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农业保险是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的工作原则。本课题组在了解掌握目前上海市农业保险基本情况的基础上，分析评估现有政策，寻找农业保险实施过程中存在的问题及原因，就完善、优化现有农业保险运行机制，提高财政扶持的效应提出建议。
一、上海农业保险发展历程
（一）上海农业保险发展历程。
上海早在上世纪50年代就试办过农业保险，期间曾一度停顿、停办。改革开放后，农业保险重新恢复，特别是自1991年开始，实行了政府组织推动、保险公司代理的运作机制，有力地推动了上海市农业保险的稳步发展。回顾近三十年的探索实践，上海市农业保险大致经历了三个发展阶段。
1.基本恢复阶段（1982—1990年）。
由原中国人民保险公司上海分公司按照商业化运作模式开展农业保险，但规模很小，保险范围仅是部分畜禽生产自然风险保障。
2.探索发展阶段（1991—2003年）。
市、区（县）成立两级农业保险推进委员会，并实行以区（县）为单位，单独立账，独立核算，由地方政府推动，保险公司代理，结余留地方，形成农业保险风险基金的管理体制。保险范围主要包括种植业、养殖业和农村建房保险，但规模有限，年均保险金额占上海农业年均总产值30%左右。
3.专业保险公司经营发展阶段（2004年至今）。
组建上海安信农业保险股份有限公司，采取“政府政策扶持，市场化运作”的管理模式，实行法人治理，专业经营，促进经济效益和社会效益的有机统一。保险范围已基本覆盖全市农业生产领域，保险保障功能得到充分发挥。
（二）上海农业保险财政政策发展历程。
1.从2004年上海市成立专业农业保险公司以来，财政部门把支持农业保险作为创新支农机制，丰富和完善农业风险控制管理的重要手段，实行“政府引导，政策扶持，市场运作，自愿投保”管理方式，在全国率先推出农业保险地方财政补贴政策，有力地促进农业保险发展。
2.为加强信贷对农业和粮食生产的支持，2008年，市政府办公厅下发了《关于本市进一步加强信贷支持农业和粮食生产的意见》，市、区县两级财政设立了支农贷款担保专项资金，专门用于农民专业合作社贷款担保。市财政局、市农委联合保险公司开设小额贷款保证保险，为农民专业合作社提供50万元以内的融资贷款担保（2011年起已调整为100万元以内），上海农村商业银行提供专项贷款。一旦贷款出现损失，政府承担贷款损失90%，安信农保承担贷款损失10%。创新农民专业合作社融资贷款担保方式，有效解决了农民专业合作社发展中融资难问题。
3.2009年，在梳理分析上海市农业保险政策存在问题的基础上，市财政局会同市农委下发了《关于完善本市农业保险补贴政策的通知》，将农业保险按照种植业、养殖业、其他三大类重新进行分类，共有20个农业险种纳入补贴范围，并对不同类型险种按40—80%比例实行差别保费补贴政策。
4.2011年，上海市开展实施蔬菜供应“淡季”绿叶菜成本价格保险工作，将绿叶菜成本价格保险分为“冬淡”和“夏淡”两个险种，其中“冬淡”保险品种为青菜，“夏淡”保险品种为青菜、鸡毛菜、米苋、生菜、杭白菜五个品种。实现了农业保险从保自然风险向保市场风险转变，并将财政补贴比例提高到90%，对保障地产绿叶菜生产，稳定市场价格发挥了积极作用。
5. 2013年，出台了关于完善2013—2015年农业保险保费补贴政策，重点完善以下政策内容。
（1）调整财政补贴险种。一是为促进种源农业发展，将杂交水稻制种等3项险种纳入补贴范围。二是为强化涉农财产投保意识，将菇棚、防虫网等纳入设施类补贴范围。三是为完善政策覆盖范围，将绿叶菜保淡价格保险并入农险体系。四是根据市绿化局意见，林业险不再纳入农险范围。
（2）调整补贴险种保额。新一轮政策的补贴险种共计21项。本着既实事求是又有利于提高理赔标准和保障水平的原则，综合考虑生产成本、农户投保意愿等因素，除约10%的新险种需新定保额外，拟将约80%的险种保额适度上调，约10%的险种保额不作调整。
（3）提高部分险种的补贴标准。综合考虑中央和市政府关注重点、民生关联度等因素，拟将中央财政对上海市6个补贴险种的财政补贴标准统一调至80%，确保符合中央补助要求；将蔬菜、大棚设施等两个险种的补贴标准从50%调至60%；将水产养殖险种的补贴标准从40%提高到60%。
（4）调整市级财政承担比例。为鼓励区县因地制宜做好补贴工作，中央补贴的6个险种，拟由中央和市两级财政全额承担补贴资金，区县财政在不减少本级补贴力度的前提下，将富余额度用于本地特色经济作物、市财政补贴外险种、自行提高配套比例等保费补贴。此外，鉴于奉贤区农业比重较大且财力较弱，拟适当降低其配套比例，享受金山区政策。
（5）完善管理机制。一方面，强化预算编制、信息公开、资金监管、违规惩戒和绩效评价等管理要求。另一方面，为加快资金拨付进度，市财政年初结合上年清算情况，按预算一次拨付补贴资金到区县财政，同时，市财政、市农委将委托会计师事务所对各区县投保情况进行审计清算。
二、存在的主要问题
（一）农业保险财政保障体系仍不健全。
1.保险金额较低，离农业生产成本尚有一定差距。
目前，农业保险中央财政补贴以保障直接物化成本为目标，全国其他省份的农业保险保额按照直接物化成本确定，保险金额很低。上海地区在直接物化成本的基础上，增加考虑了人工成本和地租成本等生产成本要素，保险金额相对较高，领先全国水平，如水稻保险，全国平均保额在400—600元/亩，上海达到了1000元/亩。总的说，上海农业保险的保障金额相对全国其他省市来说是较高的，但与上海都市型农业的高投入、高产出来比，目前的保障程度还显不够。现行农业保险政策，保障金额接近实际产值或达到生产成本的险种只占全部险种1/3，其余2/3的保险险种，享受财政补贴的保障金额与实际产值之间差异较大。 2.财政对现代都市农业保险品种的支持力度稍显不足。
经过多次政策调整，上海市农业保险的补贴险种覆盖范围有所扩大，但仍然以传统种养两业保险为主，目前市级财政给予保费补贴的险种22项中仅有水稻和青菜制种、淡季绿叶菜价格保险属于现代都市农业范畴，其他险种基本上为传统农业保险。近年来，市农委、市财政和农业保险公司联合开发了一些新的险种，探索从传统种养两业逐步扩展到较高产值的现代设施农业、现代都市农业。如生态农业、种源农业和农产品质量保证保险等，但保险补贴政策的跟进较缓慢。
（二）农业保险服务能力有待进一步提高。
1.农业保险基层服务体系尚不完善。《农业保险条例》（以下简称《条例》）明确提出“国家支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系”，同时，《条例》还对承保、理赔提出了明确的要求，如投保清单到户并签字，查勘定损结果公示，理赔结果公示，理赔清单到户并签字等。但由于上海市农业生产仍处于较分散状态，组织化程度不高，目前产业化率在65%左右，农业保险工作面广量大，涉及到千家万户农户利益，这从根本上决定了为落实《条例》的规定需要农业保险公司具备完善的基层服务体系。但是，现有农业保险机构服务网络体系还只能到乡镇一级，个别乡镇能到村一级，离规范的服务体系的要求尚有一定距离。
2.农业保险经营主体服务能力还需提高。
一是农业保险的宣传力度不够。农业保险的推行力度不够，很大程度上是由于保险公司缺乏对保险的宣传，或者是宣传不够，不能彻底地打消农民对农业保险的顾虑。二是农业保险部分项目“投保率”低。如2013年，果树（水果收获）保险投保率为23.4%，蔬菜种植保险投保率为8.82%；普惠制取消以后，家禽保险的参保率明显降低，2013年度，家禽养殖（鸡、鸭）保险投保率仅为16.69%。三是勘赔定损难、理赔滞后。农业保险点多面广，加上人员配备还不够，一旦出现灾害，有时会出现保险理赔操作的滞后性和精细度不够，影响了农业保险灾后恢复生产的政策作用及时性。四是部分险种理赔门槛高，理赔透明度有待进一步提高，农业保险经营风险较大，为控制风险，部分保险产品的理赔门槛设置偏高，加上农业保险工作量大，理赔公开公示等透明度方面做得还不够。五是对现代农业发展中所需的保险品种研发不够，尚不能满足市场需求。
（三）农业保险配套服务机制仍不健全。
1.产业化组织的保险支持机制不够健全。
产业化组织具有相应的专业知识，生产效率高，产出效益好，对保障粮食安全和农产品有效供给、推动现代农业建设和农村经济繁荣发挥了重要作用，有力促进了农业稳定发展和农民持续增收。党的十八大报告明确指出要求发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。上海市现代农业“十二五”规划也明确上海市农业的产业化目标为由“十一五”的60%提高到80%。目前，上海市农业产业化组织的农业保险业务享受相应的补贴政策，并推出了针对合作社融资难的小额信贷保险和保淡绿叶菜价格保险费率优惠10%，但除此之外，没有其他支持政策。从农业保险的实践经验来看，其在支持产业化发展方面可以发挥最大的作用，如果能与产业政策形成联动，发挥政策合力，必能取得更好的效果。
2.农业保险经营主体的支持政策落实力度还不够。
长期以来，考虑到农业保险的特殊性和政府财政投入有限，市政府对上海市农业保险实行“以险养险”政策。“以险养险”是指通过商业险的利润，尤其是通过政府类项目险的利润来弥补农业保险亏损，并逐步实现农业巨灾风险准备积累。通过实行“以险养险”既增强了农险公司的自身能力，又在一定程度上减轻了政府的财政压力，同时还能切实地为“三农”提供更多元的风险保障服务，解决农业的后顾之忧，形成自我积累、自我发展的良性发展机制，实现多方共赢。沪府办[2005]54号文也强调要求“政府在一定时期内实施行政性推动的项目（如农村宅基地置换工程保险等），要在坚持市场导向、公平竞争的前提下，考虑农业保险的特殊性，在同等条件下予以倾斜”。但更多的政府招标性商业保险项目，却因为农业保险经营主体的发展历史较短、规模较小而被摒弃在服务商名单之外，“以险养险”政策并没有落到实处。
（四）农业保险配套支持政策有待进一步完善。
1.农业保险巨灾风险分散机制尚待完善。
2006年市政府下发《本市农业保险特大灾害补偿试行方案》（以下简称《试行方案》），应该说，方案是对上海市农业保险遭遇特大灾害补偿政策的制度化、具体化，有利于保证农业保险稳定持续经营。自2006年至今，随着上海市农业保险的发展，《试行方案》存在的问题也逐渐暴露出来，一是《试行方案》规定的巨灾启动触发值过高。触发值以安信农保当年农业险保费收入、农业险再保险摊回赔款、当年商业险承保利润和按规定提取的巨灾风险准备金等项合计，根据该计算方式，触发值较高，难以真正发挥兜底作用。以2012年为例，因遭受“海葵”台风影响，全市农业保险亏损0.85亿元，按照《试行方案》规定尚不能达到启动门槛。二是巨灾风险基金尚未落实到位。根据《试行方案》的规定，巨灾风险基金由市区两级财政出资成立，具体建立、适用和管理规定由市农委、市财政另行制定。但截至目前，并未真正建立巨灾风险基金，相关的实施细则也尚未制定出台，一旦发生特大灾害，需临时筹措资金，时效性将受到影响，不利于农业的灾后恢复生产。
2.农业灾害政府救助和农业保险机制衔接不够顺畅。
目前，上海市除水稻、能繁母猪、生猪和奶牛等几个基础农产品实现农业保险100%覆盖，其他农作物或畜牧水平品种都尚未实现100%覆盖，这就使得农业灾害政府救助和农业保险机制尚未有效衔接。一旦出现大面积的农业灾害事故，对于没有参加农业保险的农户如得不到政府的救助，可能会出现因灾致贫、因灾返贫现象；如政府进行救助，又会增强农民的侥幸和依赖心理，不利于保险覆盖率的提高，从长远来看，不利于农业灾害长效处理机制的建立和完善。此外，农业灾害政府救助和农业保险机制衔接不够顺畅还表现为各个区县做法不一，部分区县并未采取两项政策完全叠加，削弱了农业保险的政策作用，也影响农民的参保积极性。 三、国外农业保险发展模式及主要做法
（一）主要发展模式。
1.政府主导下的市场运营模式，即政府和民间相互联系的双轨制农业保险，以美国和加拿大为代表。该模式的主要特点是：政府宏观调控、立法管理、财税补贴，由私营保险公司经营的模式。
2.相互会社模式，以日本为代表。该模式主要通过在政府支持的框架下的相互会社进行投保、理赔，故这一模式又被称为政府支持下的相互会社模式。
3.互助合作保险模式，西欧互助农业保险经营模式。政府控股、社会参股的农业保险股份公司，以法国为代表。该模式由政府牵头、吸引私人资本成立的农业相互保险集团，以政府控股为主体、社会参股的形式组建农业保险股份公司，具体负责农业保险业务经营。
4.国家重点选择性扶持模式，以一些发展中国家，如泰国、印度、孟加拉国、墨西哥等为代表。这一模式特点是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供，保险所覆盖一般为本国主要粮食作物和列入政府发展计划的牲畜，国家提供一定程度的支持。
（二）主要做法。
1.多元化的组织体系。农业保险的发展需要一个完整的多元化的组织体系。发达国家的农业保险组织体系一般由多个层次构成。如，美国的农业保险组织体系主要有3 个层次：第1 层次为联邦农作物保险公司，主要负责制度安排与监督管理工作；第2 层次为私营保险公司，其任务是具体实施农作物保险计划；第3 层次为农作物保险代理人和查勘核损人。在美国农作物保险发展的过程中，还有一些机构对农作物保险制度的建立和农作物保险的运作发挥了积极的作用，如经济研究局、全国农作物服务中心、州立大学推广中心等。
2.健全的法律法规支持体系。农业保险对相关法律的依赖程度是相当强的。所以，有必要通过农业保险的立法，明确农业保险的目的、性质、农业保险的经营主体组织形式及经营范围、保险费率、农业保险主体的权利与义务、政府的补偿体制等。如，美国1938 年颁布的《联邦农作物保险法》和1994 年通过的《联邦农作物保险改革法》，日本于1929 年和1938 年颁布的《家禽保险法》与《农业保险法》以及1947 年颁布的《农业灾害补偿法》，均是农作物保险实施的重要依据。
3.有力的政策支持。政策支持主要是指政府运用经济、行政、法律等手段，配合市场机制共同支持农业保险的运作与发展。在国外农业保险的发展实践中，政府的政策支持主要有：一是被保险人的保费补贴、经营主体的经营管理费用补贴及税收优惠等经济支持；二是国家农业保险公司的组建，农业保险专项基金的设立，初始资本的筹集等行政上的支持；三是调查险种、费率厘定、区域规划、法律法规的制定、对商业性保险公司的监督与管理等方面的法律与技术上的支持；四是再保险，当经营农业保险的保险机构无力应付巨灾损失时，通过分保把损失分散，确保保险公司的经营稳定；如美国联邦农作物保险公司为具体经办农业保险的机构提供保障程度高、收费低廉的再保险支持；又如日本农业保险是由都道府共济联合会和中央政府为市町村农业共济组合提供两级再保险。
4.适度强制保险。为了提高和扩大农业保险覆盖率，采取了强制性保险和自愿保险相结合的做法。如美国，农作物巨灾保险必须参加，但对于农作物面临的不同风险，美国保险的强制性有差异，规定如果农民不参加政府规定的农作物保险，那么他得不到政府的其它方面的福利计划，这项政策使得农业保险的覆盖面迅速的扩大。日本农业保险规定，凡是关系到国家安全和人民生活的粮食作物、牲畜、蔬菜和果树等为法定保险范围，实行强制性保险，其余的实行自愿原则。日本政府为进一步的防范农业风险，将农业信贷和农业保险结合到一起，即凡是有农业生产借贷的农业保险标的，即便说是自愿保险项目也应该依法进行强制性投保。
四、健全上海市农业保险机制的建议
（一）加快完善多层次、多维度的农业保险运行保障体系。
1.提高农业保险的风险保障水平，进一步优化财政补贴。
一是拓展风险保障范围。短期内，不仅应将保障范围扩展到全部直接物质成本，还应将人工成本、土地租金、机械作业服务费用等全部成本纳入保障范围。从长远看，应逐步实现由保成本向保产量以至保收入的转变。二是动态调整农业风险保障水平。建议以三年为周期调整风险保障水平，以前三年的农业生产平均成本为基数，并适当考虑后三年生产成本要素上涨趋势或产值增长趋势，确定后三年的风险保障水平，建立农业保险的风险保障水平动态调整机制。三是进一步优化农业保险的财政补贴。首先，市级财政要重点加大对水稻、蔬菜、小麦、生猪、能繁母猪和奶牛等基础大宗农产品保险的补贴力度，以实现基础大宗农产品保险全覆盖为目标。其次，区县财政要重点加大区域特色或区域重点农产品的保险补贴力度。现行的农业保险政策为全市性政策，区域特色或区域重点农产品的保险保障程度和补贴比例都是偏低的，但区域特色或区域重点农产品对所在区县来说，又是非常重要的，需要重点发展的。
2.探索试点自愿保险与适度强制相结合，提高农业保险参保率。
从农业保险较为发达的国家的经验来看，都通过适当的制度安排，实行适度强制保险与自愿保险相结合，达到政府期望的目标。考虑到上海地区农业生产实际情况和面临的台风灾害较为突出，建议参照美国的做法，探索尝试对水稻、麦子、蔬菜、生猪、能繁母猪、奶牛、大棚设施等对国计民生有着重要影响的基础农作物或设施中选取2到3个品种实行台风、暴雨责任的强制保险，大幅提高该品种的主要风险责任的保险覆盖率，并通过几年实践来检验这一做法的有效性，效果确实较为理想的，再逐步扩大品种范围。
3.各级政府提高对现代农业保险财政支持力度。
为了更好发挥农业保险在促进现代都市农业产业发展中的作用，新增农业保险市级财政资金应向现代农业产业倾斜。2013年，作为落实《条例》的一项重要举措，同时结合上海农业实际，修订完善2009年出台的农业保险政策。该政策明确享受中央财政补贴后，地方政府的补贴金额不可以减少，需要适度增加补贴金额。建议新增资金向现代农业倾斜，增加补贴比例、提高保险保障程度或新增补贴险种，必要时，可与其他农业政策或金融支持政策进行联动，如产业奖励政策、信贷支持政策等与农业保险挂钩联动，从而更好推动现代农业产业健康持续发展。 （二）大力提升农业保险机构管理水平，提高服务品质。
1.完善农业保险基层服务体系，提高服务能力。
2012年以来，保险公司已着手建立镇级农业保险推进工作委员会，成立镇“三农”保险服务中心，将农业保险服务体系从现在的镇级延伸到村级，确保发生重大自然灾害时，农业保险工作人员能第一时间出现在受灾现场。为进一步加强和完善本市农业保险基层服务体系的建设和管理，加快推进市农委《关于进一步加强和完善本市农业保险基层服务体系建设的意见》的落实工作，力争在2014年形成布局合理、覆盖全面、依法合规、运行高效的农业保险基层服务网络，做到“管理到区县、机构到乡镇、网络到村组、服务到农户”，提高农业保险服务水平。这也是贯彻落实《条例》的重要举措。
2.加强农业保险宣传，提高农户知晓率和农业保险参保率。
保险公司要着重发挥农业保险基层服务体系的宣传作用，组织人员，进村入户，面对面向群众宣传。同时，要结合农村实际，贴近基层，贴近群众，创新载体，活化形式，以广大农民群众喜闻乐见的方式宣传农业保险，提高宣传效率。此外，各级政府着重通过广播、电视、报纸、网络等大众传媒，帮助保险机构做好农业保险的面上宣传。通过宣传，增加农户的知晓率，提高农业保险的参保率。
3.引入现代信息化高科技手段，提高农业保险的精度和效率。
一是普及推广能繁母猪电子智能标识，在现有的能繁母猪工作的经验基础上，向奶牛、生猪等畜牧品种推广，以全面提高养殖业保险的信息化管理水平。同时，通过电子标识可有效防止病死猪流入市场，为猪肉的食品安全体系建设提供高效信息化管理手段。二是深化利用农委“一点通”平台，进行保险数据和生产数据的自动匹配，利用信息化手段落实农业保险“五公开、三到户”的监管要求，并利用信息系统发布灾害预警、保险防灾防损措施等，提高综合信息服务水平。三是探索尝试并逐步推广GPS 卫星定位、3G智能终端、远程视频定损的技术在农险方面的应用，逐步建立上海农业保险地理信息库。通过GPS和移动终端设备将承保标的精确地理方位在地图上准确标示，提高农业保险承保理赔的工作效率，提升农险风险防范管理水平。
4.加大创新力度，提高现代都市农业保险服务水平。
现代农业采取规模化、集约化、产业化的经营方式，投资规模大、回收周期长，对风险保障的需求更加迫切。但是其“高技术、高投入、高风险、高产出”的特点与传统农业保险“低保障、广覆盖”的定位不相适应。“十二五”期间，观光农业、设施农业、种源农业、高效生态农业和安全农业等将成为现代农业的主体，上述产业客观上要求农业保险经营主体不断创新升级农业保险品种，并将其渗透到现代农业新领域、新项目中，满足上海现代农业发展实际需求。
（三）完善相关农业保险配套服务政策。
1.加大家庭农场扶持力度。
加大对家庭农场的信贷支持，将现在的小额信贷保证保险主体由合作社扩展到家庭农场，帮助家庭农场获取发展所需资金，并对家庭农场开展信用等级评估工作，对资信较好的家庭农场给予授信额度，实行贷款优先；对其提供农业生产技术支持，防灾防损支持，提高家庭农场自身发展能力；保险公司加大保险品种创新力度，开发一揽子保险，为家庭农场提供全面的风险保障，为家庭农场发展提供支持。
2.完善上海市财政支持的小额信贷保证保险政策。
一是扩大银保联合项下业务范围。将本市家庭农场纳入银保联合项下支农贷款担保资金范围，贷款担保上限为50万元。二是调整银保联合模式项下担保贷款上限。将银保联合项下合作社贷款上限由100万元调整为：市级示范合作社担保贷款上限200万元，区县级示范合作社贷款上限100万元，其他合作社上限50万元。三是增加银保联合项下支农贷款担保专项资金总量，将市财政安排的银保联合项下支农贷款担保专项资金额度由5000万元上调至1亿元，各区县配套资金额度相应由200万元提高至400万元；四是调整损失补偿资金承担比例。将银保联合项下贷款损失补偿资金承担比例由统一调整为贷款最高限额下由财政支农贷款担保专项资金承担90%、安信农保承担5%、商业银行承担5%。
3.加大农业产业化组织支持力度。
对农业产业化组织投保的险种，可以适当提高保险金额，费率给予一定的优惠；加大产品开发和创新，为产业化组织从事的新型的高精尖农业提供保险保障，化解潜在损失风险；加大信贷支持，适度放宽单笔贷款额度，扩大贷款主体；提供良种和技术支持；提供更大力度的防灾防损支持；创新保险品种，建立鼓励产业化组织参加包括人身、财产、质量安全在内的一揽子产业化保险品种，并给予一定的补贴。
4.进一步丰富“以险养险”政策内涵，财政补贴或政府直接购买的商业类保险应向农业保险倾斜。
经统计，2004年以来，农业保险的市级保费补贴金额与农业保险累计支出赔款之间的杠杆比率达到了2.4倍，有效扩大了市级财政的农业灾害补偿功能。这一政策能不能发挥好，关键还在于落实，从目前情况来看，还有一定距离。应该加大这一政策的落实力度，如继续将建房保险、涉农财产险和责任险、农民的人身意外险与农业保险互为补充，由开展农业保险的公司经营，政府招投标类商业保险项目，在同等条件下予以倾斜，达到“以险养险”的政策目的。
（四）健全相关农业保险配套机制。
1. 完善农业保险巨灾风险分散机制。
一是扩大财政支持的农业保险机构范围。从原来上海市唯一安信农业保险公司扩大到在上海地区经营上海市种植业、养殖业等农业保险业务的保险机构。二是将财政支持重点由托底转向风险分散。对农业险赔付率在90%以下部分，由农业保险承保的保险机构自行承担；对农业险赔付率在90%—150%的部分，由保险机构购买再保险的方式分散风险。市财政对保险机构购买再保险予以补贴，补贴标准为保险机构上年度农业险赔付率在90%—150%区间内再保险保费支出的60%，最高不超过800万元。三是调整巨灾托底的启动条件。对农业保险赔付率150%以上部分，由承保的保险机构通过历年按规定提取的大灾准备金等承担，若仍不能弥补的损失，差额部分由市、区（县）财政通过一事一议方式研究解决。 2.探索建立非保险责任突发灾害处理机制，提升农业保险支持产业发展和补偿农民损失的能力。
农业保险条款的制定和费率的测算大多依据历史基本情况，对于极端或异常灾害考虑较少。一旦发生异常灾害天气，农业保险尚不能覆盖，而农民又遭受了实实在在的损失，这就形成了农业保险补偿的盲区。为提高极端或异常灾害天气应对能力，市财政、市农委等部门应联合保险公司建立健全非保险责任突发灾害处理机制，包括处理机制如何启动、资金来源、补偿标准和资金拨付流程等，确保灾害发生后，提供恢复生产所需资金，适度补偿农民所受损失，提升农业保险支持产业发展和补偿农民损失的能力。
3.创新农业转移支付与农业保险衔接模式，尤其是农业灾害政府转移支付的衔接。
政府当农民发生重大灾害损失或生活困难时，必须进行救助，但应在救助方式或补偿标准上进行创新。比如救助资金如能通过农业保险机构渠道支付的，应尽量通过农业保险渠道而不是政府直接支付，从而可以提高农民对农业保险的了解和信任度，便于农业保险的推广和宣传；又比如在发生损失的情况下，政府的救助政策与保险政策应是叠加的，而不是互相抵消的，即参加保险的农户除享有同样的政府救助外，还同时享受保险补偿，获得更高程度的损失保障；再如救助资金的发放与农户参加保险情况挂钩，要求农户必须拿出救助资金的一部分用于参加农业保险，否则将不能获得相应救助。通过上述做法，让农民意识到参加农业保险是有好处的，从而提高农民参保积极性，提升农业保险覆盖率，将随机的、突发的财政救助逐步转化为定期的、长效的保险补贴机制，不但可以有效提高灾害赔偿标准和响应速度，还可以提高财政资金的使用效率。
4.建立完善农业保险考核机制，鞭策经营主体做好农业保险工作。
为了更好地促进农业保险经营主体做好农业保险工作，应建立农业保险考核机制。市级层面，应将纳入最低保有量考核的大宗类基础农产品的农业保险工作开展情况与市级补贴资金挂钩，如能较好完成目标的，可进行奖励，且奖励资金必须用于农业保险；不能完成目标的，应采取相应的惩罚措施。区级层面，除了考核做好上述大宗类基础农产品的农业保险工作外，应重点考核区政府关注的农业产业或区域特色农业产业的保险发展情况，建立相对应的奖励惩罚措施。通过考核机制，可以提高农业保险经营主体的工作积极性，促进农业保险更好发展。
责任编辑：洪峰
一、上海农业保险发展历程
（一）上海农业保险发展历程。
上海早在上世纪50年代就试办过农业保险，期间曾一度停顿、停办。改革开放后，农业保险重新恢复，特别是自1991年开始，实行了政府组织推动、保险公司代理的运作机制，有力地推动了上海市农业保险的稳步发展。回顾近三十年的探索实践，上海市农业保险大致经历了三个发展阶段。
1.基本恢复阶段（1982—1990年）。
由原中国人民保险公司上海分公司按照商业化运作模式开展农业保险，但规模很小，保险范围仅是部分畜禽生产自然风险保障。
2.探索发展阶段（1991—2003年）。
市、区（县）成立两级农业保险推进委员会，并实行以区（县）为单位，单独立账，独立核算，由地方政府推动，保险公司代理，结余留地方，形成农业保险风险基金的管理体制。保险范围主要包括种植业、养殖业和农村建房保险，但规模有限，年均保险金额占上海农业年均总产值30%左右。
3.专业保险公司经营发展阶段（2004年至今）。
组建上海安信农业保险股份有限公司，采取“政府政策扶持，市场化运作”的管理模式，实行法人治理，专业经营，促进经济效益和社会效益的有机统一。保险范围已基本覆盖全市农业生产领域，保险保障功能得到充分发挥。
（二）上海农业保险财政政策发展历程。
1.从2004年上海市成立专业农业保险公司以来，财政部门把支持农业保险作为创新支农机制，丰富和完善农业风险控制管理的重要手段，实行“政府引导，政策扶持，市场运作，自愿投保”管理方式，在全国率先推出农业保险地方财政补贴政策，有力地促进农业保险发展。
2.为加强信贷对农业和粮食生产的支持，2008年，市政府办公厅下发了《关于本市进一步加强信贷支持农业和粮食生产的意见》，市、区县两级财政设立了支农贷款担保专项资金，专门用于农民专业合作社贷款担保。市财政局、市农委联合保险公司开设小额贷款保证保险，为农民专业合作社提供50万元以内的融资贷款担保（2011年起已调整为100万元以内），上海农村商业银行提供专项贷款。一旦贷款出现损失，政府承担贷款损失90%，安信农保承担贷款损失10%。创新农民专业合作社融资贷款担保方式，有效解决了农民专业合作社发展中融资难问题。
3.2009年，在梳理分析上海市农业保险政策存在问题的基础上，市财政局会同市农委下发了《关于完善本市农业保险补贴政策的通知》，将农业保险按照种植业、养殖业、其他三大类重新进行分类，共有20个农业险种纳入补贴范围，并对不同类型险种按40—80%比例实行差别保费补贴政策。
4.2011年，上海市开展实施蔬菜供应“淡季”绿叶菜成本价格保险工作，将绿叶菜成本价格保险分为“冬淡”和“夏淡”两个险种，其中“冬淡”保险品种为青菜，“夏淡”保险品种为青菜、鸡毛菜、米苋、生菜、杭白菜五个品种。实现了农业保险从保自然风险向保市场风险转变，并将财政补贴比例提高到90%，对保障地产绿叶菜生产，稳定市场价格发挥了积极作用。
5. 2013年，出台了关于完善2013—2015年农业保险保费补贴政策，重点完善以下政策内容。
（1）调整财政补贴险种。一是为促进种源农业发展，将杂交水稻制种等3项险种纳入补贴范围。二是为强化涉农财产投保意识，将菇棚、防虫网等纳入设施类补贴范围。三是为完善政策覆盖范围，将绿叶菜保淡价格保险并入农险体系。四是根据市绿化局意见，林业险不再纳入农险范围。
（2）调整补贴险种保额。新一轮政策的补贴险种共计21项。本着既实事求是又有利于提高理赔标准和保障水平的原则，综合考虑生产成本、农户投保意愿等因素，除约10%的新险种需新定保额外，拟将约80%的险种保额适度上调，约10%的险种保额不作调整。
（3）提高部分险种的补贴标准。综合考虑中央和市政府关注重点、民生关联度等因素，拟将中央财政对上海市6个补贴险种的财政补贴标准统一调至80%，确保符合中央补助要求；将蔬菜、大棚设施等两个险种的补贴标准从50%调至60%；将水产养殖险种的补贴标准从40%提高到60%。
（4）调整市级财政承担比例。为鼓励区县因地制宜做好补贴工作，中央补贴的6个险种，拟由中央和市两级财政全额承担补贴资金，区县财政在不减少本级补贴力度的前提下，将富余额度用于本地特色经济作物、市财政补贴外险种、自行提高配套比例等保费补贴。此外，鉴于奉贤区农业比重较大且财力较弱，拟适当降低其配套比例，享受金山区政策。
（5）完善管理机制。一方面，强化预算编制、信息公开、资金监管、违规惩戒和绩效评价等管理要求。另一方面，为加快资金拨付进度，市财政年初结合上年清算情况，按预算一次拨付补贴资金到区县财政，同时，市财政、市农委将委托会计师事务所对各区县投保情况进行审计清算。
二、存在的主要问题
（一）农业保险财政保障体系仍不健全。
1.保险金额较低，离农业生产成本尚有一定差距。
目前，农业保险中央财政补贴以保障直接物化成本为目标，全国其他省份的农业保险保额按照直接物化成本确定，保险金额很低。上海地区在直接物化成本的基础上，增加考虑了人工成本和地租成本等生产成本要素，保险金额相对较高，领先全国水平，如水稻保险，全国平均保额在400—600元/亩，上海达到了1000元/亩。总的说，上海农业保险的保障金额相对全国其他省市来说是较高的，但与上海都市型农业的高投入、高产出来比，目前的保障程度还显不够。现行农业保险政策，保障金额接近实际产值或达到生产成本的险种只占全部险种1/3，其余2/3的保险险种，享受财政补贴的保障金额与实际产值之间差异较大。 2.财政对现代都市农业保险品种的支持力度稍显不足。
经过多次政策调整，上海市农业保险的补贴险种覆盖范围有所扩大，但仍然以传统种养两业保险为主，目前市级财政给予保费补贴的险种22项中仅有水稻和青菜制种、淡季绿叶菜价格保险属于现代都市农业范畴，其他险种基本上为传统农业保险。近年来，市农委、市财政和农业保险公司联合开发了一些新的险种，探索从传统种养两业逐步扩展到较高产值的现代设施农业、现代都市农业。如生态农业、种源农业和农产品质量保证保险等，但保险补贴政策的跟进较缓慢。
（二）农业保险服务能力有待进一步提高。
1.农业保险基层服务体系尚不完善。《农业保险条例》（以下简称《条例》）明确提出“国家支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系”，同时，《条例》还对承保、理赔提出了明确的要求，如投保清单到户并签字，查勘定损结果公示，理赔结果公示，理赔清单到户并签字等。但由于上海市农业生产仍处于较分散状态，组织化程度不高，目前产业化率在65%左右，农业保险工作面广量大，涉及到千家万户农户利益，这从根本上决定了为落实《条例》的规定需要农业保险公司具备完善的基层服务体系。但是，现有农业保险机构服务网络体系还只能到乡镇一级，个别乡镇能到村一级，离规范的服务体系的要求尚有一定距离。
2.农业保险经营主体服务能力还需提高。
一是农业保险的宣传力度不够。农业保险的推行力度不够，很大程度上是由于保险公司缺乏对保险的宣传，或者是宣传不够，不能彻底地打消农民对农业保险的顾虑。二是农业保险部分项目“投保率”低。如2013年，果树（水果收获）保险投保率为23.4%，蔬菜种植保险投保率为8.82%；普惠制取消以后，家禽保险的参保率明显降低，2013年度，家禽养殖（鸡、鸭）保险投保率仅为16.69%。三是勘赔定损难、理赔滞后。农业保险点多面广，加上人员配备还不够，一旦出现灾害，有时会出现保险理赔操作的滞后性和精细度不够，影响了农业保险灾后恢复生产的政策作用及时性。四是部分险种理赔门槛高，理赔透明度有待进一步提高，农业保险经营风险较大，为控制风险，部分保险产品的理赔门槛设置偏高，加上农业保险工作量大，理赔公开公示等透明度方面做得还不够。五是对现代农业发展中所需的保险品种研发不够，尚不能满足市场需求。
（三）农业保险配套服务机制仍不健全。
1.产业化组织的保险支持机制不够健全。
产业化组织具有相应的专业知识，生产效率高，产出效益好，对保障粮食安全和农产品有效供给、推动现代农业建设和农村经济繁荣发挥了重要作用，有力促进了农业稳定发展和农民持续增收。党的十八大报告明确指出要求发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。上海市现代农业“十二五”规划也明确上海市农业的产业化目标为由“十一五”的60%提高到80%。目前，上海市农业产业化组织的农业保险业务享受相应的补贴政策，并推出了针对合作社融资难的小额信贷保险和保淡绿叶菜价格保险费率优惠10%，但除此之外，没有其他支持政策。从农业保险的实践经验来看，其在支持产业化发展方面可以发挥最大的作用，如果能与产业政策形成联动，发挥政策合力，必能取得更好的效果。
2.农业保险经营主体的支持政策落实力度还不够。
长期以来，考虑到农业保险的特殊性和政府财政投入有限，市政府对上海市农业保险实行“以险养险”政策。“以险养险”是指通过商业险的利润，尤其是通过政府类项目险的利润来弥补农业保险亏损，并逐步实现农业巨灾风险准备积累。通过实行“以险养险”既增强了农险公司的自身能力，又在一定程度上减轻了政府的财政压力，同时还能切实地为“三农”提供更多元的风险保障服务，解决农业的后顾之忧，形成自我积累、自我发展的良性发展机制，实现多方共赢。沪府办[2005]54号文也强调要求“政府在一定时期内实施行政性推动的项目（如农村宅基地置换工程保险等），要在坚持市场导向、公平竞争的前提下，考虑农业保险的特殊性，在同等条件下予以倾斜”。但更多的政府招标性商业保险项目，却因为农业保险经营主体的发展历史较短、规模较小而被摒弃在服务商名单之外，“以险养险”政策并没有落到实处。
（四）农业保险配套支持政策有待进一步完善。
1.农业保险巨灾风险分散机制尚待完善。
2006年市政府下发《本市农业保险特大灾害补偿试行方案》（以下简称《试行方案》），应该说，方案是对上海市农业保险遭遇特大灾害补偿政策的制度化、具体化，有利于保证农业保险稳定持续经营。自2006年至今，随着上海市农业保险的发展，《试行方案》存在的问题也逐渐暴露出来，一是《试行方案》规定的巨灾启动触发值过高。触发值以安信农保当年农业险保费收入、农业险再保险摊回赔款、当年商业险承保利润和按规定提取的巨灾风险准备金等项合计，根据该计算方式，触发值较高，难以真正发挥兜底作用。以2012年为例，因遭受“海葵”台风影响，全市农业保险亏损0.85亿元，按照《试行方案》规定尚不能达到启动门槛。二是巨灾风险基金尚未落实到位。根据《试行方案》的规定，巨灾风险基金由市区两级财政出资成立，具体建立、适用和管理规定由市农委、市财政另行制定。但截至目前，并未真正建立巨灾风险基金，相关的实施细则也尚未制定出台，一旦发生特大灾害，需临时筹措资金，时效性将受到影响，不利于农业的灾后恢复生产。
2.农业灾害政府救助和农业保险机制衔接不够顺畅。
目前，上海市除水稻、能繁母猪、生猪和奶牛等几个基础农产品实现农业保险100%覆盖，其他农作物或畜牧水平品种都尚未实现100%覆盖，这就使得农业灾害政府救助和农业保险机制尚未有效衔接。一旦出现大面积的农业灾害事故，对于没有参加农业保险的农户如得不到政府的救助，可能会出现因灾致贫、因灾返贫现象；如政府进行救助，又会增强农民的侥幸和依赖心理，不利于保险覆盖率的提高，从长远来看，不利于农业灾害长效处理机制的建立和完善。此外，农业灾害政府救助和农业保险机制衔接不够顺畅还表现为各个区县做法不一，部分区县并未采取两项政策完全叠加，削弱了农业保险的政策作用，也影响农民的参保积极性。 三、国外农业保险发展模式及主要做法
（一）主要发展模式。
1.政府主导下的市场运营模式，即政府和民间相互联系的双轨制农业保险，以美国和加拿大为代表。该模式的主要特点是：政府宏观调控、立法管理、财税补贴，由私营保险公司经营的模式。
2.相互会社模式，以日本为代表。该模式主要通过在政府支持的框架下的相互会社进行投保、理赔，故这一模式又被称为政府支持下的相互会社模式。
3.互助合作保险模式，西欧互助农业保险经营模式。政府控股、社会参股的农业保险股份公司，以法国为代表。该模式由政府牵头、吸引私人资本成立的农业相互保险集团，以政府控股为主体、社会参股的形式组建农业保险股份公司，具体负责农业保险业务经营。
4.国家重点选择性扶持模式，以一些发展中国家，如泰国、印度、孟加拉国、墨西哥等为代表。这一模式特点是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供，保险所覆盖一般为本国主要粮食作物和列入政府发展计划的牲畜，国家提供一定程度的支持。
（二）主要做法。
1.多元化的组织体系。农业保险的发展需要一个完整的多元化的组织体系。发达国家的农业保险组织体系一般由多个层次构成。如，美国的农业保险组织体系主要有3 个层次：第1 层次为联邦农作物保险公司，主要负责制度安排与监督管理工作；第2 层次为私营保险公司，其任务是具体实施农作物保险计划；第3 层次为农作物保险代理人和查勘核损人。在美国农作物保险发展的过程中，还有一些机构对农作物保险制度的建立和农作物保险的运作发挥了积极的作用，如经济研究局、全国农作物服务中心、州立大学推广中心等。
2.健全的法律法规支持体系。农业保险对相关法律的依赖程度是相当强的。所以，有必要通过农业保险的立法，明确农业保险的目的、性质、农业保险的经营主体组织形式及经营范围、保险费率、农业保险主体的权利与义务、政府的补偿体制等。如，美国1938 年颁布的《联邦农作物保险法》和1994 年通过的《联邦农作物保险改革法》，日本于1929 年和1938 年颁布的《家禽保险法》与《农业保险法》以及1947 年颁布的《农业灾害补偿法》，均是农作物保险实施的重要依据。
3.有力的政策支持。政策支持主要是指政府运用经济、行政、法律等手段，配合市场机制共同支持农业保险的运作与发展。在国外农业保险的发展实践中，政府的政策支持主要有：一是被保险人的保费补贴、经营主体的经营管理费用补贴及税收优惠等经济支持；二是国家农业保险公司的组建，农业保险专项基金的设立，初始资本的筹集等行政上的支持；三是调查险种、费率厘定、区域规划、法律法规的制定、对商业性保险公司的监督与管理等方面的法律与技术上的支持；四是再保险，当经营农业保险的保险机构无力应付巨灾损失时，通过分保把损失分散，确保保险公司的经营稳定；如美国联邦农作物保险公司为具体经办农业保险的机构提供保障程度高、收费低廉的再保险支持；又如日本农业保险是由都道府共济联合会和中央政府为市町村农业共济组合提供两级再保险。
4.适度强制保险。为了提高和扩大农业保险覆盖率，采取了强制性保险和自愿保险相结合的做法。如美国，农作物巨灾保险必须参加，但对于农作物面临的不同风险，美国保险的强制性有差异，规定如果农民不参加政府规定的农作物保险，那么他得不到政府的其它方面的福利计划，这项政策使得农业保险的覆盖面迅速的扩大。日本农业保险规定，凡是关系到国家安全和人民生活的粮食作物、牲畜、蔬菜和果树等为法定保险范围，实行强制性保险，其余的实行自愿原则。日本政府为进一步的防范农业风险，将农业信贷和农业保险结合到一起，即凡是有农业生产借贷的农业保险标的，即便说是自愿保险项目也应该依法进行强制性投保。
四、健全上海市农业保险机制的建议
（一）加快完善多层次、多维度的农业保险运行保障体系。
1.提高农业保险的风险保障水平，进一步优化财政补贴。
一是拓展风险保障范围。短期内，不仅应将保障范围扩展到全部直接物质成本，还应将人工成本、土地租金、机械作业服务费用等全部成本纳入保障范围。从长远看，应逐步实现由保成本向保产量以至保收入的转变。二是动态调整农业风险保障水平。建议以三年为周期调整风险保障水平，以前三年的农业生产平均成本为基数，并适当考虑后三年生产成本要素上涨趋势或产值增长趋势，确定后三年的风险保障水平，建立农业保险的风险保障水平动态调整机制。三是进一步优化农业保险的财政补贴。首先，市级财政要重点加大对水稻、蔬菜、小麦、生猪、能繁母猪和奶牛等基础大宗农产品保险的补贴力度，以实现基础大宗农产品保险全覆盖为目标。其次，区县财政要重点加大区域特色或区域重点农产品的保险补贴力度。现行的农业保险政策为全市性政策，区域特色或区域重点农产品的保险保障程度和补贴比例都是偏低的，但区域特色或区域重点农产品对所在区县来说，又是非常重要的，需要重点发展的。
2.探索试点自愿保险与适度强制相结合，提高农业保险参保率。
从农业保险较为发达的国家的经验来看，都通过适当的制度安排，实行适度强制保险与自愿保险相结合，达到政府期望的目标。考虑到上海地区农业生产实际情况和面临的台风灾害较为突出，建议参照美国的做法，探索尝试对水稻、麦子、蔬菜、生猪、能繁母猪、奶牛、大棚设施等对国计民生有着重要影响的基础农作物或设施中选取2到3个品种实行台风、暴雨责任的强制保险，大幅提高该品种的主要风险责任的保险覆盖率，并通过几年实践来检验这一做法的有效性，效果确实较为理想的，再逐步扩大品种范围。
3.各级政府提高对现代农业保险财政支持力度。
为了更好发挥农业保险在促进现代都市农业产业发展中的作用，新增农业保险市级财政资金应向现代农业产业倾斜。2013年，作为落实《条例》的一项重要举措，同时结合上海农业实际，修订完善2009年出台的农业保险政策。该政策明确享受中央财政补贴后，地方政府的补贴金额不可以减少，需要适度增加补贴金额。建议新增资金向现代农业倾斜，增加补贴比例、提高保险保障程度或新增补贴险种，必要时，可与其他农业政策或金融支持政策进行联动，如产业奖励政策、信贷支持政策等与农业保险挂钩联动，从而更好推动现代农业产业健康持续发展。 （二）大力提升农业保险机构管理水平，提高服务品质。
1.完善农业保险基层服务体系，提高服务能力。
2012年以来，保险公司已着手建立镇级农业保险推进工作委员会，成立镇“三农”保险服务中心，将农业保险服务体系从现在的镇级延伸到村级，确保发生重大自然灾害时，农业保险工作人员能第一时间出现在受灾现场。为进一步加强和完善本市农业保险基层服务体系的建设和管理，加快推进市农委《关于进一步加强和完善本市农业保险基层服务体系建设的意见》的落实工作，力争在2014年形成布局合理、覆盖全面、依法合规、运行高效的农业保险基层服务网络，做到“管理到区县、机构到乡镇、网络到村组、服务到农户”，提高农业保险服务水平。这也是贯彻落实《条例》的重要举措。
2.加强农业保险宣传，提高农户知晓率和农业保险参保率。
保险公司要着重发挥农业保险基层服务体系的宣传作用，组织人员，进村入户，面对面向群众宣传。同时，要结合农村实际，贴近基层，贴近群众，创新载体，活化形式，以广大农民群众喜闻乐见的方式宣传农业保险，提高宣传效率。此外，各级政府着重通过广播、电视、报纸、网络等大众传媒，帮助保险机构做好农业保险的面上宣传。通过宣传，增加农户的知晓率，提高农业保险的参保率。
3.引入现代信息化高科技手段，提高农业保险的精度和效率。
一是普及推广能繁母猪电子智能标识，在现有的能繁母猪工作的经验基础上，向奶牛、生猪等畜牧品种推广，以全面提高养殖业保险的信息化管理水平。同时，通过电子标识可有效防止病死猪流入市场，为猪肉的食品安全体系建设提供高效信息化管理手段。二是深化利用农委“一点通”平台，进行保险数据和生产数据的自动匹配，利用信息化手段落实农业保险“五公开、三到户”的监管要求，并利用信息系统发布灾害预警、保险防灾防损措施等，提高综合信息服务水平。三是探索尝试并逐步推广GPS 卫星定位、3G智能终端、远程视频定损的技术在农险方面的应用，逐步建立上海农业保险地理信息库。通过GPS和移动终端设备将承保标的精确地理方位在地图上准确标示，提高农业保险承保理赔的工作效率，提升农险风险防范管理水平。
4.加大创新力度，提高现代都市农业保险服务水平。
现代农业采取规模化、集约化、产业化的经营方式，投资规模大、回收周期长，对风险保障的需求更加迫切。但是其“高技术、高投入、高风险、高产出”的特点与传统农业保险“低保障、广覆盖”的定位不相适应。“十二五”期间，观光农业、设施农业、种源农业、高效生态农业和安全农业等将成为现代农业的主体，上述产业客观上要求农业保险经营主体不断创新升级农业保险品种，并将其渗透到现代农业新领域、新项目中，满足上海现代农业发展实际需求。
（三）完善相关农业保险配套服务政策。
1.加大家庭农场扶持力度。
加大对家庭农场的信贷支持，将现在的小额信贷保证保险主体由合作社扩展到家庭农场，帮助家庭农场获取发展所需资金，并对家庭农场开展信用等级评估工作，对资信较好的家庭农场给予授信额度，实行贷款优先；对其提供农业生产技术支持，防灾防损支持，提高家庭农场自身发展能力；保险公司加大保险品种创新力度，开发一揽子保险，为家庭农场提供全面的风险保障，为家庭农场发展提供支持。
2.完善上海市财政支持的小额信贷保证保险政策。
一是扩大银保联合项下业务范围。将本市家庭农场纳入银保联合项下支农贷款担保资金范围，贷款担保上限为50万元。二是调整银保联合模式项下担保贷款上限。将银保联合项下合作社贷款上限由100万元调整为：市级示范合作社担保贷款上限200万元，区县级示范合作社贷款上限100万元，其他合作社上限50万元。三是增加银保联合项下支农贷款担保专项资金总量，将市财政安排的银保联合项下支农贷款担保专项资金额度由5000万元上调至1亿元，各区县配套资金额度相应由200万元提高至400万元；四是调整损失补偿资金承担比例。将银保联合项下贷款损失补偿资金承担比例由统一调整为贷款最高限额下由财政支农贷款担保专项资金承担90%、安信农保承担5%、商业银行承担5%。
3.加大农业产业化组织支持力度。
对农业产业化组织投保的险种，可以适当提高保险金额，费率给予一定的优惠；加大产品开发和创新，为产业化组织从事的新型的高精尖农业提供保险保障，化解潜在损失风险；加大信贷支持，适度放宽单笔贷款额度，扩大贷款主体；提供良种和技术支持；提供更大力度的防灾防损支持；创新保险品种，建立鼓励产业化组织参加包括人身、财产、质量安全在内的一揽子产业化保险品种，并给予一定的补贴。
4.进一步丰富“以险养险”政策内涵，财政补贴或政府直接购买的商业类保险应向农业保险倾斜。
经统计，2004年以来，农业保险的市级保费补贴金额与农业保险累计支出赔款之间的杠杆比率达到了2.4倍，有效扩大了市级财政的农业灾害补偿功能。这一政策能不能发挥好，关键还在于落实，从目前情况来看，还有一定距离。应该加大这一政策的落实力度，如继续将建房保险、涉农财产险和责任险、农民的人身意外险与农业保险互为补充，由开展农业保险的公司经营，政府招投标类商业保险项目，在同等条件下予以倾斜，达到“以险养险”的政策目的。
（四）健全相关农业保险配套机制。
1. 完善农业保险巨灾风险分散机制。
一是扩大财政支持的农业保险机构范围。从原来上海市唯一安信农业保险公司扩大到在上海地区经营上海市种植业、养殖业等农业保险业务的保险机构。二是将财政支持重点由托底转向风险分散。对农业险赔付率在90%以下部分，由农业保险承保的保险机构自行承担；对农业险赔付率在90%—150%的部分，由保险机构购买再保险的方式分散风险。市财政对保险机构购买再保险予以补贴，补贴标准为保险机构上年度农业险赔付率在90%—150%区间内再保险保费支出的60%，最高不超过800万元。三是调整巨灾托底的启动条件。对农业保险赔付率150%以上部分，由承保的保险机构通过历年按规定提取的大灾准备金等承担，若仍不能弥补的损失，差额部分由市、区（县）财政通过一事一议方式研究解决。 2.探索建立非保险责任突发灾害处理机制，提升农业保险支持产业发展和补偿农民损失的能力。
农业保险条款的制定和费率的测算大多依据历史基本情况，对于极端或异常灾害考虑较少。一旦发生异常灾害天气，农业保险尚不能覆盖，而农民又遭受了实实在在的损失，这就形成了农业保险补偿的盲区。为提高极端或异常灾害天气应对能力，市财政、市农委等部门应联合保险公司建立健全非保险责任突发灾害处理机制，包括处理机制如何启动、资金来源、补偿标准和资金拨付流程等，确保灾害发生后，提供恢复生产所需资金，适度补偿农民所受损失，提升农业保险支持产业发展和补偿农民损失的能力。
3.创新农业转移支付与农业保险衔接模式，尤其是农业灾害政府转移支付的衔接。
政府当农民发生重大灾害损失或生活困难时，必须进行救助，但应在救助方式或补偿标准上进行创新。比如救助资金如能通过农业保险机构渠道支付的，应尽量通过农业保险渠道而不是政府直接支付，从而可以提高农民对农业保险的了解和信任度，便于农业保险的推广和宣传；又比如在发生损失的情况下，政府的救助政策与保险政策应是叠加的，而不是互相抵消的，即参加保险的农户除享有同样的政府救助外，还同时享受保险补偿，获得更高程度的损失保障；再如救助资金的发放与农户参加保险情况挂钩，要求农户必须拿出救助资金的一部分用于参加农业保险，否则将不能获得相应救助。通过上述做法，让农民意识到参加农业保险是有好处的，从而提高农民参保积极性，提升农业保险覆盖率，将随机的、突发的财政救助逐步转化为定期的、长效的保险补贴机制，不但可以有效提高灾害赔偿标准和响应速度，还可以提高财政资金的使用效率。
4.建立完善农业保险考核机制，鞭策经营主体做好农业保险工作。
为了更好地促进农业保险经营主体做好农业保险工作，应建立农业保险考核机制。市级层面，应将纳入最低保有量考核的大宗类基础农产品的农业保险工作开展情况与市级补贴资金挂钩，如能较好完成目标的，可进行奖励，且奖励资金必须用于农业保险；不能完成目标的，应采取相应的惩罚措施。区级层面，除了考核做好上述大宗类基础农产品的农业保险工作外，应重点考核区政府关注的农业产业或区域特色农业产业的保险发展情况，建立相对应的奖励惩罚措施。通过考核机制，可以提高农业保险经营主体的工作积极性，促进农业保险更好发展。
责任编辑：洪峰