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[摘要]推进城乡一体化是实现城乡科学发展的重大举措。作为国家的法律监督机关,检察机关如何立足职能,找准角色定位,积极探索服务保障城乡一体化发展的新途径和新举措,成为当前和今后一段时期首都检察机关必须面对和解决的重要课题。
[关键词]检察机关;服务;城乡一体化;路径
推进城乡一体化是新时期党和国家的重大历史任务,需要社会各方面力量的广泛参与,作为国家的法律监督机关,检察机关肩负着打击刑事犯罪、预防和查办职务犯罪、诉讼监督等重要职能,在推进城乡一体化进程中,有着其他部门不可替代的作用,是推进城乡一体化建设一支重要力量。可以说,服务城乡一体化是检察机关服务大局的必然要求;是充分发挥检察职能作用的内在需要;是推动检察队伍建设的潜在动力。检察机关必须立足职能,找准路径,积极服务城乡一体化发展。
一、找准定位,突出重点,增强服务的有效性
(一)以城乡结合部地区为重点,加大对各类刑事犯罪打击力度,切实维护和谐稳定的治安环境
根据马斯洛的需要层次理论, 安全需要是人类生活的基础需要。在加速推进城乡一体化进程中,社会和谐稳定当然是必须解决的首要问题。充分发挥追诉犯罪、保障人权和维护稳定的职能作用,是检察机关在服务城乡一体化发展中的基本角色定位。一是要突出打击重点。重点打击危害城乡结合部地区危害社会稳定的严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪以及涉众型经济犯罪;严厉打击涉黑涉恶势力、破坏市场经济秩序的刑事犯罪以及坑农害农犯罪、破坏城乡自然资源和生态环境的犯罪行为,维护城乡生态平衡,实现城乡可持续发展。
(二)以民生领域为重点,加大职务犯罪查办和预防力度,着力构建廉洁高效的政务环境
由于城乡结合部土地征用与房屋拆迁、重大基础设施建设、新农村建设资金管理使用等民生领域的腐败问题日益凸显,基层干部与城乡居民之间的矛盾激增,由此引发的集体上访等群体性事件频发。检察机关作为反腐败的主要部门之一,必须加大职务犯罪查办和预防力度,彻底根除这一阻碍城乡结合部整治改造以及影响农业健康发展、农村社会稳定和农民增收致富的“顽疾”。一是要把查办的重点指向民生领域。指向查办发生在城乡建设过程中的土地流转、土地征用、房屋拆迁等高危和民生领域的损害群众切身利益、社会反映强烈的贪污贿赂案件。二是要加强职务犯罪预防工作。要在严厉惩治城乡一体化领域职务犯罪的同时,充分发挥预防职能,努力从源头和制度上预防基层组织工作人员职务犯罪行为的发生。
(三)以群众反映强烈的突出问题为重点,全面强化诉讼监督,努力形成公平公正的司法环境
在推进城乡一体化过程中,检察机关要不断创新监督方式,拓宽监督范围,进一步强化诉讼监督工作,真正做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,为城乡一体化发展提供公平公正的司法环境。一是加大诉讼监督力度。针对城乡居民反映强烈的司法不公等问题,充分运用法律监督手段,加强监督,促进司法机关严格、公正、文明、规范执法。二是积极拓展诉讼监督范围。坚持以民生问题为重点,在征地拆迁、医疗卫生、劳动就业等事关城乡居民切身利益的领域开展监督。
(四)以维护群众根本利益为重点,加强对合法权益的保护力度,构建安定祥和的社会环境
一是将执法为民的理念贯穿服务城乡一体化的全过程,切实保护城乡居民的合法权益。检察机关在服务城乡一体化建设中,须牢固树立起打击与保护并举的理念,要在依法打击各类危害城乡发展刑事犯罪的同时,更加注重对城乡居民和流动人口合法权益的保护。二是在检察工作环节,努力化解来自城乡建设领域的社会矛盾。在推进城乡一体化发展中,检察机关要紧紧围绕“服务三项重点工作”,把化解来自土地房屋拆迁、安置就业等城乡建设领域的矛盾纠纷作为重点,把化解矛盾贯穿于执法办案的全过程,做好城乡居民和流动人口的服判息诉、释法说理等工作,确保案结事了。
二、建立健全检察工作机制,夯实服务城乡一体化发展的基础,增强服务的长效性
(一)建立和完善职务犯罪侦防一体化工作机制
紧紧围绕城乡一体化发展大局,大胆创新查办职务犯罪案件侦查机制。检察机关应当积极主动,将预防关口前移,及时介入城乡结合部重点村落的拆迁改造,及时了解拆迁进度及存在的问题、困难,并积极配合做好拆迁工作的法制宣传,对拆迁过程中可能存在的廉政风险点进行有效防范。根据城乡建设领域的需求,针对一段时间内集中发生的腐败问题进行研究,明确性质,找出原因,指出正确的行为方式,帮助相关部门建章立制。针对房屋拆迁、重大项目建设等城乡经济发展的新领域,协助有关部门提高对法律、政策的把握能力,对容易出现问题的方面加强教育,真正体现“变事后处理为事前预防”。
(二)建立和完善检察环节多元化矛盾化解机制
当前,贫富差距、城乡差距、收入分配差距等问题引发的人民内部矛盾出现了多发多样的状况,特别在城乡结合部地区更为明显。检察机关作为城乡一体化的服务者和保障者,要依法、及时、有效地化解这些社会矛盾,必须建立健全科学合理的社会矛盾化解工作机制。① 一是建立和完善诉讼环节矛盾化解机制。建立健全贯彻落实宽严相济刑事司法政策的长效机制,包括刑事和解、轻微刑事案件快速办理、释法说理等。在办理城乡一体化过程中的民事行政申诉案件中,探索推行检察和解工作机制。二是建立健全涉检信访环节矛盾化解机制。畅通群众利益诉求渠道,高度重视城乡居民反映的告状难、申诉难问题,增强服务意识,深入城乡结合部受理群众的控告、申诉,积极配合地方党委和基层组织,最大限度地把矛盾化解在萌芽状态,把问题解决在基层,防止矛盾激化,升级为刑事犯罪。
(三)建立健全参与社会综治工作机制
在现阶段检察机关服务城乡一体化建设中,要围绕当前加快城乡结合部整治改造的工作部署,立足检察职能,通过检察建议等形式,探索建立和完善检察机关参与社会治安综合治理工作机制,重点解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、促进社会管理等问题。②一是建立“流动人口法律服务站”。检察机关应从服务大局、服务民生的角度出发,积极参与和推动流动人口服务管理创新。二是建立健全社区矫正与安置帮教工作机制。检察机关要充分发挥预防和保护职能,推进刑满释放解教人员、社区服刑人员等特殊人群的矫正和帮教管理创新,建立健全对这类高危人群的常态化帮教管控机制,从源头上预防、减少重新违法犯罪行为的发生。
(四)建立检察机关与基层经常性联系机制
一是建立检察官联络室。检察机关应一改往日等访、待访的工作状态,主动出击,在城乡结合部地区、新农村建设地区建立检察官联络室、检察室等常设机构,深入农村基层寻访、办访,将矛盾化解在萌芽状态。二是设立派驻基层检察室。早在上个世纪80年代最高人民检察院曾就乡镇检察室进行试点,1993年出台过《人民检察院乡镇检察室工作条例》,后来又进行了清理整顿,但乡镇检察室在一些地方一直存在并发挥积极作用。③随着城乡结合部地区整治拆迁中,巨额资金投入和行政管理权限下放,导致“管理真空”和“监督缺位”等问题,并且,由于检察机关现有组织体系中没有同公安派出所、人民法庭和司法所相匹配的机构设置④,有必要探索设立派驻检察室,将行政机关的执法活动以及公安机关、法院、司法行政機关派出机构的立案、侦查、民事审判等活动和社区矫正工作纳入法律监督的视野。
总之,推进城乡一体化发展是一项复杂的社会系统工程,涉及到方方面面的问题,需要相关部门的协调配合。检察机关要服务于城乡一体化发展,必须立足检察职能,牢牢把握经济、社会发展大局,充分发挥自身优势,并找准切入点和结合点,探索建立服务城乡一体化的新途径、新方法,与全社会共同努力,促进城乡一体化建设向法制化轨道迈进。
[注释]
①胡锦涛同志曾经指出:“关键是我们要正视矛盾,找到化解矛盾的正确途径和有效方法,形成妥善处理矛盾的体制机制,而不能让矛盾积累和发展起来,以致影响国家改革发展稳定的大局。”还有《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》指出,要注重法律效果与社会效果相协调,在严格执法、公正执法的同时,更要立足于社会稳定,及时化解矛盾纠纷,努力减少社会对抗,切实提高运用司法手段化解社会矛盾的能力。“案结事了”、“定分止争”已经成为司法机关服务和谐社会的重要导向。
② 2004年党的十六届四中全会提出,“要加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大明确提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”社会管理创新也成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一,成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。载于杨建顺:《社会管理创新的内容、路径与价值分析》,《检察日报》2010年2月2日第三版。
③ 2009年召开的全国政法工作会议和全国检察长会议都对延伸检察工作触角提出了要求,北京各级检察机关进行了积极探索,有的在乡镇设立联络室,有的在乡村设立法制村长,有的在社区设立工作站。
④ 这被一些群众形容为“检察机关没有在基层走路的腿”。
[作者简介]赵成,北京市大兴区人民检察院检察长; 谭彬彬,北京市大兴区人民检察院组宣处副处长。
[关键词]检察机关;服务;城乡一体化;路径
推进城乡一体化是新时期党和国家的重大历史任务,需要社会各方面力量的广泛参与,作为国家的法律监督机关,检察机关肩负着打击刑事犯罪、预防和查办职务犯罪、诉讼监督等重要职能,在推进城乡一体化进程中,有着其他部门不可替代的作用,是推进城乡一体化建设一支重要力量。可以说,服务城乡一体化是检察机关服务大局的必然要求;是充分发挥检察职能作用的内在需要;是推动检察队伍建设的潜在动力。检察机关必须立足职能,找准路径,积极服务城乡一体化发展。
一、找准定位,突出重点,增强服务的有效性
(一)以城乡结合部地区为重点,加大对各类刑事犯罪打击力度,切实维护和谐稳定的治安环境
根据马斯洛的需要层次理论, 安全需要是人类生活的基础需要。在加速推进城乡一体化进程中,社会和谐稳定当然是必须解决的首要问题。充分发挥追诉犯罪、保障人权和维护稳定的职能作用,是检察机关在服务城乡一体化发展中的基本角色定位。一是要突出打击重点。重点打击危害城乡结合部地区危害社会稳定的严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪以及涉众型经济犯罪;严厉打击涉黑涉恶势力、破坏市场经济秩序的刑事犯罪以及坑农害农犯罪、破坏城乡自然资源和生态环境的犯罪行为,维护城乡生态平衡,实现城乡可持续发展。
(二)以民生领域为重点,加大职务犯罪查办和预防力度,着力构建廉洁高效的政务环境
由于城乡结合部土地征用与房屋拆迁、重大基础设施建设、新农村建设资金管理使用等民生领域的腐败问题日益凸显,基层干部与城乡居民之间的矛盾激增,由此引发的集体上访等群体性事件频发。检察机关作为反腐败的主要部门之一,必须加大职务犯罪查办和预防力度,彻底根除这一阻碍城乡结合部整治改造以及影响农业健康发展、农村社会稳定和农民增收致富的“顽疾”。一是要把查办的重点指向民生领域。指向查办发生在城乡建设过程中的土地流转、土地征用、房屋拆迁等高危和民生领域的损害群众切身利益、社会反映强烈的贪污贿赂案件。二是要加强职务犯罪预防工作。要在严厉惩治城乡一体化领域职务犯罪的同时,充分发挥预防职能,努力从源头和制度上预防基层组织工作人员职务犯罪行为的发生。
(三)以群众反映强烈的突出问题为重点,全面强化诉讼监督,努力形成公平公正的司法环境
在推进城乡一体化过程中,检察机关要不断创新监督方式,拓宽监督范围,进一步强化诉讼监督工作,真正做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,为城乡一体化发展提供公平公正的司法环境。一是加大诉讼监督力度。针对城乡居民反映强烈的司法不公等问题,充分运用法律监督手段,加强监督,促进司法机关严格、公正、文明、规范执法。二是积极拓展诉讼监督范围。坚持以民生问题为重点,在征地拆迁、医疗卫生、劳动就业等事关城乡居民切身利益的领域开展监督。
(四)以维护群众根本利益为重点,加强对合法权益的保护力度,构建安定祥和的社会环境
一是将执法为民的理念贯穿服务城乡一体化的全过程,切实保护城乡居民的合法权益。检察机关在服务城乡一体化建设中,须牢固树立起打击与保护并举的理念,要在依法打击各类危害城乡发展刑事犯罪的同时,更加注重对城乡居民和流动人口合法权益的保护。二是在检察工作环节,努力化解来自城乡建设领域的社会矛盾。在推进城乡一体化发展中,检察机关要紧紧围绕“服务三项重点工作”,把化解来自土地房屋拆迁、安置就业等城乡建设领域的矛盾纠纷作为重点,把化解矛盾贯穿于执法办案的全过程,做好城乡居民和流动人口的服判息诉、释法说理等工作,确保案结事了。
二、建立健全检察工作机制,夯实服务城乡一体化发展的基础,增强服务的长效性
(一)建立和完善职务犯罪侦防一体化工作机制
紧紧围绕城乡一体化发展大局,大胆创新查办职务犯罪案件侦查机制。检察机关应当积极主动,将预防关口前移,及时介入城乡结合部重点村落的拆迁改造,及时了解拆迁进度及存在的问题、困难,并积极配合做好拆迁工作的法制宣传,对拆迁过程中可能存在的廉政风险点进行有效防范。根据城乡建设领域的需求,针对一段时间内集中发生的腐败问题进行研究,明确性质,找出原因,指出正确的行为方式,帮助相关部门建章立制。针对房屋拆迁、重大项目建设等城乡经济发展的新领域,协助有关部门提高对法律、政策的把握能力,对容易出现问题的方面加强教育,真正体现“变事后处理为事前预防”。
(二)建立和完善检察环节多元化矛盾化解机制
当前,贫富差距、城乡差距、收入分配差距等问题引发的人民内部矛盾出现了多发多样的状况,特别在城乡结合部地区更为明显。检察机关作为城乡一体化的服务者和保障者,要依法、及时、有效地化解这些社会矛盾,必须建立健全科学合理的社会矛盾化解工作机制。① 一是建立和完善诉讼环节矛盾化解机制。建立健全贯彻落实宽严相济刑事司法政策的长效机制,包括刑事和解、轻微刑事案件快速办理、释法说理等。在办理城乡一体化过程中的民事行政申诉案件中,探索推行检察和解工作机制。二是建立健全涉检信访环节矛盾化解机制。畅通群众利益诉求渠道,高度重视城乡居民反映的告状难、申诉难问题,增强服务意识,深入城乡结合部受理群众的控告、申诉,积极配合地方党委和基层组织,最大限度地把矛盾化解在萌芽状态,把问题解决在基层,防止矛盾激化,升级为刑事犯罪。
(三)建立健全参与社会综治工作机制
在现阶段检察机关服务城乡一体化建设中,要围绕当前加快城乡结合部整治改造的工作部署,立足检察职能,通过检察建议等形式,探索建立和完善检察机关参与社会治安综合治理工作机制,重点解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、促进社会管理等问题。②一是建立“流动人口法律服务站”。检察机关应从服务大局、服务民生的角度出发,积极参与和推动流动人口服务管理创新。二是建立健全社区矫正与安置帮教工作机制。检察机关要充分发挥预防和保护职能,推进刑满释放解教人员、社区服刑人员等特殊人群的矫正和帮教管理创新,建立健全对这类高危人群的常态化帮教管控机制,从源头上预防、减少重新违法犯罪行为的发生。
(四)建立检察机关与基层经常性联系机制
一是建立检察官联络室。检察机关应一改往日等访、待访的工作状态,主动出击,在城乡结合部地区、新农村建设地区建立检察官联络室、检察室等常设机构,深入农村基层寻访、办访,将矛盾化解在萌芽状态。二是设立派驻基层检察室。早在上个世纪80年代最高人民检察院曾就乡镇检察室进行试点,1993年出台过《人民检察院乡镇检察室工作条例》,后来又进行了清理整顿,但乡镇检察室在一些地方一直存在并发挥积极作用。③随着城乡结合部地区整治拆迁中,巨额资金投入和行政管理权限下放,导致“管理真空”和“监督缺位”等问题,并且,由于检察机关现有组织体系中没有同公安派出所、人民法庭和司法所相匹配的机构设置④,有必要探索设立派驻检察室,将行政机关的执法活动以及公安机关、法院、司法行政機关派出机构的立案、侦查、民事审判等活动和社区矫正工作纳入法律监督的视野。
总之,推进城乡一体化发展是一项复杂的社会系统工程,涉及到方方面面的问题,需要相关部门的协调配合。检察机关要服务于城乡一体化发展,必须立足检察职能,牢牢把握经济、社会发展大局,充分发挥自身优势,并找准切入点和结合点,探索建立服务城乡一体化的新途径、新方法,与全社会共同努力,促进城乡一体化建设向法制化轨道迈进。
[注释]
①胡锦涛同志曾经指出:“关键是我们要正视矛盾,找到化解矛盾的正确途径和有效方法,形成妥善处理矛盾的体制机制,而不能让矛盾积累和发展起来,以致影响国家改革发展稳定的大局。”还有《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》指出,要注重法律效果与社会效果相协调,在严格执法、公正执法的同时,更要立足于社会稳定,及时化解矛盾纠纷,努力减少社会对抗,切实提高运用司法手段化解社会矛盾的能力。“案结事了”、“定分止争”已经成为司法机关服务和谐社会的重要导向。
② 2004年党的十六届四中全会提出,“要加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大明确提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”社会管理创新也成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一,成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。载于杨建顺:《社会管理创新的内容、路径与价值分析》,《检察日报》2010年2月2日第三版。
③ 2009年召开的全国政法工作会议和全国检察长会议都对延伸检察工作触角提出了要求,北京各级检察机关进行了积极探索,有的在乡镇设立联络室,有的在乡村设立法制村长,有的在社区设立工作站。
④ 这被一些群众形容为“检察机关没有在基层走路的腿”。
[作者简介]赵成,北京市大兴区人民检察院检察长; 谭彬彬,北京市大兴区人民检察院组宣处副处长。