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十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”要切实发挥立法的引领推动作用，这就需要我们重新审视迈入新时代立法与改革的关系，及时把握国家重大改革的方向和举措，实现立法决策与改革决策相衔接，使立法引领改革进程，推动经济社会协调发展。近几年来，有立法权的各级人大及其常委会都将“发挥立法的引领推动作用”作为本级人大立法工作的指导思想。然而实践中对这一论断在认识上似未形成共识，在立法引领推动的对象、内涵、方式以及其与“人大主导立法”的关系等诸多方面存有歧见，因而有其探究的价值和意义。
“发挥立法的引领和推动作用”说的是立法应追求的功能与效用，但是对立法引领和推动的对象并未言说，由此可能导致人们对立法的作用产生不同理解，因而对这一论断的内涵有认识上廓清之必要。
其一，《决定》将“发挥立法的引领和推动作用”置于全文第二部分的起首，从谋篇布局看，《决定》第一部分可视作导语，对依法治国的主要任务和基本原则进行了阐述，《决定》从第二部分开始则逐项部署依法治国的具体任务，它首先将“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”确立为依法治国的首项任务，也就是将人大的立法工作摆在执法、司法、守法等法治工作之首。这是否说明《决定》意图通过科学立法来引领推动严格执法、公正司法与全民守法呢？我们认为不是。早在改革开放初期，我们就认识到“有法可依”是“有法必依、执法必严、违法必究”的前提，如今没有必要以新提法加以重述。而且，依法治国的其他几项构成要素的进步并非是直接靠立法推动的，而是靠法律的实施与监督机制作保障的，进程的同步性未必代表着相互的因果性。因此，立法引领推动的不是执法、司法和守法，它们在逻辑上有先后，但对于法治的重要程度难分伯仲，其地位当属并列。
其二，《决定》发布后，不少地方人大提出一些口号，如“发挥立法引领推动作用，促进经济社会健康发展”“发挥立法在经济社会发展中的引领作用”等不一而足。这种立法思路产生于改革开放后以经济建设为中心的时期，受限于当时当地的客观情况与条件。1985年中共中央提出的《关于七五计划的建议》就明确：“使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。”其后由全国人大通过的《第七个五年计划》则要求：“逐步完善各种经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，来控制和调节经济运行。”到了20世纪90年代初期，法律在经济管理中的地位进一步上升，成为调节经济的首要方式，这显然与社会主义市场经济体制的最终确立以及依法治国方略的提出密切相关。不过，市场经济的发展不仅促进了社会发展，而且也带来了社会冲突与矛盾，社会领域法治建设存在的短板也获得了立法者应有的重视，因此之后一段时间立法者总是将经济与社会相提并论，力求立法对经济社会发展起平等促进作用。至于十八大报告后来提出的“五大建设”内容，也都可以囊括在广义的经济社会范畴内。因此，经济社会的发展在我国一直是立法引领推动的指向。
其三，立法引领推动的是改革（开放）吗？人大工作者和学者都比较支持这一观点。比如，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾发表过题为《发挥立法对改革的引领和推动作用》的文章[1]，全国人大法律委员会原主任委员杨景宇在有关研讨会上，就处理好立法与改革的关系以及实现立法与改革决策相衔接阐述了观点，他认为开放也是改革，立法引领推动的就是改革开放[2]。刘松山教授所著的三篇论文则系统介绍了三十多年来我国立法处理与政治经济体制改革关系的基本脉络，其理论前提就是肯定立法对改革的适应或推动作用的存在[3]。这种观点之所以成为通说，就是因为我们坚持了实事求是的原则，具体到立法工作的实事求是，就是一切从改革开放这个中国最大的实际和背景出发。从《决定》的制定原意来看，党中央也是希望通过立法来引领推动改革的。从某种意义上说，十八届三中全會和四中全会分别通过的两个决定是内容互恰的姊妹篇，前者是中央对今后一段时间国家各领域改革的顶层设计和路线图，后者是实现改革目标的具体实施方式。换言之，我们走依法治国道路的根本目的就在于实现改革的善作善成，四中全会提出的“发挥立法的引领和推动作用”无疑指向的就是改革。而且，这种解读也获得了全国人大常委会的积极回应，不仅体现于有关领导的讲话精神，而且直接在2015年修改《立法法》时予以体现。可见，改革理所当然地成为立法引领推动的对象。
笔者认为，“立法引领和推动”的对象既包括经济社会发展，也包括改革。但它们之间又有什么联系呢？这就必须提及改革、发展、稳定三者的关系，我们常说改革是动力，发展是目的，稳定是前提。既然发展是改革的目的，那么立法引领推动改革的最终归宿在于实现发展，我们是否可以把作为中间手段的“改革”吸纳进“发展”的内涵中去，而不将其独立作为“引领和推动”的对象呢？ 这显然不甚妥当，因为改革的本义在于“破旧立新”，它比在“白纸上”创新而谋求发展更为重要也更加艰难，这也是我们把全面深化改革置于极高地位的原因，而且某些立法看似“平地而起”，实则是改革思路指导下的产物，我们单独将改革作为立法引领推动的指向具有特别强调和突出的作用，符合执政党的话语体系和制度安排。不过，某些因社会发展而新产生的立法需求，确实不宜视作改革的内容，将其放在“发展”的框架内实施立法任务或更为恰当。《立法法》第六条和第十三条即是将“改革”与“发展”并行排列的，这是比较科学的设计和表达。但为了突出重点，后文仅探讨立法与改革的关系。
当前，人大工作者和学者都认为立法与改革之间存在天然的矛盾和冲突[4]。因为立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来;改革的特点是“变”，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。处理立法与改革的关系的实质就是协调“定”与“变”的关系。然而，他们又都认为两者的矛盾是可以调和的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以巩固和确认;另一方面，没有改革就会让那些阻碍生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就无所适从。 以上论者将立法和改革视为互相依存但性质与特征完全不同的两种行为，这是值得商榷的。众所周知，广义的立法包括法律的制定、修改、废止和解释。对已经实施的法律作出修改和废止不就体现了“变”的特点吗？完全吻合于改革即“改变与革除”的本义。即使是制定新的法律，也并非简单的“从无到有”，它们所创设的新制度往往是对旧体制的扬弃，同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，显得片面和机械，不能准确反映立法的过程性和规范的变动性。对立法与改革关系的界定形成了处理两者关系的具体思路，即究竟采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种看法：一种是立法要适应和服从改革，另一种是立法要引领和推动改革。这两种认识都是基于上述“定”与“变”的辩证关系而产生，皆试图借助立法的手段“以静制动”地把握改革方向、实现改革任务。前者更多地反映了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩;而后者较多地展示了立法的主动性、前瞻性、引导性的特点。这两种思路是非此即彼吗？抑或是在不同历史时期对两种策略有所侧重？从刘松山教授对两者的概括和分析来看，在逻辑上，于同一时空内或同一个人的观念上，它们似乎是对立且必居其一的[5]。
从我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在固守一种立法思路的领导人，执政党的文件亦未择取一种而一以贯之。现实情况是，中国共产党与它的领导人会交替地表达或表现出某种立法倾向，但并不否定另外一种思路和做法，有时甚至会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用。比如，六届全国人大四次会议上《关于第七个五年计划的报告》中提出，要“充分认识加强法制对于改革的促进和保证作用”;李鹏在担任委员长期间，其讲话和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的;十八届四中全会《决定》同样将它们相提并论而不是厚此薄彼。刘松山教授也说过：“立法适应改革的需要，是全国人大及其常委会30年来的主导思想，但却并非是处理立法与改革关系的唯一思想。”[6]他所举的例子恰好是我国立法工作最需要“摸着石头过河”的时期。说到底，那个时期制定的法律哪一部不是既适应了改革需要又推动了改革前行呢？
那么，立法学界究竟是在何基础上将立法断然区分为两种策略的呢？通常讲，立法适应与服从改革被理解为先改革后立法，即先通过实践摸索立法经验，甚至突破法律制度或政策底线进行“试错”，有了结论后再加以立法确认;“立法引领和推动改革”被解释为先立法后改革，在作出立法之前任何改革都不得有实际行动，甚至大张旗鼓地提出激进改革设想都是违法的。学界目前有贬前者而褒后者的趋势，但两者都同样地将立法与改革视为“定”与“变”两种活动。然而，我们认为改革与立法是同一事物或行为的两个方面，这不仅是因为两者都体现为“变”，而且因为评判改革成功与否的标准就在于反映改革内容的立法能否通过。这种观念在我国法治环境中很難获得理解和认同，因为我国历史上的多次改革虽诉诸立法以求推进，但最终还是欲速不达，即立法成功不等于改革成功。但对西方法治发达国家来说，完成立法就意味着改革成功，改革的过程与立法的过程同步，而法律的实施一般不归入改革的范畴，只将其视作事实性的执行行为。如果我们坚持“依法治国”方略，就必须基于上述观念重新认识立法与改革的关系：其一，立法与改革是形式与内容的关系，立法是改革的载体和成果形态;其二，在法律框架之外进行的改革不是真正的改革，也谈不上是立法试验;其三，改革是否成功仅以立法能否获得通过，以及法律在多大程度上反映改革需求来判定;其四，法律意义上改革成功与结果意义上的改革成功并非保持一致，它取决于各国法律实施的效果如何。
由此，我们是否可以推断两种立法策略都有失偏颇呢？笔者认为，这需要在具体语境中还原该两种策略的实际含义。其实，当我们讲“立法适应与服从改革”时，说的是先有改革决策后有立法活动，立法要客观、充分地体现改革决策的内容，将它们以立法的形式固定下来，成为全社会共同遵守的行为准则;当我们讲“立法引领和推动改革”时，说的是先制定包含改革内容的法律后严格执行法律，在法律实施的过程中将改革的措施落到实处，从而实现改革的目标。因此上述两种立法策略在特定语境中都有其合理性，而且不存在矛盾。确切地说，立法适应与服从的是执政党和相关主体作出的正确的改革决策，立法引领和推动的是已由立法加以规定的改革措施之实施，两者大致对应于立法完成（也是法律意义上的改革成功）这个分界点的前后两个阶段，虽然两者指向的对象都被简化为“改革”，但其内涵完全不同，也都不等同于改革本身。易言之，立法的“适应和服从”与“引领和推动”作用各有所指也各有侧重，不是非此即彼的关系，在处理立法与改革的关系时必须同时贯彻，但“引领和推动”的提法更具针对性，内容更有延展性，一定程度上可包容“适应与服从”作用，与“法治”的内涵更为契合。
显而易见，“立法引领推动改革”的逻辑基础和根本要求就在于“改革要于法有据”，但在有关研究会年会上，沈国明教授指出：“改革不能完全做到于法有据，最多只能做到与法不抵触。”笔者以为，改革不论重大与否，都应当做到“于法有据”，而不能仅以“不抵触”为目标，否则立法就可能失去引领推动作用。这是因为改革与改良是有区别的，改革必定涉及现有法律制度的变动（地方性改革涉及地方立法的变动），而改良仅是在不触动现有法律框架的前提下进行局部的调适和改善。立法不仅要引领“从无到有”和“由此到彼”的改革，而且应推动那些“从有到无”和“由紧到松”的改革，因而法律法规的修改和废止也体现了改革于法有据，比如行政审批制度改革主要是一种减量性改革，它直接导致大量法律法规对许可事项取消（在制定行政许可法的前提下），因此“于法有据”中的“法”就是指法律的变动，涵盖包括立改废释在内的所有立法行为。
以上对立法与改革的关系，以及立法适应服从改革与立法引领推动改革的关系做了初步分析，这样能改变以往立法学界对这两对关系的固有看法，在此基础上，我们可以进一步明确立法引领推动改革作用的具体内涵，并可考察当前我国立法工作是通过何种方式发挥此种作用的。 首先，我们应当在“依法治国”背景下看待立法的引领推动作用。《决定》将“依法治国”与推进国家治理体系和治理能力现代化联系在一起，说明执政党意图彻底改变“人治”而坚定地走向“法治”，即推动全社会尊崇宪法法律权威，并促使任何组织和个人在宪法法律范围内活动。那么改革也必须在宪法法律的框架下进行，今后将不允许出现先突破法律进行所谓的改革再通过立法加以确认的情形。立法引领推动改革的核心涵义就是立法要在改革行动之前，无立法便无改革，实施改革要“谋定而后动”。其次，立法引领推动的改革是结果意义上的改革，这和西方法治国家迥然有别。“徒法不足以自行”，对缺乏法治传统的中国来说更是如此，我们不能仅仅满足于“立良法”，而要更注重于法律实施意义上的“行善治”。立法引领推动改革的主要障碍在于“有法不依”，即中国的改革要彻底成功，不应止步于法律意义上的改革（完成适应改革需要的立法任务），而要持之以恒地在法律实施的环节上“久久为功”，切实保障立法与执法、司法、守法的交融互动，确保改革目标的最终实现。再次，立法引领推动改革的作用并不拒斥甚至涵括了立法适应和服从改革的功能。完整的改革步骤应当是先由决策者作出改革决策，再由立法机关经过立法程序将决策转化为法律，最终通过执法、司法和守法的方式使改革措施落到实处。准确地说，“适应与服从”是对立法内容和质量的要求，而“引领和推动”才是对立法发挥作用之关窍，二者不可偏废，且后者应当涵括前者。最后，引领与推动在含义上略有差别。引领代表着立法要为改革发展确定方向，既要设定改革的目标和规则，也要划定改革不能触碰的禁区，还要对未来的发展趋势进行前瞻性预测，以保证改革在法律的框架内进行，突出法律的主动实施和自觉遵守;推动代表着立法要为改革推进注入推力和强制力，背后体现的是法律的权威和国家意志，因为在法治社会中，法律比政策更具有稳定性和刚性，也更有利于为改革攻坚清障。
改革开放三十多年来，我国使用了如下方式发挥立法的引领推动作用。
第一，通过国家立法“自上而下”地引领推动改革。我国重大改革始终由中央立法来把控进程和方向，但是不排除改革的路径是“自下而上”的，即从较低级别的行政区或局部领域改起，以减少改革的阻力和可能产生的震动。立法的方式包含立改废释四种，但在社会主义法律体系建成之初还是以制定和修改为主，它们较好地引领和矫正了改革目标。按照童之伟教授的观点，立法的本质就是分配法权、利益和财产，随着现代立法预测和事前立法的加强，人类可以较为精准地对社会新增法权进行“预分”，而不是在其实际出现后再作分配[7]，立法引领推动改革的法理基础即在于此。我们可以基于立法者的理性和经验超前设计改革方案，还可以用先立法后试点的方式积累经验和控制进程。
第二，通过地方立法持续性地引领推动改革。我国实行的是统一的分层次的立法体制，国家立法有时只确定改革的总体目标，条文设计比较原则，需要地方立法加以细化和补充，一方面某些法律条文会明确要求地方作出具体规定，另一方面地方会基于《立法法》的规定主动进行实施性立法。这既可以视为国家立法引领推动了地方上的改革，也可以视为地方立法深化了国家层面的改革。更为重要的是，地方立法具有试验性质，当地方立法成效显著时可以将经验上升为国家立法，成為全国改革的标准和依据。与之不同，西方国家一般采用一级立法体制，中央与地方有事权的划分，因而其法律对改革的设计必须“一步到位”，因此，那些国家的法律条文都比较复杂细密，加之法治观念根深蒂固，一旦立法成功则改革同步完成。我国的立法尤其是国家立法完成后，很难说改革目标就实现了，这不仅缘于我国守法的环境有待改进，还缘于无实施性地方立法就可能使法律“空转”。在此意义上，立法引领推动的法律实施更应包括下位法的立法实施，这是对地方立法机关的要求。
第三，通过特区立法积累改革经验进而向全国复制推广。《立法法》尽管将特区法规安排在“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”一章中，但从性质上讲，它并不属于地方立法，因为特区是基于全国人大及其常委会的授权决定而获得有关权力，是全国人大将自己的立法权部分地授给特区所在地的省、市人大及其常委会，属于立法权的部分让渡而非权力本身的转移，在效果上体现为特区人大代国家制定法规，进行特区范围内的试点改革（主要是经济领域）。根据《立法法》第九十五条的规定，特区法规的效力等同于法律，出现不一致需要全国人大常委会裁决。这就使特区法规超越了地方性法规的权限，即可以对法律、行政法规进行变通，而这种变通又不同于民族区域自治意义上的“变通”，是对“事”的变通而非因“人”（民族特点）所作的变通，一旦试点成功可立即上升为国家法律，成为全国的改革依据。以深圳为例，其制定的关于经济和城市管理的特区法规中，有三分之一属于变通性立法，还有三分之一属于先行性、试验性立法，很多改革经验已经被国家法律吸收[8]。
第四，通过全国人大及其常委会作出特定授权来引领推动改革。《立法法》第十三条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这是2015年修改《立法法》时新增的重要条款，是对《决定》中“重大改革于法有据”的积极回应。全国人大用授权方式将限制改革的条款“冻结”，本质是暂时调整法律的部分条款的适用，属于修法范畴，这在自贸区法制建设中率先探索，后又扩展到土地管理领域。近期，此方式主要用于司法体制改革和国家监察体制改革，其性质已从修法为主嬗变为修法与授权立法并行，即先通过修改法律的方式为试点地区“清空场地”，后授权有关部门制订改革试点方案规范改革举措，实为以授权立法的方式填补“法律空白”。被授权主体既有国务院，也有“两高”，既有授权后才制订需备案的试点方案的情况，也有直接确认党中央试点方案效力的情形。这项制度有力地保证了改革试点必须在法治框架下进行，避免了“良性违宪”的可能。
第五，通过制定“引领推动改革”的立法来予以法制保障。这种方式在地方立法中比较常见，有时表现为正式的地方性法规，有时表现为关于法律问题的决定。早在2006年，深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》。该条例规定，改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，只要创新方案制订过程符合程序，个人和单位没有谋取私利，也不存在与其他单位和个人恶意串通，就可以免于追究责任。这样既促进了改革创新，也划定了改革必须遵循的法治底线。又如，2007年上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》规定，在坚持法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，新区政府可以就综合配套改革制定相关文件在新区先行先试，区人大及其常委会可以就综合配套改革作出相关决议、决定。这项决定可以被理解为创设了一种授权，浦东新区由此获得了“准立法权”，这对浦东的综合配套改革试验大有裨益，也可间接推动全国的改革进程。
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一， 前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律，实现人民的自我统治和人的自由发展。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。虽然在改革开放的初期有利于加速建立法律体系并有效控制社会，通过建构法律秩序来促进经济社会发展，但这种做法在现阶段已经失去了正当性和合法性，法治国家不仅需要足够的法律供给而且需要良好的法律，即人民通过自己的代议机关去制定保护权利和监督权力的规范，减少行政部门对立法活动的不当干预。唯其如此，人民才会服膺并遵守法律，才会同心同德地谋求共同发展。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准;我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权;我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件;即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，人民对立法机关将失去信任，改革与发展便成为泡影。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害，不尊法守法不如无法。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释往往比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种的负面示范效应下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施的巨大困境。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导;既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议;在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。
[1]乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版。
[2]杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学會立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[3]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期;刘松山：《当代中国立法与政治体制改革关系的演变》，载《学习与探索》2012年第7期;刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[4]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期;乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版;杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[5]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[6]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。
[7]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第27页。
[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第241～242页。
一、立法引领推动的对象是什么
“发挥立法的引领和推动作用”说的是立法应追求的功能与效用，但是对立法引领和推动的对象并未言说，由此可能导致人们对立法的作用产生不同理解，因而对这一论断的内涵有认识上廓清之必要。
其一，《决定》将“发挥立法的引领和推动作用”置于全文第二部分的起首，从谋篇布局看，《决定》第一部分可视作导语，对依法治国的主要任务和基本原则进行了阐述，《决定》从第二部分开始则逐项部署依法治国的具体任务，它首先将“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”确立为依法治国的首项任务，也就是将人大的立法工作摆在执法、司法、守法等法治工作之首。这是否说明《决定》意图通过科学立法来引领推动严格执法、公正司法与全民守法呢？我们认为不是。早在改革开放初期，我们就认识到“有法可依”是“有法必依、执法必严、违法必究”的前提，如今没有必要以新提法加以重述。而且，依法治国的其他几项构成要素的进步并非是直接靠立法推动的，而是靠法律的实施与监督机制作保障的，进程的同步性未必代表着相互的因果性。因此，立法引领推动的不是执法、司法和守法，它们在逻辑上有先后，但对于法治的重要程度难分伯仲，其地位当属并列。
其二，《决定》发布后，不少地方人大提出一些口号，如“发挥立法引领推动作用，促进经济社会健康发展”“发挥立法在经济社会发展中的引领作用”等不一而足。这种立法思路产生于改革开放后以经济建设为中心的时期，受限于当时当地的客观情况与条件。1985年中共中央提出的《关于七五计划的建议》就明确：“使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。”其后由全国人大通过的《第七个五年计划》则要求：“逐步完善各种经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，来控制和调节经济运行。”到了20世纪90年代初期，法律在经济管理中的地位进一步上升，成为调节经济的首要方式，这显然与社会主义市场经济体制的最终确立以及依法治国方略的提出密切相关。不过，市场经济的发展不仅促进了社会发展，而且也带来了社会冲突与矛盾，社会领域法治建设存在的短板也获得了立法者应有的重视，因此之后一段时间立法者总是将经济与社会相提并论，力求立法对经济社会发展起平等促进作用。至于十八大报告后来提出的“五大建设”内容，也都可以囊括在广义的经济社会范畴内。因此，经济社会的发展在我国一直是立法引领推动的指向。
其三，立法引领推动的是改革（开放）吗？人大工作者和学者都比较支持这一观点。比如，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾发表过题为《发挥立法对改革的引领和推动作用》的文章[1]，全国人大法律委员会原主任委员杨景宇在有关研讨会上，就处理好立法与改革的关系以及实现立法与改革决策相衔接阐述了观点，他认为开放也是改革，立法引领推动的就是改革开放[2]。刘松山教授所著的三篇论文则系统介绍了三十多年来我国立法处理与政治经济体制改革关系的基本脉络，其理论前提就是肯定立法对改革的适应或推动作用的存在[3]。这种观点之所以成为通说，就是因为我们坚持了实事求是的原则，具体到立法工作的实事求是，就是一切从改革开放这个中国最大的实际和背景出发。从《决定》的制定原意来看，党中央也是希望通过立法来引领推动改革的。从某种意义上说，十八届三中全會和四中全会分别通过的两个决定是内容互恰的姊妹篇，前者是中央对今后一段时间国家各领域改革的顶层设计和路线图，后者是实现改革目标的具体实施方式。换言之，我们走依法治国道路的根本目的就在于实现改革的善作善成，四中全会提出的“发挥立法的引领和推动作用”无疑指向的就是改革。而且，这种解读也获得了全国人大常委会的积极回应，不仅体现于有关领导的讲话精神，而且直接在2015年修改《立法法》时予以体现。可见，改革理所当然地成为立法引领推动的对象。
笔者认为，“立法引领和推动”的对象既包括经济社会发展，也包括改革。但它们之间又有什么联系呢？这就必须提及改革、发展、稳定三者的关系，我们常说改革是动力，发展是目的，稳定是前提。既然发展是改革的目的，那么立法引领推动改革的最终归宿在于实现发展，我们是否可以把作为中间手段的“改革”吸纳进“发展”的内涵中去，而不将其独立作为“引领和推动”的对象呢？ 这显然不甚妥当，因为改革的本义在于“破旧立新”，它比在“白纸上”创新而谋求发展更为重要也更加艰难，这也是我们把全面深化改革置于极高地位的原因，而且某些立法看似“平地而起”，实则是改革思路指导下的产物，我们单独将改革作为立法引领推动的指向具有特别强调和突出的作用，符合执政党的话语体系和制度安排。不过，某些因社会发展而新产生的立法需求，确实不宜视作改革的内容，将其放在“发展”的框架内实施立法任务或更为恰当。《立法法》第六条和第十三条即是将“改革”与“发展”并行排列的，这是比较科学的设计和表达。但为了突出重点，后文仅探讨立法与改革的关系。
二、立法“适应与服从”与“引领和推动”作用的关系
当前，人大工作者和学者都认为立法与改革之间存在天然的矛盾和冲突[4]。因为立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来;改革的特点是“变”，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。处理立法与改革的关系的实质就是协调“定”与“变”的关系。然而，他们又都认为两者的矛盾是可以调和的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以巩固和确认;另一方面，没有改革就会让那些阻碍生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就无所适从。 以上论者将立法和改革视为互相依存但性质与特征完全不同的两种行为，这是值得商榷的。众所周知，广义的立法包括法律的制定、修改、废止和解释。对已经实施的法律作出修改和废止不就体现了“变”的特点吗？完全吻合于改革即“改变与革除”的本义。即使是制定新的法律，也并非简单的“从无到有”，它们所创设的新制度往往是对旧体制的扬弃，同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，显得片面和机械，不能准确反映立法的过程性和规范的变动性。对立法与改革关系的界定形成了处理两者关系的具体思路，即究竟采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种看法：一种是立法要适应和服从改革，另一种是立法要引领和推动改革。这两种认识都是基于上述“定”与“变”的辩证关系而产生，皆试图借助立法的手段“以静制动”地把握改革方向、实现改革任务。前者更多地反映了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩;而后者较多地展示了立法的主动性、前瞻性、引导性的特点。这两种思路是非此即彼吗？抑或是在不同历史时期对两种策略有所侧重？从刘松山教授对两者的概括和分析来看，在逻辑上，于同一时空内或同一个人的观念上，它们似乎是对立且必居其一的[5]。
从我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在固守一种立法思路的领导人，执政党的文件亦未择取一种而一以贯之。现实情况是，中国共产党与它的领导人会交替地表达或表现出某种立法倾向，但并不否定另外一种思路和做法，有时甚至会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用。比如，六届全国人大四次会议上《关于第七个五年计划的报告》中提出，要“充分认识加强法制对于改革的促进和保证作用”;李鹏在担任委员长期间，其讲话和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的;十八届四中全会《决定》同样将它们相提并论而不是厚此薄彼。刘松山教授也说过：“立法适应改革的需要，是全国人大及其常委会30年来的主导思想，但却并非是处理立法与改革关系的唯一思想。”[6]他所举的例子恰好是我国立法工作最需要“摸着石头过河”的时期。说到底，那个时期制定的法律哪一部不是既适应了改革需要又推动了改革前行呢？
那么，立法学界究竟是在何基础上将立法断然区分为两种策略的呢？通常讲，立法适应与服从改革被理解为先改革后立法，即先通过实践摸索立法经验，甚至突破法律制度或政策底线进行“试错”，有了结论后再加以立法确认;“立法引领和推动改革”被解释为先立法后改革，在作出立法之前任何改革都不得有实际行动，甚至大张旗鼓地提出激进改革设想都是违法的。学界目前有贬前者而褒后者的趋势，但两者都同样地将立法与改革视为“定”与“变”两种活动。然而，我们认为改革与立法是同一事物或行为的两个方面，这不仅是因为两者都体现为“变”，而且因为评判改革成功与否的标准就在于反映改革内容的立法能否通过。这种观念在我国法治环境中很難获得理解和认同，因为我国历史上的多次改革虽诉诸立法以求推进，但最终还是欲速不达，即立法成功不等于改革成功。但对西方法治发达国家来说，完成立法就意味着改革成功，改革的过程与立法的过程同步，而法律的实施一般不归入改革的范畴，只将其视作事实性的执行行为。如果我们坚持“依法治国”方略，就必须基于上述观念重新认识立法与改革的关系：其一，立法与改革是形式与内容的关系，立法是改革的载体和成果形态;其二，在法律框架之外进行的改革不是真正的改革，也谈不上是立法试验;其三，改革是否成功仅以立法能否获得通过，以及法律在多大程度上反映改革需求来判定;其四，法律意义上改革成功与结果意义上的改革成功并非保持一致，它取决于各国法律实施的效果如何。
由此，我们是否可以推断两种立法策略都有失偏颇呢？笔者认为，这需要在具体语境中还原该两种策略的实际含义。其实，当我们讲“立法适应与服从改革”时，说的是先有改革决策后有立法活动，立法要客观、充分地体现改革决策的内容，将它们以立法的形式固定下来，成为全社会共同遵守的行为准则;当我们讲“立法引领和推动改革”时，说的是先制定包含改革内容的法律后严格执行法律，在法律实施的过程中将改革的措施落到实处，从而实现改革的目标。因此上述两种立法策略在特定语境中都有其合理性，而且不存在矛盾。确切地说，立法适应与服从的是执政党和相关主体作出的正确的改革决策，立法引领和推动的是已由立法加以规定的改革措施之实施，两者大致对应于立法完成（也是法律意义上的改革成功）这个分界点的前后两个阶段，虽然两者指向的对象都被简化为“改革”，但其内涵完全不同，也都不等同于改革本身。易言之，立法的“适应和服从”与“引领和推动”作用各有所指也各有侧重，不是非此即彼的关系，在处理立法与改革的关系时必须同时贯彻，但“引领和推动”的提法更具针对性，内容更有延展性，一定程度上可包容“适应与服从”作用，与“法治”的内涵更为契合。
显而易见，“立法引领推动改革”的逻辑基础和根本要求就在于“改革要于法有据”，但在有关研究会年会上，沈国明教授指出：“改革不能完全做到于法有据，最多只能做到与法不抵触。”笔者以为，改革不论重大与否，都应当做到“于法有据”，而不能仅以“不抵触”为目标，否则立法就可能失去引领推动作用。这是因为改革与改良是有区别的，改革必定涉及现有法律制度的变动（地方性改革涉及地方立法的变动），而改良仅是在不触动现有法律框架的前提下进行局部的调适和改善。立法不仅要引领“从无到有”和“由此到彼”的改革，而且应推动那些“从有到无”和“由紧到松”的改革，因而法律法规的修改和废止也体现了改革于法有据，比如行政审批制度改革主要是一种减量性改革，它直接导致大量法律法规对许可事项取消（在制定行政许可法的前提下），因此“于法有据”中的“法”就是指法律的变动，涵盖包括立改废释在内的所有立法行为。
三、发挥立法的引领推动作用的内涵与方式
以上对立法与改革的关系，以及立法适应服从改革与立法引领推动改革的关系做了初步分析，这样能改变以往立法学界对这两对关系的固有看法，在此基础上，我们可以进一步明确立法引领推动改革作用的具体内涵，并可考察当前我国立法工作是通过何种方式发挥此种作用的。 首先，我们应当在“依法治国”背景下看待立法的引领推动作用。《决定》将“依法治国”与推进国家治理体系和治理能力现代化联系在一起，说明执政党意图彻底改变“人治”而坚定地走向“法治”，即推动全社会尊崇宪法法律权威，并促使任何组织和个人在宪法法律范围内活动。那么改革也必须在宪法法律的框架下进行，今后将不允许出现先突破法律进行所谓的改革再通过立法加以确认的情形。立法引领推动改革的核心涵义就是立法要在改革行动之前，无立法便无改革，实施改革要“谋定而后动”。其次，立法引领推动的改革是结果意义上的改革，这和西方法治国家迥然有别。“徒法不足以自行”，对缺乏法治传统的中国来说更是如此，我们不能仅仅满足于“立良法”，而要更注重于法律实施意义上的“行善治”。立法引领推动改革的主要障碍在于“有法不依”，即中国的改革要彻底成功，不应止步于法律意义上的改革（完成适应改革需要的立法任务），而要持之以恒地在法律实施的环节上“久久为功”，切实保障立法与执法、司法、守法的交融互动，确保改革目标的最终实现。再次，立法引领推动改革的作用并不拒斥甚至涵括了立法适应和服从改革的功能。完整的改革步骤应当是先由决策者作出改革决策，再由立法机关经过立法程序将决策转化为法律，最终通过执法、司法和守法的方式使改革措施落到实处。准确地说，“适应与服从”是对立法内容和质量的要求，而“引领和推动”才是对立法发挥作用之关窍，二者不可偏废，且后者应当涵括前者。最后，引领与推动在含义上略有差别。引领代表着立法要为改革发展确定方向，既要设定改革的目标和规则，也要划定改革不能触碰的禁区，还要对未来的发展趋势进行前瞻性预测，以保证改革在法律的框架内进行，突出法律的主动实施和自觉遵守;推动代表着立法要为改革推进注入推力和强制力，背后体现的是法律的权威和国家意志，因为在法治社会中，法律比政策更具有稳定性和刚性，也更有利于为改革攻坚清障。
改革开放三十多年来，我国使用了如下方式发挥立法的引领推动作用。
第一，通过国家立法“自上而下”地引领推动改革。我国重大改革始终由中央立法来把控进程和方向，但是不排除改革的路径是“自下而上”的，即从较低级别的行政区或局部领域改起，以减少改革的阻力和可能产生的震动。立法的方式包含立改废释四种，但在社会主义法律体系建成之初还是以制定和修改为主，它们较好地引领和矫正了改革目标。按照童之伟教授的观点，立法的本质就是分配法权、利益和财产，随着现代立法预测和事前立法的加强，人类可以较为精准地对社会新增法权进行“预分”，而不是在其实际出现后再作分配[7]，立法引领推动改革的法理基础即在于此。我们可以基于立法者的理性和经验超前设计改革方案，还可以用先立法后试点的方式积累经验和控制进程。
第二，通过地方立法持续性地引领推动改革。我国实行的是统一的分层次的立法体制，国家立法有时只确定改革的总体目标，条文设计比较原则，需要地方立法加以细化和补充，一方面某些法律条文会明确要求地方作出具体规定，另一方面地方会基于《立法法》的规定主动进行实施性立法。这既可以视为国家立法引领推动了地方上的改革，也可以视为地方立法深化了国家层面的改革。更为重要的是，地方立法具有试验性质，当地方立法成效显著时可以将经验上升为国家立法，成為全国改革的标准和依据。与之不同，西方国家一般采用一级立法体制，中央与地方有事权的划分，因而其法律对改革的设计必须“一步到位”，因此，那些国家的法律条文都比较复杂细密，加之法治观念根深蒂固，一旦立法成功则改革同步完成。我国的立法尤其是国家立法完成后，很难说改革目标就实现了，这不仅缘于我国守法的环境有待改进，还缘于无实施性地方立法就可能使法律“空转”。在此意义上，立法引领推动的法律实施更应包括下位法的立法实施，这是对地方立法机关的要求。
第三，通过特区立法积累改革经验进而向全国复制推广。《立法法》尽管将特区法规安排在“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”一章中，但从性质上讲，它并不属于地方立法，因为特区是基于全国人大及其常委会的授权决定而获得有关权力，是全国人大将自己的立法权部分地授给特区所在地的省、市人大及其常委会，属于立法权的部分让渡而非权力本身的转移，在效果上体现为特区人大代国家制定法规，进行特区范围内的试点改革（主要是经济领域）。根据《立法法》第九十五条的规定，特区法规的效力等同于法律，出现不一致需要全国人大常委会裁决。这就使特区法规超越了地方性法规的权限，即可以对法律、行政法规进行变通，而这种变通又不同于民族区域自治意义上的“变通”，是对“事”的变通而非因“人”（民族特点）所作的变通，一旦试点成功可立即上升为国家法律，成为全国的改革依据。以深圳为例，其制定的关于经济和城市管理的特区法规中，有三分之一属于变通性立法，还有三分之一属于先行性、试验性立法，很多改革经验已经被国家法律吸收[8]。
第四，通过全国人大及其常委会作出特定授权来引领推动改革。《立法法》第十三条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这是2015年修改《立法法》时新增的重要条款，是对《决定》中“重大改革于法有据”的积极回应。全国人大用授权方式将限制改革的条款“冻结”，本质是暂时调整法律的部分条款的适用，属于修法范畴，这在自贸区法制建设中率先探索，后又扩展到土地管理领域。近期，此方式主要用于司法体制改革和国家监察体制改革，其性质已从修法为主嬗变为修法与授权立法并行，即先通过修改法律的方式为试点地区“清空场地”，后授权有关部门制订改革试点方案规范改革举措，实为以授权立法的方式填补“法律空白”。被授权主体既有国务院，也有“两高”，既有授权后才制订需备案的试点方案的情况，也有直接确认党中央试点方案效力的情形。这项制度有力地保证了改革试点必须在法治框架下进行，避免了“良性违宪”的可能。
第五，通过制定“引领推动改革”的立法来予以法制保障。这种方式在地方立法中比较常见，有时表现为正式的地方性法规，有时表现为关于法律问题的决定。早在2006年，深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》。该条例规定，改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，只要创新方案制订过程符合程序，个人和单位没有谋取私利，也不存在与其他单位和个人恶意串通，就可以免于追究责任。这样既促进了改革创新，也划定了改革必须遵循的法治底线。又如，2007年上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》规定，在坚持法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，新区政府可以就综合配套改革制定相关文件在新区先行先试，区人大及其常委会可以就综合配套改革作出相关决议、决定。这项决定可以被理解为创设了一种授权，浦东新区由此获得了“准立法权”，这对浦东的综合配套改革试验大有裨益，也可间接推动全国的改革进程。
四、人大主导立法与立法引领推动作用之间的联系
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一， 前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律，实现人民的自我统治和人的自由发展。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。虽然在改革开放的初期有利于加速建立法律体系并有效控制社会，通过建构法律秩序来促进经济社会发展，但这种做法在现阶段已经失去了正当性和合法性，法治国家不仅需要足够的法律供给而且需要良好的法律，即人民通过自己的代议机关去制定保护权利和监督权力的规范，减少行政部门对立法活动的不当干预。唯其如此，人民才会服膺并遵守法律，才会同心同德地谋求共同发展。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准;我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权;我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件;即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，人民对立法机关将失去信任，改革与发展便成为泡影。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害，不尊法守法不如无法。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释往往比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种的负面示范效应下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施的巨大困境。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导;既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议;在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。
注释：
[1]乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版。
[2]杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学會立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[3]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期;刘松山：《当代中国立法与政治体制改革关系的演变》，载《学习与探索》2012年第7期;刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[4]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期;乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版;杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[5]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[6]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。
[7]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第27页。
[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第241～242页。