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摘 要 十八届四中全会强调了检察机关在履行法律监督职责中有发现行政机关违法履职或不依法履职的情形，应当督促其纠正。本文从我国当前行政执法现状及原因出发，对行政执法检察监督的制度构建与完善等方面进行探讨，并提出检察机关开展行政执法检察监督的对策建议。
关键词 依法行政 检察监督 制度
作者简介：杨威，福建省将乐县人民检察院。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.169
在党的十八届四中全会上，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》），再次明确了依法行政是依法治国的重要组成部分，是全面推进依法治国，建设法治政府的必要前提，依法行政就必须走符合中国国情的中国特色社会主义法治道路。
行政执法在现实生活中存在很多问题，这些问题严重影响了我国的法治进程，解决这些问题的重要途径就是加强监督，这对于实现依法治国和法治政府的目标来说有着重要的现实意义，检察机关作为国家法律监督机关，在法治中国建设中使命重大、责无旁贷。
一、当前我国行政执法的现状及主要原因
行政执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。当前，我国行政机关和国家法律、法规授权的主体在执法过程中存在以下几个方面问题：
（一）行政执法主体权责不清
执法部门的职能设置存在交叉重叠的情况，权责划分不清。在出现疑难复杂的问题时有些行政机关就会互相推诿、扯皮，导致执法效率不高，严重影响国家行政机关在群众中的形象和威信。
（二）行政执法程序违法或不当
长时间以来，我国在行政执法中普遍存在“重实体，轻程序”的问题。如，在行政处罚过程中，没有履行事先告之的义务、不告知行政相对人可采取的法律救济途径，有的则程序颠倒，把不应该当场作出处罚决定的行为当场作出处罚决定等。
（三）行政执法乱或怠于履行职责
长时间以来，由于未实行收支两条线，行政机关的主要创收就是靠行政罚款，执法收入就是靠各种收费。如此，就不能以为民服务、依法行政的角度处罚，就会存在不正确履行职责或没有经济收益的就怠于履行职责。
（四）行政执法裁量未得到有效制约
这个问题主要体表现在行政处罚过程中，行政机关的处罚的幅度较大，自由裁量权的范围也比较广，行政机关在作出处罚决定上有较大的自由裁量权，这种自由裁量权如果不加以控制，就很容易导致执法人员的主观性和随意性被放大，导致处罚失衡、显失公平。
深究其责，既有相应的行政法律不健全，现有行政执法体制不完善的原因，也有行政执法队伍素质不高的问题。但是最根本的原因就是当前我国没有一个权威的部门能对其进行行之有效的监督与制约，致使某些领域的行政权力被滥用、乱用，产生执法不规范乱象。
二、开展行政执法检察监督的理由和依据
（一）检察院监督权的性质
根据我国宪法规定，人民检察院作为法律监督机关，它即不隶属于行政权，也不隶属于司法权，而是一种通过起诉、抗诉和建议等方式对一切违法犯罪行为进行合法性监督的权力。
（二）行政执法检察监督的法律依据
在《决定》中，明确规定检察机关在履行职责中发现行政机关有不规范作为的，应当依法督促予以纠正。当前，开展行政执法检察监督依据的是《中华人民共和国人民检察院组织法》中第六条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”此外，相关司法解释《人民检察院关于办理检察建议案件的若干规定（试行）》中明确了检察机关有权对行政机关的执法和管理中存在的问题提出检察建议进行纠正，包括对尚未构成犯罪的行为追究相应行政责任，通常以 “检察建议书”的书面形式建议有关行政机关依法纠正并作出处理。
（三）加强行政执法检察监督是实现依法行政全面推进依法治国的必由之路
十八届四中全会指出，检察机关对行政违法行为开展监督，主要是通过依法查办国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，执法范围比较窄。在实际中，国家工作人员构成刑事犯罪的毕竟是少数，而更多的则是行政执法过程中的不作为或乱作为。如果对此类违法行为不加以重视，有可能使一些情节较轻的行政违法问题演变为刑事犯罪。可见，加强对行政执法的检察监督，关系到公民基本权利保障，维护宪法和法律统一实施，预防和纠正行政执法的违法行为应该成为检察监督的重要工作内容。
三、行政执法检察监督的不足
（一）法律不明确，可操作性不强
虽然宪法赋予了检察机关法律监督权，但纵观我国制定的各种法律、行政法规和部门规章，对于检察机关应该如何监督并无明文规定，相应地导致检察机关在开展法律监督的时候出现法律不全面，操作性不强，甚至出现行政机关不配合的尴尬境地。
（二）监督手段单一，监督效果不明显
当前检察机关获得监督案源主要有以下三个途径：一是在办案发现行政执法行为违法；二是在刑事诉讼过程中，对部分行政犯罪行为不起诉或免于刑事处罚的，另行开展监督；三是通过“两法”衔接平台，对行政执法机关移送的有关案件的开展检察监督。这三个途径的监督手段基本上都是通过“检察建议”来实现，但目前法律体系中并没有对检察建议的法律效力加以强化，如果行政机关敷衍了事不正确对待，检察机关没有其他的法律手段来落实“检察建议”的监督内容，使检察机关履行法律监督职能陷入很大的困境 。
（三）体制不完善，影响监督工作的开展 目前，检察机关的双层领导体制使得检察机关的人、财、物权均隶属地方政府管理，结果是检察机关更像地方政府下属的一个执法部门。为了不影响本单位的人、财、物利益，检察机关就不得不处理好自己与政府及其执法部门的关系，结果使得监督轻描淡写，有些甚至根本不愿意开展监督工作。
四、加强行政执法检察监督的几点建议
（一）完善相关法律法规
通过立法来完善和落实检察监督权，能够使检察监督更具体、更明确，更加具有可操作性，这是目前最根本的解决方法，有了法律依据之后，才能达到法律效果和社会效果的统一性。
（二）明确监督手段和措施
检察机关开展行政执法检察监督时应当明确以下监督手段和措施：一是案件审查权，即通过阅卷，可以对行政执法机关所作出的处理决定是否合法、是否程序正当有审查的权力。二是调查核实权，即检察机关对行政执法行为所认定的事实可以进行调查，对违法案件的处理程序、违法性质、执法措施等，可以要求行政关配合开展调查核实工作，并对案件事实进行取证。三是调阅卷宗权，为了全面掌握行政执法机关在实施行政行为的处理过程和处理结果，检察机关应当被赋予调取行政执法卷宗的法律权力。
（三）充分利用“两法衔接”平台
目前从上至下都非常重视两法衔接工作，检察机关在开展行政执法检察时要充分利用好这一契机，发挥“两法衔接”平台的作用，对行政机关移送案件线索，认真开展监督工作，防止有案不移，延迟移送或以罚代刑的现象。
（四）检察机关应当形成内部统一合力
检察机关自侦部门、控申部门和民行部门等内设部门之间要密切合作、加强配合，在查办职务犯罪案件过程中发现的行政违法行为，应当移送民行部门监督。民行部门在开展行政执法监督中发现的职务犯罪线索，也应当及时移送自侦部门。
五、结语
行政执法机关在执法过程中往往会因为监督的缺位而对人民群众的生命、财产造成不必要的损失，不仅对人民群众造成伤害，还损害了国家机关的形象。为了保证行政机关有效行使职权，实现依法行政建设法治国家的总体目标，检察机关责无旁贷，也必须不断完善对行政执法行为的监督能力，发挥对依法行政的制约作用，真正实现依法治国。
参考文献：
[1]莫于川.行政执法监督制度论要.法学评论.2000（1）.
[2]梁津明.关于强化我国行政执法监督制度的思考.行政法学研究.1999（3）.
[3]杨启敬.行政执法监督体系的构建与完善.湖南科技学院学报.2008（5）.
[4]姜明安.行政执法研究.北京大学出版社.2004.
[5]刘远、王大海.行政执法与刑事执法衔接机制论要.人民检察院出版社.2006.
关键词 依法行政 检察监督 制度
作者简介：杨威，福建省将乐县人民检察院。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.169
在党的十八届四中全会上，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》），再次明确了依法行政是依法治国的重要组成部分，是全面推进依法治国，建设法治政府的必要前提，依法行政就必须走符合中国国情的中国特色社会主义法治道路。
行政执法在现实生活中存在很多问题，这些问题严重影响了我国的法治进程，解决这些问题的重要途径就是加强监督，这对于实现依法治国和法治政府的目标来说有着重要的现实意义，检察机关作为国家法律监督机关，在法治中国建设中使命重大、责无旁贷。
一、当前我国行政执法的现状及主要原因
行政执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。当前，我国行政机关和国家法律、法规授权的主体在执法过程中存在以下几个方面问题：
（一）行政执法主体权责不清
执法部门的职能设置存在交叉重叠的情况，权责划分不清。在出现疑难复杂的问题时有些行政机关就会互相推诿、扯皮，导致执法效率不高，严重影响国家行政机关在群众中的形象和威信。
（二）行政执法程序违法或不当
长时间以来，我国在行政执法中普遍存在“重实体，轻程序”的问题。如，在行政处罚过程中，没有履行事先告之的义务、不告知行政相对人可采取的法律救济途径，有的则程序颠倒，把不应该当场作出处罚决定的行为当场作出处罚决定等。
（三）行政执法乱或怠于履行职责
长时间以来，由于未实行收支两条线，行政机关的主要创收就是靠行政罚款，执法收入就是靠各种收费。如此，就不能以为民服务、依法行政的角度处罚，就会存在不正确履行职责或没有经济收益的就怠于履行职责。
（四）行政执法裁量未得到有效制约
这个问题主要体表现在行政处罚过程中，行政机关的处罚的幅度较大，自由裁量权的范围也比较广，行政机关在作出处罚决定上有较大的自由裁量权，这种自由裁量权如果不加以控制，就很容易导致执法人员的主观性和随意性被放大，导致处罚失衡、显失公平。
深究其责，既有相应的行政法律不健全，现有行政执法体制不完善的原因，也有行政执法队伍素质不高的问题。但是最根本的原因就是当前我国没有一个权威的部门能对其进行行之有效的监督与制约，致使某些领域的行政权力被滥用、乱用，产生执法不规范乱象。
二、开展行政执法检察监督的理由和依据
（一）检察院监督权的性质
根据我国宪法规定，人民检察院作为法律监督机关，它即不隶属于行政权，也不隶属于司法权，而是一种通过起诉、抗诉和建议等方式对一切违法犯罪行为进行合法性监督的权力。
（二）行政执法检察监督的法律依据
在《决定》中，明确规定检察机关在履行职责中发现行政机关有不规范作为的，应当依法督促予以纠正。当前，开展行政执法检察监督依据的是《中华人民共和国人民检察院组织法》中第六条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”此外，相关司法解释《人民检察院关于办理检察建议案件的若干规定（试行）》中明确了检察机关有权对行政机关的执法和管理中存在的问题提出检察建议进行纠正，包括对尚未构成犯罪的行为追究相应行政责任，通常以 “检察建议书”的书面形式建议有关行政机关依法纠正并作出处理。
（三）加强行政执法检察监督是实现依法行政全面推进依法治国的必由之路
十八届四中全会指出，检察机关对行政违法行为开展监督，主要是通过依法查办国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，执法范围比较窄。在实际中，国家工作人员构成刑事犯罪的毕竟是少数，而更多的则是行政执法过程中的不作为或乱作为。如果对此类违法行为不加以重视，有可能使一些情节较轻的行政违法问题演变为刑事犯罪。可见，加强对行政执法的检察监督，关系到公民基本权利保障，维护宪法和法律统一实施，预防和纠正行政执法的违法行为应该成为检察监督的重要工作内容。
三、行政执法检察监督的不足
（一）法律不明确，可操作性不强
虽然宪法赋予了检察机关法律监督权，但纵观我国制定的各种法律、行政法规和部门规章，对于检察机关应该如何监督并无明文规定，相应地导致检察机关在开展法律监督的时候出现法律不全面，操作性不强，甚至出现行政机关不配合的尴尬境地。
（二）监督手段单一，监督效果不明显
当前检察机关获得监督案源主要有以下三个途径：一是在办案发现行政执法行为违法；二是在刑事诉讼过程中，对部分行政犯罪行为不起诉或免于刑事处罚的，另行开展监督；三是通过“两法”衔接平台，对行政执法机关移送的有关案件的开展检察监督。这三个途径的监督手段基本上都是通过“检察建议”来实现，但目前法律体系中并没有对检察建议的法律效力加以强化，如果行政机关敷衍了事不正确对待，检察机关没有其他的法律手段来落实“检察建议”的监督内容，使检察机关履行法律监督职能陷入很大的困境 。
（三）体制不完善，影响监督工作的开展 目前，检察机关的双层领导体制使得检察机关的人、财、物权均隶属地方政府管理，结果是检察机关更像地方政府下属的一个执法部门。为了不影响本单位的人、财、物利益，检察机关就不得不处理好自己与政府及其执法部门的关系，结果使得监督轻描淡写，有些甚至根本不愿意开展监督工作。
四、加强行政执法检察监督的几点建议
（一）完善相关法律法规
通过立法来完善和落实检察监督权，能够使检察监督更具体、更明确，更加具有可操作性，这是目前最根本的解决方法，有了法律依据之后，才能达到法律效果和社会效果的统一性。
（二）明确监督手段和措施
检察机关开展行政执法检察监督时应当明确以下监督手段和措施：一是案件审查权，即通过阅卷，可以对行政执法机关所作出的处理决定是否合法、是否程序正当有审查的权力。二是调查核实权，即检察机关对行政执法行为所认定的事实可以进行调查，对违法案件的处理程序、违法性质、执法措施等，可以要求行政关配合开展调查核实工作，并对案件事实进行取证。三是调阅卷宗权，为了全面掌握行政执法机关在实施行政行为的处理过程和处理结果，检察机关应当被赋予调取行政执法卷宗的法律权力。
（三）充分利用“两法衔接”平台
目前从上至下都非常重视两法衔接工作，检察机关在开展行政执法检察时要充分利用好这一契机，发挥“两法衔接”平台的作用，对行政机关移送案件线索，认真开展监督工作，防止有案不移，延迟移送或以罚代刑的现象。
（四）检察机关应当形成内部统一合力
检察机关自侦部门、控申部门和民行部门等内设部门之间要密切合作、加强配合，在查办职务犯罪案件过程中发现的行政违法行为，应当移送民行部门监督。民行部门在开展行政执法监督中发现的职务犯罪线索，也应当及时移送自侦部门。
五、结语
行政执法机关在执法过程中往往会因为监督的缺位而对人民群众的生命、财产造成不必要的损失，不仅对人民群众造成伤害，还损害了国家机关的形象。为了保证行政机关有效行使职权，实现依法行政建设法治国家的总体目标，检察机关责无旁贷，也必须不断完善对行政执法行为的监督能力，发挥对依法行政的制约作用，真正实现依法治国。
参考文献：
[1]莫于川.行政执法监督制度论要.法学评论.2000（1）.
[2]梁津明.关于强化我国行政执法监督制度的思考.行政法学研究.1999（3）.
[3]杨启敬.行政执法监督体系的构建与完善.湖南科技学院学报.2008（5）.
[4]姜明安.行政执法研究.北京大学出版社.2004.
[5]刘远、王大海.行政执法与刑事执法衔接机制论要.人民检察院出版社.2006.