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我国正处于经济转轨的关键时期，在市场经济体制的指导下国有资本逐渐被民营企业和其他经济成分所取代，国有资本主要集中于关系到社会公共利益和国民经济安全的领域，实现国有资本做大做强的目标。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，也是对国有企业管理改革探索的重要领域。建立国有资本经营预算制度对于深化国有企业改革、规范国家与国有企业分配关系、增强政府宏观调控能力具有十分重要的意义。一直以来，国有企业一直被认为是低效率、浪费资源的代表，是我国市场经济建立的阻碍。国有资本经营预算制度是从企业的本质出发，充分体现了现代企业的经营管理思想，对国有企业的绩效改革具有重要的促进作用。本文以国有企业在经营过程中存在的问题出发，分析国有资本经营预算制度的本质和作用，并就现阶段经营预算制度提出进一步完善的建议。
一、国有资本经营预算概述
（一）国有资本经营预算预算制度的理论分析 根据现代企业理论，混收混管的方式无法体现政府作为社会管理者，常常导致政府将社会目标转移到国有企业，影响国有企业的经营管理活动。政府作为国有资产的所有者，却并没有真正地履行投资者的权利和义务，对国有企业的经营活动和经营成果缺乏必要的关注和监督，不利于企业的绩效评价。从理论上讲，根据公共品理论可以把国有资产分为公共性国有资产和经营性国有资产。按照资产自身的属性，公共性国有资产可以纳入政府公共预算，而经营性国有资产则纳入国有资本经营预算。国有资本经营预算是指政府以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入，安排国有资本经营支出的专门预算。
国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。建立国有资本经营预算能够有效的行使政府作为出资人的权利。国有资本经营预算主要反映预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。国有资本经营预算有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下，按照政资分离的原则下，公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。在目前国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托代理”关系。由于信息不对称，代理人有可能发生损害所有者权益的“道德风险”。为了预防这种“道德风险”的发生，必须建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，从而最大限度地减少委托代理成本，确保国有资本的保值增值。我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。可见，建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。
（二）国有资本经营预算制度现状分析国有资本经营预算主要包括收入预算和支出预算两个部分。收入预算是指国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划。依法取得国有资本收益，是国家作为国有资本投资者应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算的基础。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益，具体包括：应交利润；国有股股利、股息；国有产权转让收入；企业清算收入；其他国有资本收益。支出预算是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划。近期，国有资本经营预算支出要着力解决国有企业发展中的体制性、机制性问题；着力解决涉及企业职工切身利益的问题；着力推进经济结构调整和经济发展方式的转变。根据相关规定，国有资本经营预算支出按照资金使用性质划分为：资本性支出，主要根据国家产业发展规划，国有经济布局和结构调整规划，用于支持国有企业改制、重组，自主创新，提高企业核心竞争力；费用性支出，主要用于弥补国有企业改革成本，解决历史遗留问题。当前，要重点解决困难企业职工养老保险，离退休职工医疗保险、特困企业职工生活补助，分离企业办社会职能、企业后勤服务社会化等涉及职工切身利益的问题，以及支持重点行业企业的节能减排；其他支出，主要用于社会保障等方面的支出。财政部每年向中央预算单位和中央企业下发编报年度中央国有资本经营预算建議草案和支出项目计划的通知；中央企业编报国有资本经营预算支出项目计划上报中央预算单位；中央预算单位编制国有资本经营预算建议草案上报财政部；财政部汇总编制中央国有资本经营预算草案上报国务院审批。
综上所述，国有资本经营预算能够有效解决国有资本的监管缺位状态，能够促进国有企业积极提高经营绩效，有利于国家政府作为国有资本的出资人积极履行出资人的义务与权力，促进国有企业向现代企业的管理方法和模式转变。
二、国有资本经营预算体系优化
（一）制度层面，积极改善国有资本经营预算的制度法律环境 制度环境是国民经济运行的保证，也是企业生存环境的决定因素。制定一系列更符合国有企业实际、更具操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规，将国有资本经营预算立法纳入《预算法》的修改和《国有资产法》的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。修改预算会计制度和制定出台《国有资本经营预算条例》，使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行，确保国有资本保值增值和国有经济的发展、壮大。
（二）框架层面，完善国有资本经营预算的编制流程 根据政府预算统一完整性的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外。作为政府复式预算的重要组成部分，经营预算编制主体应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级入民代表大会批准后执行。国有资本经营预算可以采取“统一领导、分级管理”的管理体制。国家统一制定国有资本经营预算的方针政策、预算收入和支出项目以及规范预算的有关规章制度等。各预算编制与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理，既要体现政府预算的完整和统一，又要保证不同预算的相对独立性，并满足各类不同性质支出的需要。
（三）内部逻辑层面，制定符合国有资本经营预算的会计政策 经营预算的制定离不开企业的财务活动。完善的会计政策体系能够真实完整地反映国有资本总量、分布及其经营状况和收益情况。财政部应积极研究制定各种配套措施，促进国有资本经营预算编制工作的顺利进行，制定有关国有资本经营预算的管理办法，从根本上保证编制国有资本经营预算有法可依，有章可循。国有企业按照建立现代企业制度的要求，理顺产权关系和投资关系，做到产权明晰、权责分明，完成公司制改造并完善法人治理结构，能够从根本上解决国有企业低效率的困境。
（四）外延支持层面，协调国有资本经营预算与公共财政预算 经营预算的本质依然属于预算体系，公共预算和国有资本经营预算之间既有分工又有衔接。根据《预算法》的相关规定，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。因此，国有资本经营预算实质上是政府公共预算的有机组成部分之一。国有资本经营预算是一种典型的政府性收支，必须要纳入政府预算体系进行统一管理，在保持政府预算完整及统一的同时，实行高效、合理、规范的利益再分配。国有资本经营预算是一种预算收支数值可能浮动的激励性约束，主要是既刺激国有资本运营的各种机构努力实现预算目标，又约束其运营过程中各种人为偏离目标的因素。与其他预算体系相互保持衔接同时独立于政府复式预算，能够更好地发挥经营预算对国有资本的管理职能。
三、结论
现阶段，国有经济结构战略性调整的任务非常繁重，国有企业改革和发展的任务十分艰巨，国有企业分配失序的问题十分突出。如何实现国有企业家价值的最大化，在不同的目标间达成一种均衡是国有企业改革的重点，也是难点。实施国有资本经营预算，对于深化国有企业改革，推动国有企业转变发展方式，促进国民经济又好又快发展，具有十分重要的意义。
参考文献：
［1］陈柱兵：《国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义》，《经济研究参考》2008年第48期。
［2］牛成喆等：《国有资本经营预算制度研究》，《财会通讯》（综合·中）2009年第10期。
（编辑杜 昌）
一、国有资本经营预算概述
（一）国有资本经营预算预算制度的理论分析 根据现代企业理论，混收混管的方式无法体现政府作为社会管理者，常常导致政府将社会目标转移到国有企业，影响国有企业的经营管理活动。政府作为国有资产的所有者，却并没有真正地履行投资者的权利和义务，对国有企业的经营活动和经营成果缺乏必要的关注和监督，不利于企业的绩效评价。从理论上讲，根据公共品理论可以把国有资产分为公共性国有资产和经营性国有资产。按照资产自身的属性，公共性国有资产可以纳入政府公共预算，而经营性国有资产则纳入国有资本经营预算。国有资本经营预算是指政府以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入，安排国有资本经营支出的专门预算。
国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。建立国有资本经营预算能够有效的行使政府作为出资人的权利。国有资本经营预算主要反映预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。国有资本经营预算有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下，按照政资分离的原则下，公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。在目前国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托代理”关系。由于信息不对称，代理人有可能发生损害所有者权益的“道德风险”。为了预防这种“道德风险”的发生，必须建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，从而最大限度地减少委托代理成本，确保国有资本的保值增值。我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。可见，建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。
（二）国有资本经营预算制度现状分析国有资本经营预算主要包括收入预算和支出预算两个部分。收入预算是指国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划。依法取得国有资本收益，是国家作为国有资本投资者应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算的基础。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益，具体包括：应交利润；国有股股利、股息；国有产权转让收入；企业清算收入；其他国有资本收益。支出预算是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划。近期，国有资本经营预算支出要着力解决国有企业发展中的体制性、机制性问题；着力解决涉及企业职工切身利益的问题；着力推进经济结构调整和经济发展方式的转变。根据相关规定，国有资本经营预算支出按照资金使用性质划分为：资本性支出，主要根据国家产业发展规划，国有经济布局和结构调整规划，用于支持国有企业改制、重组，自主创新，提高企业核心竞争力；费用性支出，主要用于弥补国有企业改革成本，解决历史遗留问题。当前，要重点解决困难企业职工养老保险，离退休职工医疗保险、特困企业职工生活补助，分离企业办社会职能、企业后勤服务社会化等涉及职工切身利益的问题，以及支持重点行业企业的节能减排；其他支出，主要用于社会保障等方面的支出。财政部每年向中央预算单位和中央企业下发编报年度中央国有资本经营预算建議草案和支出项目计划的通知；中央企业编报国有资本经营预算支出项目计划上报中央预算单位；中央预算单位编制国有资本经营预算建议草案上报财政部；财政部汇总编制中央国有资本经营预算草案上报国务院审批。
综上所述，国有资本经营预算能够有效解决国有资本的监管缺位状态，能够促进国有企业积极提高经营绩效，有利于国家政府作为国有资本的出资人积极履行出资人的义务与权力，促进国有企业向现代企业的管理方法和模式转变。
二、国有资本经营预算体系优化
（一）制度层面，积极改善国有资本经营预算的制度法律环境 制度环境是国民经济运行的保证，也是企业生存环境的决定因素。制定一系列更符合国有企业实际、更具操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规，将国有资本经营预算立法纳入《预算法》的修改和《国有资产法》的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。修改预算会计制度和制定出台《国有资本经营预算条例》，使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行，确保国有资本保值增值和国有经济的发展、壮大。
（二）框架层面，完善国有资本经营预算的编制流程 根据政府预算统一完整性的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外。作为政府复式预算的重要组成部分，经营预算编制主体应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级入民代表大会批准后执行。国有资本经营预算可以采取“统一领导、分级管理”的管理体制。国家统一制定国有资本经营预算的方针政策、预算收入和支出项目以及规范预算的有关规章制度等。各预算编制与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理，既要体现政府预算的完整和统一，又要保证不同预算的相对独立性，并满足各类不同性质支出的需要。
（三）内部逻辑层面，制定符合国有资本经营预算的会计政策 经营预算的制定离不开企业的财务活动。完善的会计政策体系能够真实完整地反映国有资本总量、分布及其经营状况和收益情况。财政部应积极研究制定各种配套措施，促进国有资本经营预算编制工作的顺利进行，制定有关国有资本经营预算的管理办法，从根本上保证编制国有资本经营预算有法可依，有章可循。国有企业按照建立现代企业制度的要求，理顺产权关系和投资关系，做到产权明晰、权责分明，完成公司制改造并完善法人治理结构，能够从根本上解决国有企业低效率的困境。
（四）外延支持层面，协调国有资本经营预算与公共财政预算 经营预算的本质依然属于预算体系，公共预算和国有资本经营预算之间既有分工又有衔接。根据《预算法》的相关规定，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。因此，国有资本经营预算实质上是政府公共预算的有机组成部分之一。国有资本经营预算是一种典型的政府性收支，必须要纳入政府预算体系进行统一管理，在保持政府预算完整及统一的同时，实行高效、合理、规范的利益再分配。国有资本经营预算是一种预算收支数值可能浮动的激励性约束，主要是既刺激国有资本运营的各种机构努力实现预算目标，又约束其运营过程中各种人为偏离目标的因素。与其他预算体系相互保持衔接同时独立于政府复式预算，能够更好地发挥经营预算对国有资本的管理职能。
三、结论
现阶段，国有经济结构战略性调整的任务非常繁重，国有企业改革和发展的任务十分艰巨，国有企业分配失序的问题十分突出。如何实现国有企业家价值的最大化，在不同的目标间达成一种均衡是国有企业改革的重点，也是难点。实施国有资本经营预算，对于深化国有企业改革，推动国有企业转变发展方式，促进国民经济又好又快发展，具有十分重要的意义。
参考文献：
［1］陈柱兵：《国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义》，《经济研究参考》2008年第48期。
［2］牛成喆等：《国有资本经营预算制度研究》，《财会通讯》（综合·中）2009年第10期。
（编辑杜 昌）