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一、项目背景
根据《青岛市污水系统工程规划》，青岛市区规划了六个污水系统，青岛污水系统服务区域包括：西起南海路，东至石老人，南达黄海，北为延吉路以南等市北区和市南区，汇水面积35km2，服务人口30万人，目前区域内污水量约为8.0万m3/d。实施青岛污水处理厂项目是保护沿海海域水质的必要手段，对改善青岛市投资、旅游环境，提高居民生活质量具有重要影响。
二、项目概况
工程设计规模：近期14万m3/d，远期20万m3/d；工程设计年限：近期工程2010年，远期工程2020年；工程占地：工程总占地面积4.54公顷。
三、项目建设管理模式的选择
青岛污水处理厂项目是青岛市迎奥工作中确定的重点目标。为尽快推进青岛污水处理厂项目建设，青岛市成立了专门工作小组，完善细化项目投融资方案，对BOT、BT、TOT、使用权出让、经营权转让等多种模式进行分析比较，择优确定项目融资方案。
根据青岛项目的实际情况，该项目既可以采用市场化投资管理模式，也可以采用传统的以财政为主的投资管理模式。不管采用哪种模式，政府考虑的重点问题在于：(1)在设施设备质量满足要求的前提下，尽量节省投资；(2)污水处理价格比较合理，减轻财政支付污水处理服务费的压力；(3)提高污水处理厂投资管理和运营效率，提高污水处理行业行政管理能力，促进行业良性发展。四、项目投融资模式分析比较
对BOT、BT、TOT、财政投资+委托运营等多种建设管理模式进行分析比较。
(一)方案说明
方案一(BT)：政府通过竞争程序选择项目投资人，选定的投资人组建项目公司，负责设计、投资、建设污水处理厂；建成后政府以事先确定好的价格在若干年(一般是5～8年)内回购项目资产；政府另行委托部门或者实体运营项目设施；
方案二(财政投资＋委托经营)：政府负责设计、投资、建设污水处理厂项目；项目设施建成后通过竞争方式选择经营权受让人，选定的受让人组建项目公司在经营期内(一般少于10年)独家经营该资产；经营期结束后，政府重新选择经营者或者继续委托前任经营者。
方案三(TOT)：由政府负责设计、投资、建设污水处理厂项目，招商和项目建设同时进行；项目设施建成后将资产转让给通过竞争程序选定的投资人，投资人组建项目公司，受让全部资产、在特许经营期内运营该资产；项目公司特许期结束时向政府指定机构无偿移交该资产。
方案四(BOT)：政府通过竞争程序选择项目投资人，由选定的投资人负责组建项目公司，负责设计、投资、建设污水处理厂；项目公司在特许经营期内拥有并负责运营项目设施；特许经营期结束后，项目公司向政府指定机构无偿移交项目资产。
(二)可实现的政策目标
方案一(BT)：筹集建设资金，缓解当期财政压力，在投资建设环节引入竞争，可以提高投资效率。但在改善污水处理行业运营和监管方面乏善可陈。
方案二(财政投资＋委托经营)：在运营的准入环节引入市场机制，减少运营成本，缓解财政支付压力；在运营实施环节引入先进的管理经验，提高运营效率。但投资建设环节缺乏竞争，不利于节省投资，提高投资效率。
方案三(TOT)：通过签订特许经营协议，重新定位新形势下政府和企业的关系，促使企业提高运营效率，改善公共福利；通过签署资产转让协议，在项目建成后可以回收财政投资。但投资建设环节缺乏竞争，效率比较低下，不能缓解当期财政投资压力。
方案四(BOT)：直接筹集污水处理厂建设资金，缓解当期财政压力；通过建管结合的机制转换，约束投资人在保证质量的前提下尽量节省投资；通过签订特许经营协议，重新定位新形势下政府和企业的关系，促使企业提高投资和运营的效率，改善公共福利。
(三)核心问题
方案一(BT)：项目公司仅负责项目投资和建设，政府通过签订完备的协议更好地控制工程建设进度和质量。但如何设计合理的分期付款方式是BT协议的核心；政府需要另行委托专业公司负责运营项目设施。
方案二(财政投资＋委托经营)：由于资产占有权和经营权分离，因此政府须通过签订详细和严格的委托经营协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益；政府必须对运营期内维修、资产更新、财产灭失等与所有权直接相关的事项在协议中做妥善安排。对双方的风险做明确的分配；防止国有资产流失。
方案三(TOT)：由于政府在项目公司不保留股权，不参与实际的经营管理，因此政府须通过签订详细和严格的特许权协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益。在政府向项目公司转让资产时，必须设计使双方均可接受的资产质量性能标准，以及对于该标准的保证。
方案四(BOT)：政府在项目公司不保留股权，不参与实际经营管理，政府须通过签订使详细的BOT协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益；BOT协议应包括建设、运营、移交中的所有原则性问题。
(四)协议结构初步设想
方案一(BT)：BT协议，委托运营协议；方案二(财政投资＋委托经)：委托运营协议；方案三(TOT)：资产转让协议、特许权协议、污水处理服务协议；方案四(BOT)：特许权协议，污水处理服务协议。
(五)潜在优点
方案一(BT)：政府更强地控制项目进度和项目资产。近似“保证回报”的方式可能会吸引更多投资人参与该项目。
方案二(财政投资＋委托运营)：政府拥有项目资产，在运营期间便于对项目公司进行控制；经营风险基本由投资人自行承担。污水处理厂建设进度可以得到保证，管网由政府建设，容易和处理厂进度协调设。
方案三(TOT)：污水处理厂建设进度可以得到保证，管网由政府建设，容易和处理厂进度协调；由于未来的项目公司是投资人的全资子公司，不存在不同股东管理、文化融合等问题，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提升污水处理厂的经营效率；经营风险基本由投资人自行承担。
方案四(BOT)：项目结构最简单，边界最清晰；未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提高经营效率；经营风险基本由投资人自行承担；投资人可以参与到项目建设和运营的全部环节的竞争，对投资人吸引力大。
(六)潜在缺点
方案一(BT)：多头参与项目，项目结构相对复杂，政府管理难度大；政府承诺回购项目资产，市场风险由政府承担；建管分离，对于改善运营效率缺乏约束。
方案二(财政投资＋委托运营)：建设管理分离，投资人不能获得合理的建设利润，项目吸引力相对降低；产权分离，运营期间容易出现分歧，不利于投资人向项目公 司转移技术和管理资源，提高经营效率。
方案三(TOT)：项目财务可行性将主要取决于污水处理费的水平，而后者与财政和市民的承受能力有关，项目结构缺少弹性；招商时项目仍未决算，项目资产数额、质量仍不明确，项目的不确定性增加；建设管理分离，投资人不能获得合理的建设利润，项目吸引力相对降低；项目结构相对复杂，政府扮演多重角色，不利于职能准确定位。
方案四(BOT)：污水处理厂的厂网分别由投资人和政府建设，在建设进度上难以有效协调，一旦管网的进度滞后，政府将承担相应责任；投资人负责整个项目的投资，对资金实力有相当高的要求；在建设期的监管方面对政府提出了更高的要求。
经研究比较，对于青岛污水处理厂项目，采用BOT特许经营的融资管理模式是最合适的。与其他模式相比，该模式的优点在于：
1.项目结构简单，边界最清晰；投资人可以参与到项目投资、建设和运营的全部环节的竞争，对投资人吸引力大。
2.未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提高经营效率。
3.在准入环节设置竞争，迫使投资人降低对投资回报的要求，有利于降低污水处理费单价。
4.对于投资建设和运营中的风险，政府不再是主要承担主体，有利于政府重新定位其管理职能，更加关注基础设施的监督管理。
5.特许经营协议成为主要监管依据，有利于政府职能部门从行政命令管理方式转换为合同管理的方式，提高政府的行政管理能力。
同时，还对各种不同的融资管理模式分别进行财务测算，具体工作包括：研究污水处理成本结构；收集财务数据，建立财务假设；构建财务模型；进行财务分析和测算；比较分析不同融资条件下污水处理价格。
经过财务测算，在单位全成本的基础上，得出各种投资管理模式下的污水处理单位价格，结果见表1：
表1单位污水处理价格估算表 单位：元/立方米
五、项目投融资模式的确定
经过上述分析比较可得出：青岛污水处理厂项目如采用市场化融资管理模式，BOT特许经营的融资管理模式是最合适的。财务分析表明，通过竞争的方式选择投资人运作本项目，污水处理价格可低于1.402元/立方米，是政府完全可以承担的价格。六、项目BOT运作
青岛污水处理厂BOT项目的运作流程：
(一)招标准备阶段
通过招标准备工作，确定招标组织单位，合理安排招标分工协作，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据以编制资格预审文件和招标文件。
成立招标委员会；准备资格预审文件，制定资格预审标准；落实项目基本条件，如土地、规划、外部市政配套等条件；与业内投资人进行接触，进行项目推介；准备招标文件，制定评标标准(为了加快进度，招标文件的准备工作与资格预审同步进行)。
(二)资格预审阶段
根据预先设定的对投资人的资格要求，设定资格预审标准，并评审有兴趣的投资人提交的资格预审申请文件，以保证有实力、有经验的投资人参与企业的经营管理。
发布资格预审公告；出售资格预审文件；评审资格预审文件，确定通过资格预审的企业或联合体；发出招标邀请函。
(三)招标与投标人准备投标文件
发出招标邀请函之时，招标正式开始，接到邀请函的投标人决策是否参加投标，并在购买招标文件后准备相应的投标文件。
出售招标文件；现场踏勘；标前会议；投标人提问，招标委员会回答投标人提出的问题；投标人自行勘察现场情况；投标人根据有关文件及勘察结果准备投标文件。
(四)开标与评标
在确定的时间组织开标，开标一定时间前，拟订评标细则，根据评标细则评审投标人的投标文件，选择最佳投资人。评标过程中应综合考虑投标人的技术、财务实力，以及其投标报价水平等综合因素，而不是仅以投标报价确定中标人，这样可以避免出现个别投标人利用恶意降低投标报价以谋取中标的情况。
拟订评标细则；开标；评标，并确定中标候选人2～3名；有关政府部门批准评标结果；发出评标结果。
(五)澄清谈判
只对招标文件中的非实质性条款进行谈判。由于特许经营项目比较复杂，谈判一般需经过2～3轮才能达成一致。通过澄清谈判，进一步明确招标文件条款，以达成授予特许经营权的标准。
谈判准备工作；谈判；制作谈判备忘录；根据谈判结果相应修改有关文件。
(六)草签有关协议
澄清谈判达成一致后，由于投资人并不是最终的污水处理厂经营主体，投资人应为此成立专门的项目公司负责污水处理厂的运营管理，因此在项目公司尚未成立之前，双方将草签特许权协议等有关协议。
(七)草签后的工作
草签后为了设立项目公司，投资人还有许多关键性的工作。
融资；申请设立项目公司的报批；政府有关部门与项目公司正式签署项目有关协议。七、结语
随着近年来中国经济的快速发展，很多民营企业和上市公司积累了大量资金，国内银行人民币存款余额也逐年上升。由于市政公用基础设施具有收益稳定、风险小等特点，对国内资金的吸引力越来越大。在财政资金有限的情况下，BOT模式是一种较理想的市政公用基础设施融资方式。
采用BOT式建设市政公用基础设施，对建设管理具有诸多积极作用：加快市政公用基础设施项目的建设速度；在一定程度上能够弥补市政公用基础设施项目资金的不足，减轻国家的财政负担，使政府可以将更多的资金有效地用于其他项目的发展；分散政府投资基础设施项目的风险；有助于提高投资项目的运作效率；有利于政府对重大项目的宏观管理；采用BOT模式进行基础设施建设，还能为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等。
对于适合条件的基础设施项目运用BOT模式进行建设具有广阔的前景。
责任编辑：赵秀娟
根据《青岛市污水系统工程规划》，青岛市区规划了六个污水系统，青岛污水系统服务区域包括：西起南海路，东至石老人，南达黄海，北为延吉路以南等市北区和市南区，汇水面积35km2，服务人口30万人，目前区域内污水量约为8.0万m3/d。实施青岛污水处理厂项目是保护沿海海域水质的必要手段，对改善青岛市投资、旅游环境，提高居民生活质量具有重要影响。
二、项目概况
工程设计规模：近期14万m3/d，远期20万m3/d；工程设计年限：近期工程2010年，远期工程2020年；工程占地：工程总占地面积4.54公顷。
三、项目建设管理模式的选择
青岛污水处理厂项目是青岛市迎奥工作中确定的重点目标。为尽快推进青岛污水处理厂项目建设，青岛市成立了专门工作小组，完善细化项目投融资方案，对BOT、BT、TOT、使用权出让、经营权转让等多种模式进行分析比较，择优确定项目融资方案。
根据青岛项目的实际情况，该项目既可以采用市场化投资管理模式，也可以采用传统的以财政为主的投资管理模式。不管采用哪种模式，政府考虑的重点问题在于：(1)在设施设备质量满足要求的前提下，尽量节省投资；(2)污水处理价格比较合理，减轻财政支付污水处理服务费的压力；(3)提高污水处理厂投资管理和运营效率，提高污水处理行业行政管理能力，促进行业良性发展。四、项目投融资模式分析比较
对BOT、BT、TOT、财政投资+委托运营等多种建设管理模式进行分析比较。
(一)方案说明
方案一(BT)：政府通过竞争程序选择项目投资人，选定的投资人组建项目公司，负责设计、投资、建设污水处理厂；建成后政府以事先确定好的价格在若干年(一般是5～8年)内回购项目资产；政府另行委托部门或者实体运营项目设施；
方案二(财政投资＋委托经营)：政府负责设计、投资、建设污水处理厂项目；项目设施建成后通过竞争方式选择经营权受让人，选定的受让人组建项目公司在经营期内(一般少于10年)独家经营该资产；经营期结束后，政府重新选择经营者或者继续委托前任经营者。
方案三(TOT)：由政府负责设计、投资、建设污水处理厂项目，招商和项目建设同时进行；项目设施建成后将资产转让给通过竞争程序选定的投资人，投资人组建项目公司，受让全部资产、在特许经营期内运营该资产；项目公司特许期结束时向政府指定机构无偿移交该资产。
方案四(BOT)：政府通过竞争程序选择项目投资人，由选定的投资人负责组建项目公司，负责设计、投资、建设污水处理厂；项目公司在特许经营期内拥有并负责运营项目设施；特许经营期结束后，项目公司向政府指定机构无偿移交项目资产。
(二)可实现的政策目标
方案一(BT)：筹集建设资金，缓解当期财政压力，在投资建设环节引入竞争，可以提高投资效率。但在改善污水处理行业运营和监管方面乏善可陈。
方案二(财政投资＋委托经营)：在运营的准入环节引入市场机制，减少运营成本，缓解财政支付压力；在运营实施环节引入先进的管理经验，提高运营效率。但投资建设环节缺乏竞争，不利于节省投资，提高投资效率。
方案三(TOT)：通过签订特许经营协议，重新定位新形势下政府和企业的关系，促使企业提高运营效率，改善公共福利；通过签署资产转让协议，在项目建成后可以回收财政投资。但投资建设环节缺乏竞争，效率比较低下，不能缓解当期财政投资压力。
方案四(BOT)：直接筹集污水处理厂建设资金，缓解当期财政压力；通过建管结合的机制转换，约束投资人在保证质量的前提下尽量节省投资；通过签订特许经营协议，重新定位新形势下政府和企业的关系，促使企业提高投资和运营的效率，改善公共福利。
(三)核心问题
方案一(BT)：项目公司仅负责项目投资和建设，政府通过签订完备的协议更好地控制工程建设进度和质量。但如何设计合理的分期付款方式是BT协议的核心；政府需要另行委托专业公司负责运营项目设施。
方案二(财政投资＋委托经营)：由于资产占有权和经营权分离，因此政府须通过签订详细和严格的委托经营协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益；政府必须对运营期内维修、资产更新、财产灭失等与所有权直接相关的事项在协议中做妥善安排。对双方的风险做明确的分配；防止国有资产流失。
方案三(TOT)：由于政府在项目公司不保留股权，不参与实际的经营管理，因此政府须通过签订详细和严格的特许权协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益。在政府向项目公司转让资产时，必须设计使双方均可接受的资产质量性能标准，以及对于该标准的保证。
方案四(BOT)：政府在项目公司不保留股权，不参与实际经营管理，政府须通过签订使详细的BOT协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益；BOT协议应包括建设、运营、移交中的所有原则性问题。
(四)协议结构初步设想
方案一(BT)：BT协议，委托运营协议；方案二(财政投资＋委托经)：委托运营协议；方案三(TOT)：资产转让协议、特许权协议、污水处理服务协议；方案四(BOT)：特许权协议，污水处理服务协议。
(五)潜在优点
方案一(BT)：政府更强地控制项目进度和项目资产。近似“保证回报”的方式可能会吸引更多投资人参与该项目。
方案二(财政投资＋委托运营)：政府拥有项目资产，在运营期间便于对项目公司进行控制；经营风险基本由投资人自行承担。污水处理厂建设进度可以得到保证，管网由政府建设，容易和处理厂进度协调设。
方案三(TOT)：污水处理厂建设进度可以得到保证，管网由政府建设，容易和处理厂进度协调；由于未来的项目公司是投资人的全资子公司，不存在不同股东管理、文化融合等问题，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提升污水处理厂的经营效率；经营风险基本由投资人自行承担。
方案四(BOT)：项目结构最简单，边界最清晰；未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提高经营效率；经营风险基本由投资人自行承担；投资人可以参与到项目建设和运营的全部环节的竞争，对投资人吸引力大。
(六)潜在缺点
方案一(BT)：多头参与项目，项目结构相对复杂，政府管理难度大；政府承诺回购项目资产，市场风险由政府承担；建管分离，对于改善运营效率缺乏约束。
方案二(财政投资＋委托运营)：建设管理分离，投资人不能获得合理的建设利润，项目吸引力相对降低；产权分离，运营期间容易出现分歧，不利于投资人向项目公 司转移技术和管理资源，提高经营效率。
方案三(TOT)：项目财务可行性将主要取决于污水处理费的水平，而后者与财政和市民的承受能力有关，项目结构缺少弹性；招商时项目仍未决算，项目资产数额、质量仍不明确，项目的不确定性增加；建设管理分离，投资人不能获得合理的建设利润，项目吸引力相对降低；项目结构相对复杂，政府扮演多重角色，不利于职能准确定位。
方案四(BOT)：污水处理厂的厂网分别由投资人和政府建设，在建设进度上难以有效协调，一旦管网的进度滞后，政府将承担相应责任；投资人负责整个项目的投资，对资金实力有相当高的要求；在建设期的监管方面对政府提出了更高的要求。
经研究比较，对于青岛污水处理厂项目，采用BOT特许经营的融资管理模式是最合适的。与其他模式相比，该模式的优点在于：
1.项目结构简单，边界最清晰；投资人可以参与到项目投资、建设和运营的全部环节的竞争，对投资人吸引力大。
2.未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提高经营效率。
3.在准入环节设置竞争，迫使投资人降低对投资回报的要求，有利于降低污水处理费单价。
4.对于投资建设和运营中的风险，政府不再是主要承担主体，有利于政府重新定位其管理职能，更加关注基础设施的监督管理。
5.特许经营协议成为主要监管依据，有利于政府职能部门从行政命令管理方式转换为合同管理的方式，提高政府的行政管理能力。
同时，还对各种不同的融资管理模式分别进行财务测算，具体工作包括：研究污水处理成本结构；收集财务数据，建立财务假设；构建财务模型；进行财务分析和测算；比较分析不同融资条件下污水处理价格。
经过财务测算，在单位全成本的基础上，得出各种投资管理模式下的污水处理单位价格，结果见表1：
表1单位污水处理价格估算表 单位：元/立方米
五、项目投融资模式的确定
经过上述分析比较可得出：青岛污水处理厂项目如采用市场化融资管理模式，BOT特许经营的融资管理模式是最合适的。财务分析表明，通过竞争的方式选择投资人运作本项目，污水处理价格可低于1.402元/立方米，是政府完全可以承担的价格。六、项目BOT运作
青岛污水处理厂BOT项目的运作流程：
(一)招标准备阶段
通过招标准备工作，确定招标组织单位，合理安排招标分工协作，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据以编制资格预审文件和招标文件。
成立招标委员会；准备资格预审文件，制定资格预审标准；落实项目基本条件，如土地、规划、外部市政配套等条件；与业内投资人进行接触，进行项目推介；准备招标文件，制定评标标准(为了加快进度，招标文件的准备工作与资格预审同步进行)。
(二)资格预审阶段
根据预先设定的对投资人的资格要求，设定资格预审标准，并评审有兴趣的投资人提交的资格预审申请文件，以保证有实力、有经验的投资人参与企业的经营管理。
发布资格预审公告；出售资格预审文件；评审资格预审文件，确定通过资格预审的企业或联合体；发出招标邀请函。
(三)招标与投标人准备投标文件
发出招标邀请函之时，招标正式开始，接到邀请函的投标人决策是否参加投标，并在购买招标文件后准备相应的投标文件。
出售招标文件；现场踏勘；标前会议；投标人提问，招标委员会回答投标人提出的问题；投标人自行勘察现场情况；投标人根据有关文件及勘察结果准备投标文件。
(四)开标与评标
在确定的时间组织开标，开标一定时间前，拟订评标细则，根据评标细则评审投标人的投标文件，选择最佳投资人。评标过程中应综合考虑投标人的技术、财务实力，以及其投标报价水平等综合因素，而不是仅以投标报价确定中标人，这样可以避免出现个别投标人利用恶意降低投标报价以谋取中标的情况。
拟订评标细则；开标；评标，并确定中标候选人2～3名；有关政府部门批准评标结果；发出评标结果。
(五)澄清谈判
只对招标文件中的非实质性条款进行谈判。由于特许经营项目比较复杂，谈判一般需经过2～3轮才能达成一致。通过澄清谈判，进一步明确招标文件条款，以达成授予特许经营权的标准。
谈判准备工作；谈判；制作谈判备忘录；根据谈判结果相应修改有关文件。
(六)草签有关协议
澄清谈判达成一致后，由于投资人并不是最终的污水处理厂经营主体，投资人应为此成立专门的项目公司负责污水处理厂的运营管理，因此在项目公司尚未成立之前，双方将草签特许权协议等有关协议。
(七)草签后的工作
草签后为了设立项目公司，投资人还有许多关键性的工作。
融资；申请设立项目公司的报批；政府有关部门与项目公司正式签署项目有关协议。七、结语
随着近年来中国经济的快速发展，很多民营企业和上市公司积累了大量资金，国内银行人民币存款余额也逐年上升。由于市政公用基础设施具有收益稳定、风险小等特点，对国内资金的吸引力越来越大。在财政资金有限的情况下，BOT模式是一种较理想的市政公用基础设施融资方式。
采用BOT式建设市政公用基础设施，对建设管理具有诸多积极作用：加快市政公用基础设施项目的建设速度；在一定程度上能够弥补市政公用基础设施项目资金的不足，减轻国家的财政负担，使政府可以将更多的资金有效地用于其他项目的发展；分散政府投资基础设施项目的风险；有助于提高投资项目的运作效率；有利于政府对重大项目的宏观管理；采用BOT模式进行基础设施建设，还能为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等。
对于适合条件的基础设施项目运用BOT模式进行建设具有广阔的前景。
责任编辑：赵秀娟