗为重点的岗位聘任机制,同时通过设立客户经理、业务经理和技术经理等系列岗位，拓宽员工职务晋升渠道。
改进信贷管理机制，提高风险管理水平。借鉴国际经验和商业银行管理经验，结合农业发展银行实际对信贷管理机制和内部风险控制体系进行改革：一是构建信贷管理制度体系，对政策性业务和商业性业务进行双线管理，按照权责对等、审贷分离、相互制衡的原则要求,建立分级授权和统一授信、权责统一的信贷决策机制，前、中、后台分离部门分离，岗位制约的信贷管理体制，强化信贷的全程管理。二是实施业务和管理流程再造，建立内部控制机制并围绕两类业务流程各环节对规章制度进行梳理和再造，构建完整和科学的制度体系。三是设立风险管理机构，推进数据仓库建设和管理分析模型、分析工具的研发,对信贷、财务、市场、操作等风险进行动态监测预警,建立科学的风险管理和控制体系。四是推行内部稽核审计的垂直化管理，凸显审计的独立性，提高审计监督的作用。五是完善风险拨备制度，呆账坏账核销制度，促进良性发展。
加大信贷支农力度，提高营销服务水平。农发行作为国有农业政策性金融机构，在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等方面不可替代的作用。面对新农村建设的新形势和新任务，农发行应准确把握市场定位，在信贷支农方面迈出更大的步伐。一是根据“有进有退、适时调整”的原则,制定既具现实性，又具前瞻性的业务发展战略。在巩固现有的粮棉油购销贷款，农业产业化龙头企业和粮棉油加工企业贷款等业务的基础上，加大在农业流通领域、农业产业和农业科技等方面的信贷支持。如围绕支持农业基础设施建设和国家粮食安全体系建设、农业科技推广应用与农业产业化发展、农村扶贫开发等领域，增加中长期开发性贷款投入，支持农村的综合性开发。面对农村日益增加的贷款需求，增加小额贷款业务对中小企业进行支持。进入农业保险领域，填补商业保险空白。加强与农村信用社、国家开发银行等同业银行的合作，加强代理保险、国际结算等中间业务的发展，多渠道进行农业金融支持等。二是增强金融服务职能，按客户类别组建相应的客户营销部门，体现以客户为中心的部门设置理念，提高经营和服务层次。三是推行机构扁平化改革，将中、后台业务集中在二级分行办理，使支行成为专门的营销和服务机构，根据市场客户的不同需求，提供差异化的便利性服务和支持性服务。
加大科技投入，提高信息化管理。农发行要适应现代化管理的要求，必须不断加大科技投入，提高信息技术的管理和应用水平。一是加强基础建设,科学地规划信息系统整体方案，搭建业务操作平台，建立健全信贷管理、国际结算、外汇资金管理、收付清算等系统。制定符合实际、操作性强的信息安全管理制度和技术规范，加快同城数据备份中心及异地灾难备份中心建设,建立健全应急机制等。二是整合系统，实现全行数据集中。以综合业务系统为依托,实现核心业务处理系统与应用系统的接口对接，实现本外币一体化经营和数据的集中处理。三是借助数据仓库和数据挖掘等先进技术,对业务操作平台所采集的数据、核心业务系统数据和其他数据资源进行数据加工和分析整理,根据业务管理需要，将数据转化为有价值的信息,进行科学化管理。
（作者单位：中国农业发展银行）
责任编辑：高广春
中国农业转型过程中政策性金融支持的历史回顾
中国农业转型发展是一个以市场化为导向、以推进农业产业化经营为主体的经营机制转换过程，经历了计划农业向市场农业、封闭农业向开放农业的转型。由于农业在国民经济中的特殊地位和作用，它一直受到我国政府的重视和保护，国家对农业的政策性金融支持也在不断加强。
从新中国成立到1978年，我国实行社会主义计划经济,农业是根据计划原则来安排的，国家通过制定各种类型的计划对农业生产与资源配置进行高度的集中和管理。传统的中国农业政策性金融是建立在传统经济体制下按照统一的、指令性的计划进行的农业金融活动。在管理体制上，由人民银行统一经营和管理。在农村金融业务上，农业政策性业务和其它一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，农贷的利率很低，甚至无息，并且都是信用放款。在贷款管理上，存贷收支两条线，存款不考核，贷款给指标，按指标放款。对这种指令性放款，银行没有任何自主权，将向农村社队等各生产单位的金融活动当作政治任务完成，造成大量农业物资的浪费和农业贷款的“沉淀”，农业生产效率和金融支持效率都较低。
从1978年改革开放到1993年党的十四届三中全会，是计划农业向市场农业的转型时期，我国逐步开始进行全面的经济改革,进行了农业的制度创新,将土地所有权和经营权分开,实行“家庭联产承包经营责任制”。在这一转型过程中，我国农业计划调节和配置的范围逐步缩小，市场调节和配置的范围逐步扩大，相应的金融体制改革也不断深化，逐步恢复和设立了农工中建四家专业银行，人民银行完成了管理与经营职能分离的改革，农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制逐步建立和完善，农业政策性金融和商业性金融逐步分离，并在改革中迅速发展。农业银行从1979年恢复后，农业政策性金融由农业银行统一管理，农村信贷业务和管理方式也在不断创新和发展，如扩大了农业开发贷款的使用范围，粮棉油收购由银行包揽资金供应向按筹资责任供应资金转变；银行由办理政策性业务向培植政策性业务转变。
1993年以后，我国农业和农村经济的市场化和现代化步伐进一步加快。以家庭为基础的承包经营制度不断巩固和完善，农村市场化建设步伐加快，农业产业化经营不断发展，农业产业结构和产品结构的合理化水平不断提高，农业产业布局逐步趋于专业化分工,农村城镇化水平不断提高。随着经济体制改革的逐步深入，要求必须建立一个适应市场经济要求并有利于国民经济持续、快速、健康发展的金融体制。在这样一种背景下，国务院于1993年做出了关于金融体制改革的决定，明确要组建中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农的拨付及监督使用。由此，一个建立在社会主义市场经济体制下，专门从事农业政策性金融业务，促进农业、农村经济发展的，独立而自成体系的现代的农业政策性银行—中国农业发展银行应运而生。组建中国农业发展银行，专门从事农业政策性金融业务，是我国农村金融体制改革的必然选择，也是市场经济体制下扶持农业发展，改进金融服务，发展金融事业的客观要求。
中国农业发展银行作为国有农业政策性金融机构，在推进我国农业和农村经济发展中始终发挥着积极的作用，为支持“三农”做出了重要贡献。从1994年至2006年，中国农业发展银行认真履行政策性银行的使命，努力贯彻国务院关于粮食、棉花流通体制改革的一系列政策措施，适应国家农业产业政策调整及粮食市场经济发展需要，在信贷管理和支持上表现出明显的阶段性：一是1994～1998年全面支持农业的综合发展阶段。1994年在组建中国农业发展银行时，业务几乎涉及到农业的方方面面，从农业生产活动的产、购、销等多个环节对农业进行综合支持。二是1998～1999年全力支持保护价敞开收购阶段。1998年随着国家粮食流通体制改革的进一步深化,根据国务院决定，农业发展银行于当年的5月份和11月份两次相继将其原定的农业综合开发贷款、扶贫贷款和粮食附营加工贷款等三项主营业务划转中国农业银行。至此，农发行业务范围缩小，粮棉油等主要农产品专项收购信贷业务成为其基本主营业务。在这一阶段里中国农业发展银行以执行和落实粮改“三项政策”为目标，实行了“收一斤粮，给一斤粮的钱；销一斤粮，收回一斤粮的贷款”的信贷政策，初步形成了收购资金封闭管理的基本框架，从制度上，解决了“不打白条、防止流失”的问题。三是2000～2003年支持局部粮食市场化改革阶段。在这一阶段，随着局部地区、部分粮食品种退出保护价收购范围，农业发展银行实行“区别对待、分类指导”的信贷政策，即根据贷款的不同性质掌握贷款的投放；对不同形式的粮食销售，采取相应的信贷监管方式；对不同资信的企业，探索不同的信贷管理方式；对不同地区，实行有区别的区域信贷政策。四是2004年开始，支持全面粮食市场化改革阶段。2004年是我国粮食流通体制改革具有里程碑意义的一年，国务院决定实行粮食购销市场化改革，全面放开粮食收购市场和收购价格，农发行贷款的用途扩大到所有粮食经营企业从事原粮储备、收购、调入的收购资金需要，以及企业的技术改造、仓储设施建设和粮食生产基地建设中的中长期固定资金需要，信贷管理按照政策性和商业性两类进行分别管理，农发行支农发展进入了新的阶段。
未来农发行转型要点
今年，中央提出了“深化农村金融体制改革”和“深化政策性银行改革”的政策目标,并且在中央1号文件中明确提出了“调整农业发展银行职能定位,拓宽业务范围和资金来源”, 一方面这将使农发行的职能定位和业务范围等问题得到进一步明确，另一方面也对农业发展银行进行内部改革提出了新的要求。笔者认为，农发行作为农业政策性银行，在当前国民经济宏观运行机制及解决“三农”问题的进程中，必然要发挥政策性金融支农的载体作用，因此将其市场定位于农村综合开发性银行，服务于农业、农村经济应当是今后相当一个时期内的发展取向。
面对当前中国农业市场化进程的深入发展以及金融体制改革的总体发展趋势，中国农业发展银行必须按照现代银行的要求，不断深化内部改革，从完善体制机制、转变管理经营理念，加强基础管理等方面进行战略转型，探索一条符合当前农业和农村经济发展特点,又能有效防范风险的信贷管理的新路子才能在贯彻中央有关金融支农战略部署和推进新农村建设中发挥更大的作用。
建立健全法人治理机制，提高经营管理水平。农发行要真正成为政府支农不可或缺的农村开发性金融机构，需要对治理结构和内在运行机制改革。一是建立法人治理机制。建立健全的法人治理机制是现代银行的根本要素，成立董事会、监事会或引入独立董事制度等制度是建立法人治理机制的基础，农发行作为国有政策性银行，可以考虑成立由财政部、汇金公司、农业部等部门负责人组成董事会，代表国家行使出资人的权力，实行董事会下的行长负责制，由银监会等有关部门参与组建监事会履行监督职能，对农发行的经营活动进行监督，建立问责制度等长效发展机制。二是整合、精简机构。建立合理分工、有效制衡、精简高效的部门组织架构。优化分支机构布局,撤并低效或无效网点，缩短管理层级,提升经营层次,强化支行的业务经营职能，将二级分行建设成经营管理基础平台,一级分行建设成为管理经营分中心,总行设立为全行最高决策机构和管理经营中心,实行科学合理的总分支机构动态管理。三是加强资金营运管理，按照现代银行的要求，多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制，加强成本核算，实现市场化运营管理。四是建立不良资产处置的方式及期限，明确中央财政、地方财政、银行和企业的责任和不同情况下不良资产处置办法。五是建立以综合效益为核心的科学的组织机构绩效评价体系，引导分支机构向效益型办行方向发展，同时通过尝试推行全面成本管理，减员增效等措施，进一步优化资源配置。六是建立以岗位为基础的市场化人力资源管理体系。建立以合同制为基础的全员劳动用工管理机制，以岗位为基础、收入与责任、风险与贡献相匹配的薪酬管理机制和全员竞聘上岗为重点的岗位聘任机制,同时通过设立客户经理、业务经理和技术经理等系列岗位，拓宽员工职务晋升渠道。
改进信贷管理机制，提高风险管理水平。借鉴国际经验和商业银行管理经验，结合农业发展银行实际对信贷管理机制和内部风险控制体系进行改革：一是构建信贷管理制度体系，对政策性业务和商业性业务进行双线管理，按照权责对等、审贷分离、相互制衡的原则要求,建立分级授权和统一授信、权责统一的信贷决策机制，前、中、后台分离部门分离，岗位制约的信贷管理体制，强化信贷的全程管理。二是实施业务和管理流程再造，建立内部控制机制并围绕两类业务流程各环节对规章制度进行梳理和再造，构建完整和科学的制度体系。三是设立风险管理机构，推进数据仓库建设和管理分析模型、分析工具的研发,对信贷、财务、市场、操作等风险进行动态监测预警,建立科学的风险管理和控制体系。四是推行内部稽核审计的垂直化管理，凸显审计的独立性，提高审计监督的作用。五是完善风险拨备制度，呆账坏账核销制度，促进良性发展。
加大信贷支农力度，提高营销服务水平。农发行作为国有农业政策性金融机构，在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等方面不可替代的作用。面对新农村建设的新形势和新任务，农发行应准确把握市场定位，在信贷支农方面迈出更大的步伐。一是根据“有进有退、适时调整”的原则,制定既具现实性，又具前瞻性的业务发展战略。在巩固现有的粮棉油购销贷款，农业产业化龙头企业和粮棉油加工企业贷款等业务的基础上，加大在农业流通领域、农业产业和农业科技等方面的信贷支持。如围绕支持农业基础设施建设和国家粮食安全体系建设、农业科技推广应用与农业产业化发展、农村扶贫开发等领域，增加中长期开发性贷款投入，支持农村的综合性开发。面对农村日益增加的贷款需求，增加小额贷款业务对中小企业进行支持。进入农业保险领域，填补商业保险空白。加强与农村信用社、国家开发银行等同业银行的合作，加强代理保险、国际结算等中间业务的发展，多渠道进行农业金融支持等。二是增强金融服务职能，按客户类别组建相应的客户营销部门，体现以客户为中心的部门设置理念，提高经营和服务层次。三是推行机构扁平化改革，将中、后台业务集中在二级分行办理，使支行成为专门的营销和服务机构，根据市场客户的不同需求，提供差异化的便利性服务和支持性服务。
加大科技投入，提高信息化管理。农发行要适应现代化管理的要求，必须不断加大科技投入，提高信息技术的管理和应用水平。一是加强基础建设,科学地规划信息系统整体方案，搭建业务操作平台，建立健全信贷管理、国际结算、外汇资金管理、收付清算等系统。制定符合实际、操作性强的信息安全管理制度和技术规范，加快同城数据备份中心及异地灾难备份中心建设,建立健全应急机制等。二是整合系统，实现全行数据集中。以综合业务系统为依托,实现核心业务处理系统与应用系统的接口对接，实现本外币一体化经营和数据的集中处理。三是借助数据仓库和数据挖掘等先进技术,对业务操作平台所采集的数据、核心业务系统数据和其他数据资源进行数据加工和分析整理,根据业务管理需要，将数据转化为有价值的信息,进行科学化管理。
（作者单位：中国农业发展银行）
责任编辑：高广春